新预算法下如何做好事业单位预算管理工作

马俊

摘 要：预算法是我国法律体系中的一部重要法律，是财政领域的基本法律制度。2015年1月1日起新《预算法》重新颁布施行，修订后的《预算法》对事业单位的预算管理具有重要的意义。但在我国事业单位预算管理工作中仍存在一些问题，如不及时解决则会影响事业单位的发展。对新《预算法》修订的背景和事业单位预算管理存在的问题进行分析，研究和探索解决问题的策略与具体措施。

关键词：预算法;事业单位;预算管理;问题;策略

一、新预算法修订的背景

预算法是我国法律体系中的一部重要法律，是财政领域的基本法律制度。我国现行的预算法自1995年1月1日起颁布实施以来，对于规范预算管理、加强国家宏观调控、促进社会经济发展起到了重要作用。2014年8月31日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》，并重新颁布修订后的《预算法》，自2015年1月1日起施行。修订后的《预算法》充分体现了党中央、国务院确定的深化财税体制改革总体要求，以及近年来财政改革发展的成功经验，对预算内容的完整性、预算编制的科学性、预算执行的规范性等重大问题提出了新的要求，在预算管理诸多方面取得了重大突破。

二、现行事业单位在预算管理中存在的问题

自《预算法》的颁布实施以来，事业单位通过完善管理制度、规范管理流程、提高管理绩效，初步建立了一套较为完善的预算管理体系，在预算的编制、审批、执行等各个环节也有了很大程度的提高，但目前事业单位预算管理工作中仍存在以下问题：

（一）预算编制中存在的问题

1.单位管理层对预算编制的理解具有片面性，对预算的编制缺乏足够的重视，因此造成预算编制质量不高，可操作性不强。由于预算编制单位自身对预算编制的认识不足，认为预算编制只是形式，上报之后也不会按照实际编制的预算进行批复，所以在实际预算编制过程中未设立专门的预算编制机构和专业的预算编制人员，未考虑单位的具体情况和实际需求，不能对以前年度预算执行情况进行分析，编制出的预算严重脱离实际。

2.预算编制不规范、不完整，特别是收入预算编制不完整。随着改革的深入，事业单位收入构成发生了明显的变化，但预算管理理念仍沿用过去那种单纯反映国家财政预算拨款及支出的传统预算管理体系。因此在编制预算时一方面将应纳入预算管理的预算外收入、非税收入、经营收入和其他收入等未纳入或未全部纳入预算进行管理，另一方面动用上年结余来安排的本年支出也未纳入预算进行管理，进而出现预算收入管理与支出管理脱节等问题。

3.支出预算编制不合理、不真实，缺乏科学性。支出预算是预算编制的主要组成部分，是单位为保障其机构正常运转，完成日常工作任务，实现事业发展目标而编制的年度支出计划。而部分事业单位在实际预算编制过程中随意性强，没有经过认真分析和研究，利用多报人员编制或实有人数，来增加基本支出的人员经费和日常公用经费支出。对项目预算缺乏科学的项目决策程序，存在项目立项可行性研究不充分，项目支出预算明显超过实际需求，项目预算编制内容不具体、不细化等问题。

（二）预算执行中存在的问题

1.预算执行约束力不够，随意性强。部分事业单位在预算执行过程中，缺乏法律观念和预算约束意识，执行中频繁调整预算;存在无预算执行计划或脱离预算执行计划，随意支配资金的现象;在预算资金使用过程中擅自扩大开支范围，擅自提高开支标准;在基本支出中列支未列入预算的基本建设支出来逃避审批;预算支出不合规、虚列支出等问题。

2.项目支出不能按规定执行预算。由于单位在项目支出预算编制时不科学、不细化，在项目执行中缺乏有效监控和追踪问责的制度，因此造成项目在执行过程中与预算脱节，不能按规定执行项目支出预算，挪用项目资金用于其他项目或用于其他日常开支;超预算建设项目或自行改变项目支出内容;对政府投资的基本建设项目超概算投资，增加建设内容、提高建设标准、扩大建设面积等问题。

3.“三公经费”和会议费支出中存在的问题。“三公经费”是各级党政机关和事业单位在因公出国境、公务用车购置运行和公务接待等三方面产生的消费。自中央八项规定出台以来，各部门已采取多种措施降低“三公经费”和会议费支出，但在实践中，事业单位在“三公经费”和会议费的核算、使用中仍存在一些问题。如费用支出超范围、超标准;支出内容不清晰，规范度不高，无法考证支出的真实性、有效性、合规性;费用公开的内容较为笼统，无具体参考数据，公开的途径也比较隐蔽，难以进行查询等。

（三）预算管理中存在的其他问题

1.国有资产管理中存在的问题。资产管理是单位预算管理的重要方面，近年来，单位在国有资产管理中存在的主要问题有：资产的购建手续不健全、不规范，存在无审批、无预算购建的现象;资产日常管理不规范，资产的报废和处置无审批手续，且报废和处置收入未纳入预算管理;未经有关部门批准，擅自将非经营性资产转为经营性资产，或将非经营性资产转为经营性资产后未征收国有资产占用费或征收的国有资产占用费未纳入单位预算进行管理和使用;擅自转让国有产权或违反规定利用国有资产对外提供担保等。

2.政府采购中存在的问题。近年来，政府采购预算已成为事业单位预算的重要组成部分，各单位在政府采购预算的编报和执行中也存在一定的问题。主要是不少单位对政府采购工作的意义认识还不到位，因此出现政府采购预算编制不全面，符合政府采购预算范围的未编制政府采购预算的问题;对列入中央政府政府采购目录中的货物和服务未实施政府采购或未通过正确的政府采购方式实施采购;虽编报了政府采购预算但未能严格执行政府采购预算;未按预算批复的方式采购或采购方式不合法等问题。

三、做好事业单位预算管理工作的策略endprint

1.充分认识预算管理工作的重要性，按照全口径预算管理要求依法编制预算。作为事业单位要全面认识当前财政经济形势和财政部深化部门预算改革的思路，充分认识预算管理工作的重要性，依法编制预算。预算的编制和执行要符合《预算法》和相关法律法规的规定，充分体现国家有关方针、政策，支出保障范围符合单位履行职能和事业发展的需要。要将单位所有收入全部纳入部门预算，统筹安排预算支出，做到预算编制科学完整，预算执行规范有效。

2.合理安排预算支出，充分发挥预算管理的真正作用。要严格支出管理，合理安排预算资金，优先保证人员经费、社会保障、机构正常运转等支出。项目支出要突出重点，优先安排符合国民经济和社会发展计划、符合国家有关政策和事业发展目标和计划的重点支出，妥善安排其他各项支出。进一步建立健全支出管理制度，严格执行国家规定的各项支出标准。强化项目资金统筹使用力度，做到项目资金用途明确、绩效目标清晰可行。

3.坚持厉行节约，反对浪费，提高预算资金使用效益。一方面完善“三公经费”和会议费管理、使用等方面的管理制度，明确“三公经费”和会议费中各项支出的具体口径，严格界定支出范围，确保支出是业务活动所需。另一方面贯彻落实《党政机关厉行节约反对浪费条例》等管理办法，严格控制“三公经费”及会议费支出。加强财政拨款结转结余资金管理，盘活财政存量资金。同时，完善预算编制与预算执行、结转结余资金管理相结合的机制，结合预算执行和结转结余资金情况统筹编制预算。

4.牢固树立预算执行主体责任意识，做好预算执行工作。事业单位作为预算执行主体，要进一步增强责任意识，切实承担预算管理的主体责任，推进预算执行。建立预算执行管理责任制，把预算执行的管理责任落实到具体承担人和承担单位。预算执行不只是财务部门的工作，还需要财务部门与业务部门密切配合，做好全年预算执行计划，监督和督促重点项目、重点资金的执行进度，全面推进预算执行工作。根据单位的业务特点和预算管理的要求，改革和创新管理机制，把业务工作和预算执行有机结合。

5.做好预决算公开各项基础工作，规范预决算管理。要适应预决算公开日益细化的趋势，进一步加强资产预算、政府采购预算等方面的管理。通过资产管理部门和预算管理部门的紧密配合，切实加强资产配置管理，加强资产对外投资、处置、评估、出租出借等关键环节的管理。加强国有资产收入的管理，将国有资产处置收入、出租出借收入纳入预算管理。充分认识政府采购工作的意义，合理编制政府采购预算。严格按照预算批复的政府采购范围和方式进行采购，建立政府采购管理办法及招投标工作管理办法，对项目从预算编制、项目实施到竣工验收进行全程监督。

6.加强内部控制，全面完善单位预算管理制度体系。进一步完善单位预算和财务管理制度体系，重点修订和完善单位预算管理制度，理顺单位预算编制、审批、执行、调整以及决算等各项工作程序，同时要与单位内控制度以及其他各项财务管理制度建设相结合，全面完善单位管理制度体系。同时，强化预算监督和法律责任。建立健全预算监督制度，进一步加强预算监督，明确违反规定应当承担的法律责任，严格约束各项经济活动，形成有效的预算管理体系。

参考文献：

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[3]  徐超.论预算行为与我国《预算法》的修改[D].石家庄：河北大学，2010.

[4]  徐孟洲.论公共财政框架下的《预算法》修订问题[J].法学家，2004，（5）.

[5]  孙玉栋.我国《预算法》的冲突、问题与完善[G]//牛美丽，马檠琛.构建中国公共预算法律框架，北京：中央编译出版社，2012.endprint