大学章程与依法治校的悖论

周玉华 刘程程

摘 要：随着今年年底我国高校章程制定工作的全面收官，全国所有高校完成章程制定进入倒计时，章程已被官方定性为大学发展、建设与管理的“宪法”。让大学章程成为依法治校之本，这是目前操控舆论的主流观点，但笔者认为，在现行的教育体制下，就我国高校的实际情况来看，有了大学章程，不等于就能解决依法治校问题。尤其是对大学章程的性质、功能等缺乏符合大学实际的科学定位。认识上的盲目，导致对大学章程期望值过高。在当前的国情下，大学章程既不是依法治校的保障，也解决不了依法治校的实质问题。试图从大学章程的产生、中国大学的实际和大学章程的性质、特点和功能等角度分析大学章程与依法治校的关系。

关键词：大学章程；依法治校；悖论

中图分类号：D922.16 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）12-0076-02

大学章程是根据国家法律、行政法规，按照一定的程序，以条文形式对大学设立及运行的重大事项及大学成员的行为准则做出基本规定，进而形成的规范性文件[1]。从规范大学各种行为的角度而言，它应该作为基本法以存在，集中体现高校的办学理念和办学特色。大学章程在权力配置、组织机构分工、利益调整导向等各个方面全方位规范大学的发展，充分认识并发挥大学章程的作用是我国高等教育制度改革和依法治校的核心，是大学管理和运转的基础性文件，更是我国现代大学制度建立不可或缺的重要组成部分。随着十八届四中全会对我国法治建设的进一步加强，实现高等教育法治化并向国际先进水平跨越式发展，对大学章程与依法治国二者之间关系的认识必须理顺，这是高等教育高度发达国家的经验之谈。在我国一系列的教育改革和发展规划等纲要文件中也指出，完善我国现代大学制度，必须加强作为核心的大学章程建设。各类高校应依法制定章程，严格依照章程规定管理学校，确保章程具有高度执行力。为规范高等学校章程的制定，国家教育部于2012年1月1日颁布并施行了《高等学校章程制定暂行办法》，要求自颁布之日起，所有高校都要启动章程的制定或修改工作。教育部全国教育普法工作领导小组在2013年8月举办2期“高校章程制定与依法治校”专题研讨培训班，旨在推动章程的制定和依法治校的进程[2]。同年年底，国家教育部对包括中国人民大学等在内的6所高校章程予以首批核准，并要求国内所有高校在今年年底前完成大学章程的制定。这种不顾中国国情和大学的实际情况，用行政命令的方式要求全国大学章程制定的统一行动，实为强人所难。笔者认为，制定了大学章程，未必能够依法治校。

一、大学章程的产生与依法治校

中西方大学章程产生的背景不同。起源于欧洲的大学章程的最初形式，是在中世纪大学诞生之时，由国王或教皇颁布的特许状。这些具有法律效力的特许状赋予了大学学术和管理方面的自我管理权。正是由于这种明确的法律授权，西方大学得到了权威性的自治法律效力。后经过几个世纪的发展，大学章程具备了法律上的自主定位，彰显了大学独立、自由、自治的思想理念，这也是当时西方高等教育立法最主要的表现形式。因为在大学章程中有着对办学目标与愿景的明确规定，并有与之相配套的一系列保障措施的土壤，国外许多著名学府才打造出数百年辉煌的历史，时至今日，仍引领大学前进的步伐。在尊重大学建设与发展规律的基础上，依法制定并严格执行章程之规定，是促进大学发展的必经之路。按照西方国家的经验，大学章程就是界定大学内外部各种利益主体之间权责关系，并用“法律”的形式将其固化起来，以约束大学的举办者和管理者等主体的章法，因此，在起始意义它就和依法治校相随相伴，但是，西方意义上的大学章程在我国是不存在的。由于章程产生的历史不同，中国没有依法治校的传统，我国的高校长期以来基本处于“无章运行”的状态。这是因为，从本质意义上讲，中国的大学与西方大学最大的区别在于中国的大学是被政府主导的，被政府整合到社会中，纳入政府管理的范围内。想要以这样既不敢碰触制度之根基、又无力护佑愿景实现之峰顶的大学章程来调整各方利益、处理学校与内外部等各方面复杂关系既不能实现，也完全违背大学发展的规律。想通过一纸章程解决依法治校问题莫过于纸上谈兵，空中楼阁。我国过去一直没有大学章程，但大学照样能够运转，就是因为大学的作用一直被视为政府职能的延伸，大学成为听命于政府的附属机构，政府的意志与法令就是大学发展的准绳。这样一来，大学有无章程自然无关紧要，而造成的结果却是现在世界大学排名前五十位中鲜有中国大学的身影。向世界著名大学挺进的路上，我国高水平大学建设及大学章程的建设，正亟待改革，绝不是力建一些高楼大厦就可以的了。

二、大学章程的性质与依法治校

无论是学界还是实务界，对大学章程的性质、任务、内容都存在着不同看法。笔者认为它是一个软法，既然是依法治校，规范大学运行的章程肯定不是法律，但是对各方面主体均有约束力，对外部关系也带来一些相应的影响，在学校规范体系中应当是位阶最高的规范性文件。作为大学成立与运转的一个重要组成部分，大学章程与其他意义上的校规有着本质区别，这样的治校总纲是我国高等教育体制改革的必然，是高校独立管理、学术自治发展的要求。

国有国法，家有家规。大学章程就是大学的最高行为规范，上至书记校长，下至普通教职员工都得遵守，一律要按章程办事。当前，大学章程的制定工作正在全面落实，但我们在大学章程的理论和实践上还存在认识不足，尤其是对大学章程的性质和功能等定位方面，需要厘清他们的基本内涵，包括教授学术自由，建立学术共同体、教授委员会或学术委员会负责教师聘用、考核、评价、申诉等机制，学校行政只是执行决策的机构等等。如是，才能让理想照进现实，全面厘清、解决谁来界定权力、责任，建立何种机制落实这种权责界定，谁来监督落实大学章程等一系列问题。尤其是必须调整政府与学校的关系，包括调整拨款制度、改革大学校长选拔机制和建立大学理事会治理结构，这三方面问题不解决，大学的财政独立性、办学自主性和大学校长究竟是官员还是教育家，就难以明晰。在大学内部建立分权治理模式，基本上就是幻想。

人们对大学章程的性质有多种观点，从不同角度对大学章程的性质进行阐述。从已出台的大学章程来看，它在外在形式上弥补了我国高校建设无章程之缺陷，然而仍没有从我国高校管理和高等教育体制的桎梏中走出来，对大学章程本质的认定并没有实现突破性的成果。要求全国各类高校整齐划一的制定章程，其意义似乎仅在于摆设。制定大学章程，充分发挥大学章程在高校学术自治、自主发展上的保障作用，是我国建立现代大学制度、实现高校跨越式发展的必要前提，大学章程应该成为大学依法治校的最高法律文本。

三、我国大学章程的现实状况与依法治校

根据2014-2015年世界大学排名榜数据显示，排名前十的均为美英两国；排名前二十的，美国为11所、英国为6所，而中国大陆地区只有一所高校清华大学（列第47位）；排名前一百的，我国只有3所高校，即清华大学（列第47位）、北京大学（列第57位）、复旦大学（列第71位）；排名前两百的，美国多达51所、英国29所[3]。时至今日，我国高等教育仍没有改变这样相对落后的劣势。美英等国家的高等教育遥遥领先于我国，这样的状况不能不让我们思考。如何在我国建立高水平的大学，是我国高校教育制度创新的当务之急。近些年来，国家教育主管部门日益深刻地感受到，缺乏大学章程对我国高等教育的创新发展产生了很大程度的阻碍，一直要求各个高校要在规定的时间内完成大学章程的制定工作，拟图实现高校的依法自主办学、自治发展。对于各高校领导者来说，争取落实高校的办学自主权，并用“宪章”的形式将其固化起来，应是各高校制定大学章程的最大动力，然而，我国大学章程并非是由举办者（政府）制定的，而是由高校自行制定，最后报省教育厅或国家教育部核准。由于政府没有主导章程的制定，就连很多高校领导也认为，高校自己制定出来的章程，很难对政府产生有效约束。教育部前几年评出的第五届国家高等学校教学名师的名单，100位获奖者中不带任何“官职”的一线教师只有10人，只占10%，担任书记、校长等行政职务者占到90%[4]，这本身就是一个行政化的、或者说官化的一个特别好的样本。

改变现在的管理现状，依法赋予高校办学自主权，制定切实可行的大学章程，是我国现代大学制度建设的关键之所在。在依法治校的前提下，明确党委领导、校长负责、教授治学等职能划分，以致力于实现学术自由、学术自治和学术中立，因为教师的意见以及对大学办学目标的共同热情才是办好大学的唯一有效保证。

四、结语

目前，我们国家法治建设达到了一个前所未有的高度，得到全社会的普遍重视，依法治国在高等教育领域的集中体现是依法治校。立足于国际，建设高水平大学，必须在依法治校的基础上对我国的高等教育管理现状进行大刀阔斧的改革，其中所包含的一个极为重要的方面就是大学章程的制定与作用的充分发挥。大学章程的制定、完善等一系列工作的开展，如果能够立足于实现高校自主管理、学术自治，那么它对促进我国高等教育的发展具有的就是划时代意义，否则，哪怕是在规定的时间内全部高校都按照国家教育行政管理部门的要求完成了章程的制定工作，仅仅是在表象上作秀、形式上完善，终究对我国高等教育的发展初衷益处不大。学校要全面实行依法治校，就必须在梳理、改革现有高校管理体制的前提下，制定并完善大学章程，严格保障其执行力度，才能让它的魅力得到充分展示，我国世界高水平大学的建设之路才会顺畅。

参考文献：

[1]张国有，胡少斌.中国大学章程建设的历程与形态[J].北京大学教育评论，2012（4）：140.

[2]曹爱明参加教育部举办的“高校章程制定与依法治校”专题研讨培训班[EB/OL].（2013-08-18）.http：//www.gipc.edu.cn/show.asp？id=1450.

[3]2014-2015年QS世界大学排名出炉英美包揽前十[EB/OL].（2014-09-17）.http：//news.xinhuanet.com/world/20

14-09/17/c_126993303.htm.

[4]教育部评出第五届高校教学名师九成有行政职务.[EB/OL] （2009-09-11）.http：//news.xinhuanet.com/edu/2009-09/11/co

ntent_12032603.htm.