深入理解和把握“一带一路”建设

李向阳



深入理解和把握“一带一路”建设

李向阳

李向阳中国社会科学院亚太与全球战略研究院院长、研究员

自2013年习近平总书记提出“一带一路”倡议以来，国内外对此给予了高度关注。伴随中国政府正式发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，“一带一路”建设开始进入实施阶段。作为一项新生事物，围绕“一带一路”存在诸多理论与实践问题，其中有两个问题最受人关注：“一带一路”是什么？“一带一路”建设能否做到可持续？下面我就给大家做个讲解。

一 深入理解“一带一路”的基本定位

推进“一带一路”建设，是党中央、国务院根据全球形势深刻变化，统筹国内国际两个大局作出的重大战略决策。从国际来看，经济全球化深入发展，国际金融危机深层次影响继续显现，世界经济缓慢复苏、发展分化，国际投资贸易格局和多边投资贸易规则酝酿深刻调整，各国面临的发展问题依然严峻，希望找到新的经济增长点，进一步激发区域发展活力与合作潜力。

从国内来看，经过30多年的改革开放，我国经济发展取得了显著成就，成为世界第二大经济体、第一大货物贸易国、第一大外汇储备国，是世界经济增长的重要发动机。中国既需要扩大和深化对外开放，也有能力统筹国内国际两个大局，愿意在力所能及的范围内承担更多责任义务，为人类和平发展作出更大贡献。

了解了“一带一路”提出的时代背景，我们要深入理解“一带一路”的基本定位。中国所倡导的“一带一路”，是各国共同参与的“交响乐”，其基本定位和目标既反映中国和平崛起的利益诉求，又符合沿线国家乃至全球发展的需要。

（一）“一带一路”是新一轮全方位对外开放的重大举措

改革开放30多年来，我国的对外开放大致经历了三个发展阶段：第一阶段是改革开放之初到邓小平南方讲话；第二阶段是从南方讲话到中国“入世”；第三阶段是“入世”后的10年过渡期。目前，“入世”的过渡期已经结束。换言之，“入世”所带来的开放红利已经实现，中国经济面临新一轮对外开放并通过开放促进国内改革的强大诉求。

在前三个阶段，对外开放呈现出一系列共同特征。一是开放的区域重点一直是东南沿海地区，广大的中西部内陆地区并未实现同步的开放，这是造成地区间发展水平差异的主要原因之一。二是把WTO及其前身关税与贸易总协定为主体的多边贸易体制规则作为开放的参照系。但进入21世纪之后，WTO的“多哈回合”谈判失败，多边主义陷入停滞，世界主要大国都从多边主义的倡导者转变为区域主义的支持者，构建和参与以自由贸易区为主体的区域经济合作机制已成为一个世界潮流，以至于WTO都开始认同区域主义的发展方向。三是开放的目标集中于消除边界上的贸易投资壁垒，而近年来的区域合作重点正在拓展到“边界后”的贸易投资壁垒问题，如环境保护、劳工权利、金融监管、数据保护及全方位的生产要素流动等诸多领域。

与前三个阶段相比，中国新一轮对外开放的目标和环境都发生了重大变化。为适应这种变化和要求，“一带一路”需要推动更广区域的开放，既要包括东南沿海地区，也要延伸到广大的中西部内陆地区。同时，“一带一路”需要推动更高水平的开放。沿线国家之间的区域经济合作会高于WTO所规定的开放程度，不仅涵盖贸易投资自由化，而且还将延伸到互联互通、货币合作、政策协调、人员往来等。

（二）“一带一路”是新时期中国周边战略的重要依托

创造稳定的周边环境是中国和平崛起的基础和前提。进入21世纪，中国与周边国家之间的经济联系日趋密切，目前已经成为绝大多数周边国家最大的贸易伙伴、出口市场与贸易顺差来源地，尤其是东亚生产网络的发展，进一步提“一带一路”共建原则恪守联合国宪章的宗旨和原则，遵守和平共处五项原则。

坚持开放合作，相关国家基于但不限于古代丝绸之路的范围，各国和国际、地区组织均可参与。

坚持和谐包容，尊重各国发展道路和模式的选择，加强不同文明之间的对话，求同存异、兼容并蓄、和平共处、共生共荣。

坚持市场运作，遵循市场规律和国际通行规则，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和各类企业的主体作用，同时发挥好政府的作用。

坚持互利共赢，兼顾各方利益和关切，寻求利益契合点和合作最大公约数，把各方优势和潜力充分发挥出来。升了中国与周边国家之间的经济一体化程度。但另一方面，我们必须承认，周边国家对中国和平崛起的认同并没有出现同步提高，在某些国家甚至出现了认同感与经济一体化程度的反向走势。近年来，美国实施“亚太再平衡”战略，许多周边国家在中美之间寻求“骑墙”战略：经济上希望能够分享中国经济高速增长的收益；安全与政治上希望美国能够对中国形成制衡。这和创造稳定的周边环境的目标显然是不符的。造成这种结果的原因是多方面的，但有一点很明确，中国与周边国家原有的经济合作模式不适应和平崛起发展的要求。

在2013年召开的周边外交工作座谈会上，习近平总书记关于与邻为善、以邻为伴，睦邻、安邻、富邻，亲诚惠容等一系列理念为新时期周边战略确定了方向。要把这些理念转化为实践，显然不能像过去那样，只依靠与周边国家的经济合作。“一带一路”作为新时期周边战略的依托，需要把亲诚惠容等理念付诸实践，进而服务于中国的和平崛起目标。

（三）“一带一路”是实施经济外交的新平台

在很长一段时期内，外交为经济服务成为中国外交的一种共识。然而，伴随和平崛起进程的加快，作为一个大国，面对日趋复杂的周边环境，中国要实现稳定周边、打造与周边国家的命运共同体目标，实践证明，仅仅依靠经济合作显然是不够的。在新的发展阶段，我国对经济外交的诉求开始浮出水面。按照经济外交的理念，既需要外交服务于经济，也需要经济服务于外交，其最终目标是服务于中国的和平崛起。如何把经济与外交有机结合起来不是一件容易的事情。在这种意义上，“一带一路”将会成为中国经济外交的重要平台。

（四）“一带一路”将为推动全球贸易投资自由化提供一种新路径

由于具备开放、多元与包容特征，“一带一路”不仅能够做到与现有的区域经济合作机制并行不悖，而且有可能会成为推动全球贸易投资自由化的一种新路径。“一带一路”坚持开放合作原则，相关的国家基于但不限于古丝绸之路的范围，各国和国际、地区组织均可参与。这意味着其他自贸区的成员同时也可以是“一带一路”的成员。“一带一路”并不把构建统一的、高标准的自贸区作为优先目标，这适应了亚洲发展的实际需求，让更多的、发展水平不同的国家通过合作实现多赢。看起来这似乎是一个模糊的目标，但它无疑是一个更具包容性的目标。一旦“一带一路”实现上述目标，这将是中国在全球治理领域向国际社会提供的一项重要公共产品。

改革开放前20年中，尽管中国是联合国安理会常任理事国和世界上人口最多的国家，但在经济领域、综合国力方面，没人将中国看作一个世界大国，只是作为一个区域内的大国来看待。而在进入21世纪后经过十多年的发展，中国已经成为一个世界级的大国，但还不是世界强国。“一带一路”是中国由大到强发展关键阶段的重大决策，是助推我们实现“中国梦”和“世界梦”的重大战略。这也预示着中国角色的一个新变化：从国际规则的旁观者变为遵循者、再向制定者转变。这是一个巨大的变化。

在全球贸易总体下滑背景下，2015年一季度，我国与“一带一路”沿线国家双边贸易额达2360亿美元，占全国进出口总额的26%。图为3月8日，一艘大型远洋运输轮在连云港港集装箱码头卸运货物。

二 “一带一路”是一种新型区域经济合作安排

现有的区域经济合作机制，从低级到高级大致可以划分为五种形式：自由贸易区、关税同盟、共同市场、经济一体化、政治经济一体化。与现有的这些区域经济一体化合作机制不同，“一带一路”是一种新型的区域经济合作安排。一方面，中国并不期望通过“一带一路”构建一个统一涵盖沿线所有国家的自由贸易区或其他区域经济合作机制，更不期望以此为基础构建一个排他性的国际组织。另一方面，亚洲发展的多样性决定了目前难以建立一个统一的自由贸易区或其他区域经济合作机制。

“一带一路”与现有区域经济合作机制的差别，主要体现在以下方面。

（一）“一带一路”继承了古丝绸之路的合作、共赢理念，以运输通道为纽带把众多国家和地区联系起来

从西汉的张骞出使西域到明朝的郑和下西洋，开创古丝绸之路既不同于欧洲人的“十字军东征”，也不同于开发新大陆。无论是“十字军东征”，还是开发新大陆，都是以军事为手段建立其殖民体系的。而古丝绸之路作为一个贸易通道，带给沿线国家的是合作共赢的理念、文化的平等交流。新时期继承并发扬这种理念是和中国和平崛起的目标一致的。

“一带一路”以古丝绸之路为基础（但不限于）把沿线国家纳入进来推动区域经济合作，显然不同于其他地区的区域经济合作。从战后区域经济一体化的发展历史看，区域贸易集团通常是在地理上毗邻、文化上相通、政治上认同的国家之间首先形成的，如欧盟的前身“煤钢联营协定”是以西欧国家为主体的，北美自由贸易区是以北美地区国家为主体的，东盟是以东南亚国家为主体的，南方共同市场是以南美洲国家为主体的，等等。而“一带一路”的成员遍及亚洲、非洲、欧洲、大洋洲60多个国家，它们的联系纽带就是丝绸之路。在经济全球化时代，丝绸之路作为纯粹的运输通道并无特殊的价值，在这种联系纽带背后所体现的是古丝绸之路的理念。

位于泰国的泰中罗勇工业园，目前已有超过60家来自中国的企业入驻。在中国企业借助工业园的优势取得成功的同时，泰国也在居民就业、技术转移等方面受益。图为5月11日，一名工人在工业园一家企业车间作业。

（二）以基础设施建设为核心的互联互通将成为“一带一路”的基础

在世界其他地区的区域经济一体化发展进程中，成员国之间的合作并不需要首先开展一场互联互通运动，尽管互联互通会随着区域一体化进程的深化而发展。原因是，地理上相互毗邻、文化上相通为开展合作提供了自然前提条件。而“一带一路”涉及的国家之多、国家间的自然距离之远、文化差异之大都是前所未有的，这就使得以基础设施为核心的互联互通显得尤为必要。

同时在亚洲，多数国家基础设施发展滞后已成为经济发展的突出障碍。据亚洲开发银行的估算，预计2010—2020年期间，亚洲对基础设施投资的总需求大约在8万亿美元。

此外，国际金融危机之后，亚洲新兴经济体多年来的高速增长阶段已宣告终结，寻找新的增长动力成为这些国家的普遍共识。以基础设施为核心的互联互通将为其经济增长提供新的动力。区域内外国家参与亚投行的热情之高从侧面反映了各方对以基础设施为核心的互联互通抱有信心。

（三）在“一带一路”框架内实施多元化的合作机制是它的重要特征

亚洲发展的多样性决定了“一带一路”必然要寻求多元化合作机制。未来，不同的地区会有不同的合作机制。比如，中国东盟的双边关系应是中国东盟自贸区的升级版；往上进入南亚，中印之间暂不可能有自贸区，就需要新的合作机制，如孟中印缅经济走廊，连着印度洋有中巴经济走廊；到斯里兰卡，自贸区在洽谈中；再往前到中东，中国和海合组织也在洽谈自贸区协议。除了以自贸区为基础的合作机制，还有以次区域为基础的合作机制、以互联互通为基础的合作机制、以产业园区为载体的合作机制、以海洋为基础的多重合作机制等。

在一个统一的合作框架内存在多元化的合作机制，这是现有的区域经济一体化机制所不具有的。所以，多元化的合作机制将成为“一带一路”的重要特征，这在世界上独一无二，适应了亚洲发展的多样性。

（四）打造利益共同体、责任共同体与命运共同体将成为“一带一路”的目标

“一带一路”所要达到的目标，既不同于现有自贸区的目标（区域内成员国之间实现零关税），也不同于现有关税同盟的目标（成员国之间不仅实现零关税，而且还要对外实施统一关税）和经济共同体的目标（在关税同盟的基础上实现区域内生产要素自由流动）。比如，TPP（跨太平洋伙伴关系协议）所追求的是构建适应21世纪高质量的自贸区协定；东盟正在致力于完成从自贸区向经济共同体升级的谈判，以期成为一个“RICH”（弹性、包容、竞争、和谐的简称）东盟；欧盟正在迈向区域经济一体化的最高阶段——政治经济一体化，期望达到统一的准主权国家目标。

而“一带一路”所倡导的利益共同体、责任共同体与命运共同体本身并不是对成员国有强制约束力的目标。它所体现的是和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢的理念与政治互信、经济融合、文化包容的发展方向。从逻辑上说，利益共同体与责任共同体是实现命运共同体的前提。

在操作层面，实现利益共同体、责任共同体与命运共同体需要落实到“五通”（政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通）之上。很显然，根据“五通”的内容来判断，“一带一路”与现有区域经济一体化的制度安排有相同之处，但却无法归入其中的任何一种。这是一个具有中国特色、亚洲特色的新型区域经济合作安排。

基于“一带一路”的上述定位、内涵和目标，我们可以对其作出这样的界定：“一带一路”是以运输通道为纽带，以互联互通为基础，以多元化合作机制为特征，以打造命运共同体为目标的新型区域经济合作机制。

中国政府积极推动“一带一路”建设

一是高层引领推动。习近平主席、李克强总理等国家领导人先后出访20多个国家，出席相关会议，深入阐释“一带一路”的深刻内涵和积极意义。

二是签署合作框架。与部分国家签署了共建“一带一路”合作备忘录，与一些毗邻国家签署了地区合作和边境合作的备忘录以及经贸合作中长期发展规划。

三是推动项目建设。加强与沿线国家的沟通磋商，在基础设施互联互通、产业投资、资源开发等领域，推进了一批条件成熟的重点合作项目。

四是完善政策措施。统筹国内资源，强化政策支持，推动亚投行筹建，发起设立丝路基金，积极推进投资贸易便利化，推进区域通关一体化改革。

三 建设“一带一路”面临的挑战

与中国的和平崛起相联系，“一带一路”是一项前所未有的巨大系统工程。这项工程能否做到可持续，关键看能否直面挑战，找到合适的应对策略和解决办法。随着“一带一路”步入实施阶段，探索其面临的挑战至关重要。这些挑战突出表现在以下方面。

（一）如何协调政府与企业的关系

处理好政府与企业（进而是市场）的关系是 “一带一路”建设中面临的首要问题。没有政府的支持，“一带一路”则无从谈起。反过来，没有企业跟进，“一带一路”则会失去可持续发展的基础，演变为一种对外援助项目。

具体地说，在“一带一路”建设中，政府的主要职责应集中于下述领域。

第一，外交先行。“一带一路”首先是国家层面的合作。要获得沿线国家的认可，既要克服来自这些国家的某些误解或猜疑，又要应对来自区域外大国的阻挠与反对。因而，获得相关国家对“一带一路”理念的认可，需要外交宣传先行。

第二，构建合作机制。未来的“一带一路”将会包含多种形式的合作机制。在沿线不同地区构建什么样的合作机制，需要政府在国家层面进行规划。

第三，构建政府间融资机构。目前，中国所倡导构建的亚投行与丝路基金已进入实质性阶段，如何兼顾参与国的利益诉求、满足国际金融机构的标准都是政府面临的新问题。

最后，也是最困难的，政府如何为企业跟进创造条件并引导企业落实亲诚惠容理念，服务于国家战略目标。

（二）如何协调中央政府与地方政府的关系

充分发挥中央政府与地方政府两个积极性是建设“一带一路”的必要条件之一。但由于中央政府与地方政府的职能、所追求的目标存在差异，在处理两者之间的关系上要注意下述可能的偏差与风险。

一系列以“一带一路”为主题的峰会、论坛、博览会，对增进理解、凝聚共识、深化合作发挥了重要作用。图为5月14日开幕的第十一届深圳文博会，突出“一带一路”主题，首设丝绸之路专馆。

第一，既要发挥中央与地方两个积极性，也要谨防国家利益“地方化”。与以往对外开放所不同的是，通过建设“一带一路”推动新一轮对外开放，不仅仅是经济领域的开放合作，而且涉及众多非经济领域的合作。要注意个别地方政府可能会从本地区利益出发，更多地考虑经济目标，忽视非经济领域的国家目标，甚至为了本地区的经济利益而损害国家利益。

第二，地方政府对中央政府建设“一带一路”战略导向的误解。一些地方政府把它理解成税收优惠的新措施、上投资项目的新机会，而不是把它看成对外开放，进而促改革的新机遇。

第三，各地不考虑自身的比较优势，打着参与“一带一路”建设的旗号大规模上项目，这样做有可能导致新一轮产业雷同、基础设施缺乏互补性的投资热潮。如何引导不同地区参与“一带一路”建设与发挥自身的比较优势，需要在中央政府层面加以规划。如果在国内不同地区都无法形成优势互补的格局，那么以开放促改革的目标就会落空，更谈不上参与国际经济竞争。

（三）如何协调经济合作与非经济合作的关系

经济外交定位、“五通”与命运共同体目标决定了“一带一路”建设既有经济领域的合作，又有非经济领域的合作，如保障运输通道的安全、加强区域层面的反恐合作、建立领土与领海争端解决机制、推动海洋资源的共同开发、促进区域内环境保护领域的合作、扩大人文交流等。协调两类合作的关系是对外关系中的新课题。

在新中国对外关系史上，这方面我们有过不少的教训。改革开放之前，我们的对外经济合作倾向于服务于意识形态目标，不考虑经济收益，没有引入市场机制。其结果是经济合作项目演变为对外援助项目，经济合作项目本身也失去了可持续性。改革开放以后，我们的对外经济合作倾向于以市场为导向，忽视了非经济目标。其结果是，在商业伙伴增多的同时，战略伙伴减少了。

区域经济合作的实践和经验证明，区域内非经济合作既是开展经济合作的前提条件之一，又是区域经济合作的一种结果。同时，也必须认识到，区域合作的经济目标与非经济目标还存在相互矛盾的关系。如何在“一带一路”这个经济外交的新平台之上协调两者间的关系，亲诚惠容理念与正确义利观为此指明了方向。

（四）如何协调利用既有比较优势与创造新优势的关系

“一带一路”的基础是经济合作，它就必然要服从国际经济合作的基本原则：比较优势法则。换言之，“一带一路”沿线国家开展合作是建立在各自的比较优势之上的。同样，国内不同地区参与“一带一路”也必须具有各自的比较优势。

但在如此广阔的领域内开展合作，不可能都具备优势互补。比如，我国与东南亚国家之间的优势互补程度较高，双方不仅已经建立了自贸区，而且还要在此基础上构建双边自贸区的升级版。相比之下，我国与南亚地区国家之间的优势互补程度就较低，双边层面既不存在自贸区安排，贸易投资的规模也较小，甚至与某些国家优势互补的潜在空间也不大。这就提示我们，在充分利用既有比较优势的前提下，创造新的比较优势是合作得以持续的基础，同时也是解决合作中存在抵触的出路。

（五）如何协调扩大开放与维护国家安全的关系

全方位开放对中国推动改革具有重要意义，但同时，各式风险也将随之而来，要协调好两者的关系。如在与沿线国家实现“五通”中，要防止相关地方的恐怖主义对我国中西部的影响，需要与这些国家共同反恐。另外，要妥善应对一些区域外大国掣肘，妥善应对地区国家政局动荡带来的风险。

除此之外，机制化合作与非机制化合作、利益获取与利益让渡、历史与现实等关系也都会影响“一带一路”的顺利实施。现实中遇到的问题会多种多样，很多问题只能边干边学、边干边解决。

总之，我们要与沿线国家一道，和衷共济、相向而行，传承和弘扬古丝绸之路精神，以智慧化解挑战，共同谱写“一带一路”的新篇章。

德国专家积极评价“一带一路”

德国席勒研究所创始人拉鲁什指出，老丝绸之路为人类开启了一个相互理解的时代，新丝绸之路将携手现代科学技术，给人类带来更多的文明成果，是人类发展新纪元的开端。此外，新丝绸之路会带来一个比现在更人道的时代，人们不再通过战争来化解冲突，而是通过更紧密的沟通联系来实现共同目标，新丝绸之路有助于构建世界和平新秩序。

短评

“一带一路”是一项造福中国和世界的伟大事业，对于构建开放型经济新体制、形成全方位对外开放新格局，对于全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的“中国梦”，对于促进世界和平发展、造福各国人民，都具有重大深远的意义，体现了中国的大智慧和大国担当。这一顺应时代发展潮流的举措，必将把沿线国家和世界引向美好的未来。