我国气象公共服务投入博弈研究

○屠羽 杨亚烨 林月云

（南京信息工程大学江苏南京210044）

我国气象公共服务投入博弈研究

○屠羽 杨亚烨 林月云

（南京信息工程大学江苏南京210044）

本文首先分析了实现气象公共服务投入均等化的制度要求，指出我国现存的非均等化问题：区域间服务质量差距大、城乡间机会均等难贯彻、服务投入滞后发展需要、缺乏特色制定的灵活性；然后通过建立涉及上级政府、同级气象部门与同级政府的三方博弈模型，指出上级政府要从提高监督成功率、加大惩罚力度、降低行政成本三个方面着手，促进同级气象部门与同级政府积极开展合作与投入；最后从制度经济学的视角提出以制度均衡保障目标实现、关注气象公共服务供给、落实区域内转移支付、鼓励社会群体参与服务投入的建议。

气象公共服务博弈制度分析均等化

《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确指出：“逐步实现基本公共服务均等化，是逐步形成惠及全民的公共服务体系的基础，是构建社会主义和谐社会的内在要求”。作为公共服务基础内容的气象公共服务则是均等化的重点对象之一。实现气象公共服务投入均等化，既是满足现代居民生活需要的客观要求，也是建立我国新型气象事业结构、带动相关产业发展的迫切需要。但我国社会发展偏向经济建设，对气象公共服务的财政投入总量不足，对中西部及农村地区的气象公共服务供给落后于其他公共服务，所提供的服务和产品的及时性、准确度以及传播范围远达不到公众对气象服务的需要。事实上，气象公共服务对经济的影响殊为重大，少量的投入可以带来巨大的经济效益。根据中国气象局开展的气象服务效益评估报告：我国各级气象部门提供的气象公共服务每年至少可产生3328亿元效用，投入产出的效益比达1∶69。因此，必须要坚持对气象公共服务的生产投入，努力达到“覆盖城乡、公民人人共享”的目标。

我国气象公共服务的供给主体包括各级政府及其气象部门等，要实现服务投入均等化的目标就需要划清中央与地方政府权责，并保证同级气象部门与同级政府通力协作。而这就涉及到各方的利益博弈，只有当各方的行为均达到博弈均衡，实现自身利益的最优化，才能减少各方因摩擦冲突而增加的服务成本，统筹各方资源，合力提高我国气象公共服务投入的均等化程度。

一、文献综述

公共服务均等化是现代社会生活中的热点和难点，逐步实现基本公共服务均等化，是构建和谐社会、提高居民生活水平的客观要求。气象公共服务作为公共服务的重要内容，是均等化的重点目标，但我国气象公共服务在概念、特征、现实情况、制度安排等理论层面仍研究较少，加之我国气象公共服务的供给涉及多项制度安排，缺乏社会群体的参与，使得实现气象公共服务均等化困难较大。秦大河（2004）提出，气象服务一般指由政府相关部门或私人出资生产提供的，由全民共享的气象产品或服务。和文农（2007）指出气象公共服务的特点是政府负责性、公平性、公益性和普惠性，并认为可从两个角度理解：一是气象公共服务与低层次消费需要有直接关联；二是人们无差异地消费气象公共服务。毛予晖（2012）认为气象公共服务均等化是指把那些尚未达到均等化提供状态的气象公共服务转化成均等提供或将尚未达到社会均等化受益程度的气象公共服务转化成社会均等受益的过程。姜海如（2012）从政策安排的角度指出推进实现气象公共服务均等化重在建设，而加快构建我国气象防灾减灾服务体系则是实现公众气象服务均等化的基础。由于我国气象公共服务供给主要涉及政府和气象部门，因此，二者间的合作投入以及制度协调是实现均等化目标的关键，这就涉及双方乃至多方的博弈均衡。Smith和Price在他们发表的创造性论文中首次提出演化稳定策略概念，标志着演化博弈理论的正式诞生。Perry则在信息不对称的情况下，讨论了在谈判成本固定时，双方轮流出价的博弈模型。Nash提出的“纳什均衡”则为非合作博弈的一般理论和谈判理论奠定了基础，它是指个体在相互作用的过程中可以达到的一种均衡状态，此状态下个体无法通过单独改变其策略而增加自身收益。具体在气象公共服务上，宋晓丹等（2011）认为气象公共服务面临着经济发展利益和个性化气象服务的双重利益博弈，且在利益博弈中总是被忽视和牺牲，必须通过气象法的合理修订，为气象公共服务提供更加充分和合理的制度保障。郑旭晖（2012）认为推进气象公共服务的均等化，需要多方共同发力，健全以法律为保障的、围绕公众需求的政府主导、部门联动、社会参与的气象公共服务均等化的新体系。陆林（2013）指出我国气象公共服务能力的建设，需要破除政府的缺位和机制体制障碍，解决气象部门与社会公众在公共气象服务中的联动和参与不足问题，协调政府、气象部门、社会公众间的行为并达到均衡。

综上所述，对气象公共服务及其均等化的制度研究多倾向于理论探讨，较少涉及对现实情况及制约均等化的影响因素的研究，对气象公共服务均等化的研究不具有完整性和系统性。在实现气象公共服务均等化的博弈研究中，学者们普遍认为政府是强势群体，在均等化的过程中起到关键作用，大多单一地强调政府的主观能动性，而忽略了其与其他主体间的合作。因此，本文结合我国气象公共服务投入、供给与监督所涉及角色均为政府部门的现实，从气象公共服务非均等化现状的制度缺口入手，综合分析现状的制度根源，构建包括上级政府、同级气象部门与同级政府在内的三方博弈模型，对实现气象公共服务均等化的政策制度安排进行研究，并最终给出实现均等化目标的政策制度思路，为实现全国范围内气象公共服务的均等化提供理论参考。

二、我国气象公共服务投入现状

气象公共服务投入是指为生产一定数量的气象服务和产品而投入资金、劳动力、土地、技术资料和信息等生产要素。对我国气象公共服务投入的分析，要结合我国区域发展不平衡、城乡发展不协调、服务水平相对滞后等现状，依据投入主体、投入目的、投入的实现途径等要素综合分析。

1、区域间服务质量差距大

尽管西部地区在地质灾害防治投资和项目个数上远高于东部和中部地区，但2013年西部地区自然灾害造成的直接经济损失却远高于其他两个地区。另外从表1的比值项目来看，东、中、西三地区的系数分别为4.80、8.68、0.73，此系数说明地质灾害防治投资对于灾害损失的控制作用，且系数越大说明防治投资实际产生的效果越明显。因此，尽管西部在以地质灾害防治为主体的气象公共服务方面投入最多，但实际产生的防治效果却最差。考虑到东部地区地方财政一般公共服务总支出较大、我国中部地区地质灾害发生频率较小等客观因素，本文认为我国的气象公共服务在地区间质量差距较大。

表1 2013年我国东、中、西部灾害防治及灾害损失对比情况

2、城乡间机会均等难贯彻

气象公共服务的获取渠道也是服务投入的重点内容。如今电视是社会大众获取相关气象服务的主要途径，有95.3%城市公众和97.6%农村公众通过电视获取气象公共服务信息。除电视外，部分比例的农村公众还通过手机短信（36.9%）、广播（24.2%）、电话（8.6%）、报刊（7.7%）和网络（4.5%）获取相关服务。但我国仍有相当比例的农村尚未实现电视、广播、通信网络的全覆盖。例如2007年云南省电视普及率为98.3%，广播基本达到全覆盖，但考虑到其25%的设备损坏率，即其尚未实现通信网络的全覆盖。农村地区气象公共服务传播渠道的不畅，是我国气象公共服务投入非均等化的体现。

3、服务投入滞后发展需要

我国目前仍有0.36%的居民无法接收到以气象预报为主的基本公共气象信息，而这些人群大多分布于经济水平较落后的以农业和畜牧业为主要经济发展方式的地区。在部分农作科技化水平不高的地区，农民对气象预报的依赖程度大，缺乏作业指导的农作往往使农民难以获得较高的收益。同时，部分地区提供的气象公共服务以基本的气象预报为主，居民对气象实用技术、科研成果和技术咨询等服务的需求难以被满足，严重制约了相关行业的经济发展。而气象公共服务投入的目的即为产出质量俱优的服务，因此，我国气象公共服务投入与发展需求不协调是投入不足的另一种体现。

4、缺乏特色制定的灵活性

我国地理气候差异大，公众接受的教育程度不一，使得不同地区、不同居民在应用气象服务的需求度和使用能力方面存在较大差距，“因人而异”和“因地制宜”的灵活性的缺失最终导致同一气象公共服务对不同地区的不同居民群体所产生的效用明显不同。而深层次的原因则在于投入的实现途径，即投入主体是谁的问题。单一地由政府部门提供资金，再由它根据计划的要求向气象部门进行注入，最后由单一的气象部门使用生产资金进行服务生产，必然导致气象公共服务的多样性较差，难以指导民众生产。

三、我国气象公共服务投入非均等的制度原因

1、政府工作考核指标亟需调整

前文已经提及，我国气象公共服务投入的主体分为资金投入主体和生产资金投入主体。其中，政府是资金投入主体，地方政府为服务于当地的气象公共服务投入提供基本的资金保证；而同级气象部门则是生产资金投入主体，它是将政府的投入转化为各种具体的物质的生产要素，使生产和再生产得以顺利进行。因此，基于资源投入主体与资源使用主体的分离，如何考核资源使用效率便至关重要。尽管我国经济正在转变发展方式，但大部分政府的考核指标仍以GDP为主，这必然导致公共服务的供给难以满足居民的日常需求。提供以气象公共服务为代表的公共服务是一项实施难度大、成本高、绩效不显见、民众获益难以量化的工作，加上公务员任期五年制的现实，当期政府往往更愿意将资金用于修路、建楼等城市建设。所以，当GDP增长成为政府工作主要考核指标时，气象公共服务等公共服务必然会被置于次要位置，相关的财政投入也必然会减少，气象公共服务的供给难以满足经济发展需要的问题也便随之产生。

2、财政转移支付制度执行不畅

我国现行的转移支付制度考虑到了不同地区经济发展程度的差异。截止到2012年中央财政对西部地区财政转移支付累计达8.5万亿元，对西部地区实施倾斜的转移支付政策缩小了三大经济区域之间的财力差距。但在区域内，转移支付制度未能实现均衡供给，特别是西部地区。2011年底，我国东部、中部、西部拥有的气象台站数标准差分别为21.74、40.83、96.86，可见我国现行转移支付制度未能有效地降低中部、西部地区内部省市用于气象公共服务的财政水平的差异，特别是西部地区。

3、公共服务供给制度执行偏颇

以南京市为例，2013年南京城镇固定资产投资达到全市固定投资的69%，而部分公共服务基础设施对固定投资依赖较强，一旦没有气象雷达等大型气象探测设施的支撑，决策气象信息的准确性将很难保证。2013年南京市公共财政预算收入共计831.31亿元，但浦口区等非中心城区预算收入仅为199.01亿元，占比23.91%。考虑到东中西部地区政府财政和产业结构等的差距，本文认为我国公共服务供给制度具有较强的城市偏向性，农村公共服务的供给缺乏定量且强制性的制度保障，城乡公共服务的“二元化”不利于农村居民对公共服务的获取。

4、公共服务投入缺乏民众参与

我国气象公共服务的提供者是各级政府，这使得部分资源较紧缺的政府难以提供针对地方情况制定的特色气象公共服务。尽管政府工作的最终目的是为人民服务，但政府仍会考虑自身利益。因此，仅靠政府单面的服务支撑难以提高气象公共服务的质量，市场机制的缺乏导致相关社会群体参与服务供给的积极性无法调动，因而也就难以保证气象公共服务满足不同地区、不同作业人员的需求。

表2 三方博弈模型

四、气象公共服务投入的三方博弈模型

前文已经指出，上级政府对下级政府的考核具有“GDP优先”的特点，同时区域内的财政转移支付制度执行不畅，此处涉及上下级政府两个博弈主体；另外，公共服务供给制度的执行不畅则涉及气象部门与同级政府间的合作程度。因此，本文三方博弈模型的主体分别是上级政府、同级气象部门与同级政府三方。

1、模型构建

本文在博弈模型（见表2）中，假设上级政府对于另两个群体之间的合作投入多少可选择监督或偶尔监督，概率分别为Qr和1-Qr，而监督可能成功也可能不成功，概率分别为Qs和1-Qs。另，同级气象部门（i）与同级政府（j）间可选择合作并多投入，或不合作但少投入，概率分别为Qc和1-Qc。

此模型中，Ce表示当上级政府对i和j进行监督时所耗的行政成本及相关监管费用；Vi和Vj分别表示当上级政府监督成功时，i和j若能达成合作并一致多投入，此时双方所能得到的财政支持以及声誉利好等；Qi和Qj则分别表示为若监督成功，但双方属于不愿积极合作只是少量投入情况下所受到的相应责罚，包括财政支持减少等；Vi'和Vj'表示当上级政府监督不成功时，i和j只就部分问题进行合作并且投入，则双方所能得到的收益将小于Vi和Vj；Sg表示监督不成功，而双方也不愿进行合作，只是少量投入时，则上级政府需额外承担的社会影响，此时i和j也会受到相应的责罚，即为Qi和Qj。

2、模型求解

（1）上级政府的博弈均衡。给定i和j多投入的概率Qc，则上级政府进行监督或偶尔监督的期望收益分别为E（V1）和E（V2）：

（2）气象部门的博弈均衡。给定上级政府进行监督的概率Qr，则i选择多投入或少投入的期望收益分别为E（V3）和E（V4）：

（3）同级政府的博弈均衡。与i相似，给定上级政府进行监督的概率Qr，则j选择多投入或少投入的期望收益分别为E（V5）和E（V6）：

综上所述，上级政府、同级气象部门（i）、同级政府（j）的三方博弈均衡解为：

3、模型均衡解分析

五、我国气象公共服务投入均等化的对策

由前文可知，在上级政府、同级气象部门和同级政府的三方博弈中，要使各方均获得最佳效益，上级政府需要积极作出调整，这就要求上级政府努力保证监督成功的概率Qs，并增大监督不成功且i和j仅较少投入时需额外承担的社会影响Sg，同时尽可能降低监督成本Ce。

1、统筹制度安排均衡，推进服务投入均等

在实现我国气象公共服务投入均等化的过程中，各项制度安排的协同均衡是实现目标的保障；另外，制度安排的均衡也有助于提高上级政府监督成功率Qs、增大成本Sg并降低监督成本Ce。具体地，从长远发展的角度，明确气象公共服务的目标体制模式，要以国家关于公共服务的基本政策为导向，以国家关于事业单位的工资制度、财政投入制度以及人事制度等的改革为条件，避免现行气象公共服务制度安排与其他制度的不匹配；就近期可操作性，要明确与事业单位改革相适应的气象公共服务运行机制，同级气象部门与同级政府间要加强交流合作，减少博弈冲突，逐步理清不同气象公共服务在政府公共服务供给制度安排上的要求，并努力实现制度安排间的统筹均衡，降低制度摩擦成本和服务交易成本，保证上级政府的监督成功率Qs。

2、关注公共服务投入，提高监督成功概率

上级政府需要改变以GDP为主要指标的考核方式，多将本地区公共服务水平与资源投入水平纳入绩效考核，引导下级政府关注气象公共服务投入，促使政府与气象部门积极选择在气象公共服务上多投入，尽量避免“少投入”情况下的双方博弈，从根本上提高上级政府的监督成功率Qs；建立并完善考核、监督的法律法规及人员队伍，从法制、组织、措施方法上提高监督成功率Qs；积极建设公共服务型政府，将“事权与财权统一”的要求法律化、规范化，做到监督常态化，避免出现公共服务水平与经济发展的脱节。

3、落实转移支付制度，加大失责惩罚力度

我国现行财政转移支付制度在区域内，尤其是基层行政单位难以执行，因此，加强对下级政府财政转移落实的监督，杜绝一些地区出现的将中央转移支付留在省级政府的现象十分必要。可以从以下方面着手：首先，要加大对各级政府在转移支付执行情况上的监督，对未贯彻的各级政府，其上级政府要在财政预算、项目审批、负责人晋升等方面受到“惩处”，即主观地增大各级政府的社会成本Sg；其次，应提高民众享有高水平公共服务的意识，引导民众监督政府行为，鼓励民众就服务投入不足、制度执行不畅等现象向媒体进行曝光，客观地提高政府的社会成本Sg。

4、鼓励群体参与供给，降低政府监督成本

仅靠政府气象部门为整个地区提供服务难以保证服务质量，且仅靠上级政府对下级政府和气象部门进行监督，监督成本必然很高，这显然与前文提及的降低Ce的要求相悖。因此，气象公共服务的供给必须引入社会力量，调动社会群体参与服务投入与监督的积极性。具体地，政府可以通过有偿购买、特许经营、政府参股等方式获得社会群体提供的气象服务产品，以此调动社会群体对公共服务事业参与、监督的积极性，提高上级政府监督成功率Qs的同时，降低上级政府监督所耗的行政成本Ce；上级政府本身要加强行政效率建设，整合管理资源，规范监督行为，改善行为方式，努力形成办事高效、公正透明、监督有效的管理和监督机制，这是降低政府监督成本Ce的根本。

六、结论

本文综合考虑各方对我国气象公共服务投入的研究与现实情况，指出我国气象公共服务投入的非均等化现状，并分析了其中的制度原因，即政府工作考核指标缺乏全面性、财政转移支付制度执行不顺畅、公共服务供给制度执行偏颇、服务投入缺乏社会群体参与。同时，结合我国气象公共服务政府主导、投入缺乏等特点，本文引入上级政府、同级气象部门与同级政府建立三方博弈模型并寻求均衡解，通过对均衡解的分析，指出上级政府应利用其特殊地位，积极调整影响同级气象部门与同级政府合作概率的因素，即Qs、Sg、Ce。具体表现为：在制度安排层面做到博弈均衡，降低制度摩擦成本；转变政府绩效考核方式，提高政府监督成功率；落实区域内转移支付制度，加大对不严格执行此制度的相关方的惩罚力度；鼓励社会群体参与服务供给，降低各级政府监督成本。

在冲突双方博弈的基础上引入上级政府这一角色，是对我国基本国情和气象公共服务特点的充分考虑，弥补了仅涉及同级政府和气象部门博弈模型的局限性，使得本文中的模型具有较强的现实性，为实现我国气象公共服务均等化提供了理性思考；同时，从影响合作投入概率的因素着手，基于制度经济学的视角提出以制度均衡、政府主导、社会参与的均等化对策，是本文一次有益的探索。今后将更多主体，包括政府财政部门、监督检查部门、第三方非政府组织、群众等引入模型，分析多方行为的利益博弈，将会对我国气象公共服务投入均等化的实现提供更多现实性强的参考，加快“覆盖城乡、公民人人共享”目标的实现。

（注：基金项目：国家自然科学基金（71373131）；中国气象局软科学项目（气法函[2014]27号）；江苏省大学生实践创新项目（201510300046）。）

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（责任编辑：刘冰冰）