政府环境治理困境与对策研究

夏士岚

摘要：

当前，环境问题已成为继和平与发展之后又一个让全世界共同关注的课题。2011年12月国家出台了针对西部集中连片特困区发展的一系列政策，这其中对于经济欠发达资源富集区的重视尤为引人关注。经济欠发达资源富集区通常具有经济落后、资源丰富、环境敏感、生态脆弱以及人们致富迫切等特点，各地方政府在经济发展与环境保护关系上稍有不慎就会陷入“经济欠发达—贫困—资源开发不合理—生态环境恶化—再贫困”的恶性循环之中。

关键词：

政府环境治理；困境与对策；经济欠发达资源富集地区

中图分类号：

D9

文献标识码：A

文章编号：16723198（2015）11017003

本文在此特殊现实环境和需要的背景下，结合科学发展观理论并在经济欠发达资源富集地区政府环境治理中引入公共治理理论的视角，通过对广西百色市的实证研究，探究经济欠发达资源富集地区政府在环境治理中遇到的困境并进行原因分析，最后从转变发展思路、加强环保绩效考核、提高环保执法力度、健全财政保障和完善多元主体参与等方面对经济欠发达资源富集地区政府环境治理提出一些探微性的思考。

2011年12月国家出台了针对西部集中连片特困区发展的一系列政策，这其中对于经济欠发达资源富集区的重视尤为引人关注。面对环境问题，我们不能忽视个人、社会、非政府组织等多元主体在环境治理中所发挥的作用，但各级政府在环境治理中却起着绝对的主导作用，是关键所在。因此本文从地方政府治理角度出发，探讨经济欠发达资源富集区地方政府在环境治理中遇到的困境及对策分析，借此希望对我国经济欠发达资源富集区的环境治理有一定的理论帮助。同时，治理好经济欠发达资源富集区的环境问题，对于我国整体生态环境事业和建设社会主义和谐社会都具有一定的现实意义。

1经济欠发达资源富集区概念阐述

所谓经济欠发达资源富集区，是指经济发展水平不高但资源比较富足的地区，这其中矿产资源尤为突出，是我国比较具有代表性的区域之一。它在经济社会发展程度上和贫困地区有所区别；在地域分布和资源富集程度上和西部地区有所区别；在其社会特性和民族特性上又和民族地区有所区别；在资源的开发程度上和资源枯竭型城市、地区有所区别，由此看来，欠发达资源富集区是一类与上述区域有一定相似点但不同于它们的一类特殊地区。该地区空间分布见图1所示，主要集中在我国中西部，而在发达的沿海地区没有分布。

2实证研究

2.1選取广西百色市做实证研究的依据

百色市作为广西桂西资源富集区的重要组成部分之一，是集革命老区、少数民族地区、边境地区、大石山区、贫穷地区、水库移民地区“六位一体”的贫困地区，是全国十四个集中连片特困地区之一，全市12个县（区）中有9个是国家扶贫开发重点县，有2个是自治区扶贫开发重点县（区），贫困人口还有150万左右，每5个人当中就有2个是贫困人口。

2.2百色市政府在环境治理中存在的问题分析

（1）经济发展战略选择存在偏颇。

百色市经济发展方式粗放，以高投入和高消耗为主要特征，环境压力较大。煤炭、水泥、造纸等传统工业在百色市经济发展中仍然占据主体地位，多数企业属于资源消耗型企业，结构性污染突出，处于产业链的最低端。随着工业化和城镇话的不断推进，产业转移力度加强，产业结构也不断在优化升级，但可以想见，在未来的一段时期内，高能耗、高污染的现象必将继续存在，百色市可持续发展能力亟待加强。

（2）处理区域内资源富集区和贫乏区的均衡关系上不当。

百色市在处理经济发展与环境保护二者关系上存在很大程度的失衡，区域发展极不协调，城乡二元结构较为明显。百色市经济增速较快的地区位于右江河谷地带，而污染严重的地区主要集中在平果、田东、右江、德保等几县地区。百色市各地区经济发展不均衡也为环境治理工作增加了难度。

（3）对环境基础设施静态建设投入不足。

百色市环境基础设施建设严重滞后，不能满足当地经济发展的需要。百色市从2008年才开始启动城镇污水和生活垃圾集中处理的相关设施建设和跟进，导致百色市的污水集中处理率远远低于全区平均水平。目前乡镇生活污水集中处理设施缺失，也尚未形成完善的生活垃圾处理系统。

（4）对生态环境保护动态资金投入不足。

环保资金来源方面：一直以政府投入为主，尽管每年政府都投入大量资金用于环保事业，但是这仍然不能满足经济发展的需要，也与百姓的希望有着不小的差距。随着工业化和城镇化的不断推进，如果政府不能在“相持阶段”加大环境保护和环境治理的力度，那么经济发展与环境保护二者的矛盾必将不断加剧，而最终导致一发而不可收的地步。

2.3百色市政府在环境治理中存在问题的原因分析

（1）以经济目标为主导的压力型体制导致地方政府缺乏环保动力。

经济目标为主导的压力型体制是指地方政府能否实现自身利益最大化，取决于对上级政府确定的经济目标的完成程度，二者呈正相关。有些地方政府出于对本地经济发展的考虑以及对于政府政绩的盲目追求，地方政府不惜以牺牲环境为代价对那些污染企业网开一面，甚至公开为其辩护。同时地方环保部门难作为、不作为，都助长了这些污染企业的气焰，使其变得更加肆无忌惮。

广西华银铝项目是我国铝工业发展史上的一次标志性事件，无论是投资数目还是一次性生产规模都是史上最大，也是广西区获得国家批准的最大工业项目。百色市德保县是华银铝项目的主厂区，该项目每年对德保县财政收入的贡献有5亿多元，占全县财政的80%。华银铝对当地经济发展的重要程度不言而喻。从2008年企业试运行开始，在其后的四年间，华银铝接连发生了9起泥浆泄漏事故，企业走上了一条“泄漏—被查处—恢复生产—再泄漏”的“不归路”，并最终于2012年8月被环保部叫停。

（2）现行分权的财政体制导致地方政府环境治理投入严重不足。

我国始于1994年的分税制改革，至今已走过19个年头，但地方税收体系至今没有能够成型，省以上是分税制的“人间天堂”，省以下却是谁也搞不清楚的“灰色地带”。目前，我国省级以下收入分配模式是由省级政府根据实际情况自主决定该划分多少，具体的拿捏尺度都在省级政府手中，这种由上级政府单方面决定的方式使得我們省以下政府的财权划分极不规范，最后的结果就是地方政府财力逐渐向省、市级财政集中，而县乡财政只能变得越来越困难。

（3）现行的环境组织架构导致地方政府环保部门的监管能力弱化。

第一，环境保护行政主管部门监管责任不到位。《环境保护法》规定：“政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。”但落实到实际工作中来看，环境保护行政主管部门是否履行了统一监管的职责却没人知道，无从考证。

第二，政府需要对环境质量负责的责任追究不到位。《环境保护法》规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责”。但实际上，很少有政府官员主动去承担“政府对环境质量负责”的责任。偶尔会出现对政府的相关问责，但此时基本上是发生了巨大经济损失或者人员伤亡的情况，似乎是因为出现了“事故”而不得已进行的问责，这与我们所说的经常性的“政府对环境质量负责”的责任追究相距甚远。

（4）公众参与和责任追究机制的缺失导致地方政府没有压力加强环境治理。

我国现行法律规定资源属于国家所有并由各级政府代表国家对资源进行管制，但这就出现了问题，我国资源的产权所有者到底是谁？我国资源基础性产权制度缺失。由于缺乏市场的竞争，再加上地方党政部门“一把手”的权力制约机制缺失，这就造成了在资源定价方面存在过多的人为因素，结果很容易造成权力寻租，致使环境资源陷入了无所顾忌的滥用与难以遏制的流失的境况。拥有权力就必然需要承担相应的责任，问责是对权力机关行使权力的必要制约。有学者曾言：“在中国当官是最少风险的”。这话在某种程度上反映出我国的责任追究制度有待进一步的完善。

3经济欠发达资源富集地区政府环境治理的对策研究

3.1摒弃地方政府唯“GDP”增长的发展战略导向

随着可持续发展的不断深入，绿色GDP这一概念应运而生。它是指扣除环境成本后的国内生产总值，因此它的数据更能反映出国家的真是发展状况和水平，为政府决策提供更加可靠的依据。实行绿色GDP要求地方政府要把经济增长和环境保护放到同等重要的地位。经济的发展可以为环境保护和环境治理提供必要的资金支持，而良好的环境可以为经济的快速发展提供必要的物质基础和环境保障，从而实现经济与环境的双赢，因此，转变经济增长方式，摒弃唯“GDP”的发展战略导向势在必行。

3.2转变地方政府绩效考核方式

第一，建立绿色GDP核算体系。目前的GDP核算体系只能看到相关经济指标，却看不到隐藏在这些经济指标背后的环境污染和生态破坏。一旦建立起绿色GDP核算体系，人们对于发展的内涵与衡量标准自然会随之改变，如果扣除了环境损失成本，一些地区经济增长的“光鲜”数据必会大大降低，这也将带来干部考核体系的重大变革。

第二，制定一套完整地官员环保考核标准。环保考核的内容应当包括公众环境质量评价、环保投资增长率、空气环境质量变化、饮用水质量变化、森林覆盖增长率、群众性环境诉求事件发生数量以及中央各项环保法律法规在当地的落实情况等指标。一定要把考核的结果与官员的任免及奖惩直接挂钩，只有当环保绩效考核的结果能真正影响官员的切身利益和自身发展的时候，考核指标才会真正成为“硬指标”。

3.3完善科学有效地环境保护的执法政策

第一，增强环境保护管制主管机构的法律地位。世界上比较发达的国家的环境管制机构都具有较大的独立性，它们可以将分散于各部门的环境保护工作集中起来并由相当于部一级的环境管制专门机构统管，像美国和日本等一些国家，环境管制机构的权限更大，超过了一般的部，是由政府首脑兼任该机构的首脑。这种模式有利于环境管制机构确立环境保护部门独立和主导的地位，从而在环境管制中发挥更大的作用。

第二，赋予环境保护管制机构的执法权限。迄今为止，许多环境与资源保护部门没有被法律法规赋予其强制执行权力。目前环境保护管制部门的执法权限是很小的，即使查出某企业存在污染事实也不能责令其限期整改。我们必须修改不适应市场经济规律的有关法规，通过对环境法规的修订和完善，使其更具有强制力和法律效力，以达到保护环境的目的。

第三，明确法律责任，增强执法力度。我们必须明确各自的法律责任，不能只对违法者提出要求，更要明确规定执法行为人“作为”与“不作为”的法律责任；不能只要求企事业单位履行其法定职责，环保和有关执法部门更要切实履行法定职责；不能只处罚违法者的所属单位，更要处罚具体的执法行为人和有关领导；不能只是不痛不痒的、象征性的惩罚，更要依据责任的大小调节惩罚力度。

第四，加强相关环境保护执法部门的协调配合，形成环境执法合力。人大、政府及其常委会应定期组织有关部门在环境保护方面联合执法，增进各部门之间沟通与了解。同时应建立定期或不定期的环境执法检查制度。同时环保部门应主动和各有关部门配合、主动介绍情况、主动协商解决问题，争取有关部门的帮助和支持，把环境保护工作逐步引入法制化的轨道。

3.4健全环境治理的财政保障政策

要先在制度上理顺中央财政的环境财政职能，进而提高环保投入占GDP和占中央财政预算的比例，切实加大对地方环境保护的支持力度；再要加快建立环境保护财政转移支付制度，重点支持经济欠发达资源富集区的环境保护和治理工作，从而更好地平衡与协调好各地区间环境成本与收益的分配格局。

另一方面，地方政府也不能完全依赖中央政府，更需要从自身寻找出路。第一，地方政府努力增加环保投入必不可少。第二，地方政府不能忽视很多国际组织、跨国企业和外国政府的支持。第三，积极引入市场机制，创新融资方式。第四，积极引导并大力发展低污染和无污染产业，摒弃地方财政对污染型产业的依靠。

3.5加大提高公民环保意识的宣传

概括起来，当前我国环境宣传教育主要承担三个重要职责：第一，环境宣传可以使公众获得有关环境问题的相关知识，提高他们对于环境污染和生态破坏等问题的认识，改善公众与企业信息不对称的状况，增强公众参与环境治理的主观意识；第二，通过环境法律法规与相关政策的宣传和普及，让公众可以充分了解到自身的环境权益以及如何才能更好地维护自身的权益，增强公众参与环境治理、维护环境权益的能力；第三，通过环境宣传教育，促使公众形成可持续消费的观念和习惯，公众作为最大的消费群体，其良好的消费方式必将引导企业做出有利于环境保护的生產方式，从而起到了一种间接保护环境的作用。

3.6完善多元主体参与环境治理的政策保障

一要拓宽直接渠道。在公众参与的直接渠道媒介中，最省时省力又节约成本的方式就是借助网络这一媒介了。目前，网上投诉、公众论坛、领导信箱、和在线访谈这四种方式是公众网络参与中主要会运用到的。我们除了完善好这些基本渠道外，更重要的是不能让这些网站成为了一种“形象工程”，针对公众提出的质疑要及时做出处理和情况反馈、针对公众提出的有针对性的意见或建议要及时做出相关回应，只有做到这些政府网站才能真正成为公众与政府之间的桥梁，才能真正使公众参与不再流于形式。

二要规范间接渠道。首先应保障人大与政协的独立性并逐步扩大他们的决策、监督权利；在选取民意代表时，要秉持公平公正公开的原则，扩大直选范围，吸纳更多弱势群体“代言人”参与进来。其次，对于公众代言人的精英学者们，我们不能单纯全盘接受或者全盘否定。虽然这些精英学者们一度遭到网络民意的抨击，认为他们代表着强势集团，根本不是人们大众的代言人，但是我们不能否认，近些年，在许多重大事件中，都是知识分子和媒体网络共同推动的结果。

参考文献

[1]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[2]刘志荣，陈雪梅.论政府与企业在循环经济发展中的博弈均衡—兼论政府发展循环经济的制度设计[J].经济研究参考，2007，（7）.

[3]于晓婷，邱继洲.论政府环境治理的无效与对策[J].哈尔滨工业大学学报（社会科学版），2009，（11）.

[4][美]约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略[M].孙柏瑛等译.北京：中国人民大学出版社，2005.

[5]ARTHUR P.J.MOL and NEIL T.CARTER. Chinas Environmental Governance in Transition[J].Environmental Politics.April，2006.