基于SWOT分析的科研项目管理廉政风险防控研究
——以镇江市财政资助项目为例

胡永盛，李爱东， 蒋 洁，刘洪玲

(镇江高等专科学校 a. 纪律检查委员会；b. 科技与产业处；c. 人文与法律学院，江苏 镇江 212003)

基于SWOT分析的科研项目管理廉政风险防控研究
——以镇江市财政资助项目为例

胡永盛a，李爱东b， 蒋 洁a，刘洪玲c

(镇江高等专科学校 a. 纪律检查委员会；b. 科技与产业处；c. 人文与法律学院，江苏 镇江 212003)

以镇江市市级财政资助项目为例，从廉政风险的角度对科研项目管理的全过程进行SWOT分析，并在此基础设计廉政风险防控体系，对廉政风险进行科学评估，对财政资助项目廉政风险进行全程控制。

swot模型；科研项目；廉政风险防控；市级财政资助

科技经费是公共财政用于支持本地区企事业单位从事科技创新活动的资助经费，一般占地区GDP的20%～30%左右。从经费预算安排到项目结题，需历经指南编制、通知下发、指标分配、项目申报、专家遴选、专家评审、管理机构审核、经费额度确定、项目下达、中期检查、审计以及项目绩效评价等过程。由于审批权力过于集中、监管制度存有漏洞、监管落实留于形式，以上各个环节的操作过程中都存在相应的廉政风险。随着科技投入规模和单个项目经费额度的增加，财政资助科研项目资金使用管理过程中的廉政风险问题形势严峻，腐败案件屡屡发生，造成了严重社会影响。中国科协一项调查显示，科研资金用于项目仅占40%左右[1]，虚假报销、挤占挪用、违规转拨反而达六成以上。习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上指出：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”因此，对科研经费廉政风险进行科学评估，对财政资助项目廉政风险进行全程控制，形成有效的廉政风险防控系统是必然之举。

近年来,国内学者对科研项目经费廉政风险防控进行了研究。林瑞琴从内部控制视角探讨科研事业单位廉政风险防控机制建设，认为内部控制是实现廉政风险防控的主要措施[2]；王征分析了科研经费管理领域的诸多问题，认为应加强廉洁教育，将风险防范的意识渗透到科研管理工作的实际中[3]；张先余等从国土资源部直属事业单位项目经费管理廉政风险防控体系建设着手，研究了如何抓住预算编制、项目立项和决算、项目验收这两头，带动项目执行的整个过程监督管理水平的提升[4]。但是,对财政资助项目的廉政风险防控问题的系统性研究尚不多见。本文将以镇江市科技经费管理过程为例，对科技项目管理的全过程从廉政风险视角进行SWOT分析，并在此基础上设计“一平台+三体系”的廉政风险防控系统。

1 市级财政资助科研项目管理廉政风险的SWOT分析

SWOT分析方法由美国旧金山大学的韦里克教授于20世纪80年代提出，其核心是通过对系统内部优势与劣势的比较、对系统外部机会和威胁的识别和分析，辅助决策者做出最适合的战略决策，从而最大限度地发挥系统自身的优势，为系统创造发展机会，同时将系统内部劣势和来自外界的威胁减至最小[5]。

科研项目管理有如下特点：一是环节众多，二是涉及量大，三是涉及对象较多。SWOT分析法可以对研究对象所处的情景进行全面、系统、准确的研究，从而根据研究结果制定相应的发展战略、计划以及对策等。通过对科研项目管理进行SWOT分析，可以其发挥优势因素，削弱逆势因素，利用机会因素，化解威胁因素，让所有关键节点都在阳光下运行，使腐败无处可存。

镇江市市级财政资助科研项目主要包括组织部的人才培养项目、经信委的产业创新项目、科技局的科技创新项目、农委的支持“三农”的资助项目等。本文将以科技局的科技创新项目为例进行分析。

1.1优势(strengths)

《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》公布以来，财政科技资金投入稳定增长，为科技事业发展提供了有力支撑。科技创新在解决社会可持续发展的一系列重大问题上发挥着越来越重要的作用。为抢抓发展“苏南现代化建设示范区”和“上海自贸区”重大历史机遇，科技创新资金势必在镇江市财政资金分配中占有很重要的位置。

镇江市科技局的科技创新项目资金管理已形成较为健全和规范的流程，该局先后制定了《镇江市市级科技创新专项资金管理暂行办法》《镇江市科技计划及其经费管理办法》《镇江市科技计划项目实施及验收管理办法》等多项管理制度。各类科技计划项目都要经过项目指南发布—项目申报—项目主管部门初审—形式审查—专家咨询—重大项目实行现场考察或答辩—处室审查建议—局办公会综合审定—财政会审—项目公示—项目报市相关领导审定—计划立项—发文下达—合同签订—经费拨付—实施管理—验收管理等一系列严格的程序，项目选拔审定参考专家意见，遵从集体决策。在江苏省科技计划项目管理考核评比中，镇江市科技计划管理工作连续多年被评为A级。各类计划项目管理都做到了“有法可依、有章可循、全程规范、有效管理”。如图1和图2所示。

图1 科研项目立项流程

图2 科研项目管理流程

1.2劣势(weaknesses)

科技项目一般通过前期调研、企业申报、专家论证等程序。如果前期调研工作深度和广度不够，编制的项目指南就不能很好地发挥产业带动作用，也不能有效解决产业关键技术的系统性不强等问题，会在一定程度上影响科技经费的使用绩效。

在项目立项过程中，专家论证是个非常重要的环节。镇江市科技计划项目全部实行网上申报。按照“组评分离”的原则，项目组织和项目评审机构相互独立，项目信息和专家信息相互隔离，评审专家在全国各地3万多名专家库中随机抽选，同项目单位有合作关系的专家全部回避。如果评审专家信用评价制度的不完善，就会影响到立项程序的科学、公开和公正，主要表现为：个别专家对项目不做深入的了解，发表意见比较随意，责任心不强，影响到评审的公正性。

现在，科研单位和科研人员重立项、轻管理的现象仍然存在。科研项目立项后，对项目经费的管理没有真正建章立制，没有起到项目承担法人应尽的责任。市科技计划主管部门对科研经费明确要求专款专用、单独核算，但没有明确科研经费会计核算方法，容易导致执行偏差，超预算超标准超范围支出经费等情况时有发生。

目前，镇江市对科技计划项目采用的是行政监督管理机制。限于人力和时间等因素，一般只对重点项目进行监督管理，其它一般项目基本处于不监督或仅是形式检查的状况，无法实现真正的全过程动态监督管理。在图1，图2显示的这些节点，人为因素都可能滋生腐败，因此建立行之有效的全程廉政风险防控体系非常必要。

1.3机会(opportunities)

2010年，镇江市科技计划管理信息系统全面建设成功并投入使用。通过该系统，可以有效地实现科技计划项目从申报、受理、评审、立项、下文、合同签订、中期检查、项目验收的全流程网络化管理，进一步提升了项目管理的规范性和透明度，有助于行政权力运行的公开透明和阳光操作。当年就有270多家企事业单位通过网络系统申报了400多项科技计划项目。从2011年开始，所有市级科技计划项目均实行网络申报，除科技基础设施计划、软科学研究计划、知识产权战略计划项目通过会议评审外，其他类别项目均采取网络评审方式。信息技术为“制度+科技”的有效实施打下良好基础。

1.4威胁(threats)

项目管理往往由一个部门或一个工作人员全程负责，容易产生管理的漏洞等等。行使权力的重点岗位、重点领域和重点环节，不同程度地面临着诱惑和考验，并且权力越大，掌控的资源越多，受腐蚀的隐患就越大。如某些管理单位在财政经费下达后，违规向企业收取3%～5%管理费；很多项目申报单位用科研经费请相关管理人员吃饭、塞红包；项目管理部门在项目验收过程比照评审专家违规收取评审费；中介机构项目包装过程存在权钱交易的风险等现象。因此，再先进的技术也不可能完全杜绝腐败的发生，探索完善务实管用的专项监督机制，形成系统化、科学化的监管制度，是消除贪污腐败的关键和核心。

2 市级财政资助科研项目廉政风险防控的对策

通过对上海、广州、宁波以及其他科技管理先进城市的财政资助项目科研管理实施流程情况进行重点解析，分析优劣，从中提取相关有益信息，结合镇江市实际情况，提出通过“一平台+三体系”的方式构建财政资助科研项目廉政风险防控体系。

2.1积极构建公开统一的科技项目信息共享平台

将计算机技术、通讯技术和网络技术为主要内容的科技手段引入科技计划和科技项目管理的全过程，运用“制度+科技”的方法，对权力进行科学分解和合理配置，对流程进行重新梳理和优化，切实加强对权力的制约制衡，进一步规范科技管理人员的行政职能，有效提高工作效率。

在符合国家保密规定的前提下，将财政资助的科研项目信息纳入科研项目数据库，提供给社会共享，接受社会监督。通过统一的信息系统，对科技项目全过程进行信息管理，并主动向社会公开非涉密信息，接受公众监督。分散在各相关部门尚未纳入科技管理信息系统的项目信息要尽快纳入，已结题的项目要及时纳入统一的科技项目管理报告系统。必须以制度建设为根本，以信息技术为手段，切实增强工作的透明度，从源头上提升预防腐败的综合效能。

2.2科学设计科研项目管理制度体系

探索完善务实管用的专项监督机制，形成系统化、科学化的监管制度，是构建腐败防范机制的关键和核心。加强管理，制度要先行。

2.2.1 制定符合地方实际的科研项目管理制度

近年来，为规范科技经费的使用和管理，国家先后出台了《国务院办公厅转发财政部科技部关于改进和加强中央财政科技经费管理若干意见的通知》(国办发〔2006〕56号)、《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》(国发〔2014〕11号)等文件，对新的环境下做好科技经费的管理工作提出了新的要求。在这些顶层宏观制度下，镇江市先后制定了多项市级科技计划经费管理办法。科技计划项目管理部门要积极促进市级科研专项经费管理的立法工作，以期各类计划项目管理都做到“有法可依、有章可循、全程规范、有效管理”。

2.2.2 实行科技项目管理全过程监督制度

科研项目立项后，安排专人负责联系工作，对项目主要技术指标完成情况全程追踪掌握，把好项目的检查关和结项关。除做好年度检查外，平时要定期或不定期进行调查，询问资助项目的进展情况。及时督促项目负责人如期结项,做好项目总结审核工作。如图3所示：

图3 科研项目全过程监控流程

2.2.3 实施科研经费精细化管理制度

主要从细化预算编制管理要求、完善预算编制考核办法、优化项目管理流程等几方面入手，确保预算编制方法科学、量化的考核结果和奖惩机制依据合理，同时强化各支出业务的审核力度。财务和科研管理部门充分有效沟通，确保科研经费的支出范围和标准合法合规。

2.3建立健全科研诚信体系

2.3.1 加强项目承担单位和承担人员的信用管理

加强对项目承担单位、承担人员的教育和对科研经费的监管，必须加强信用管理，建立健全科研诚信体系。根据信用评价标准视情节轻重对相关责任主体采取警告、通报批评、适当提高立项标准、取消相关资格1～3年等方式进行处理。对信用评级为严重失信的，列入“黑名单”，取消其承担市科技计划项目及获得相关认定和奖励的资格。

2.3.2 建立专家信用评定制度

科技计划项目全部实行网上评审。专家评审是整个流程中非常重要的节点，国家部委及各地市科研部门都极其重视。各地方科研部门在专家选取、专家评分原则、评审程序等方面都进行了积极的探索，并制定了一系列方法和措施。

为了保证项目评审更加规范科学、公平公正，各地应依托国家科技管理信息系统，建立专家评审信用机制，考核专家评审绩效，评定专家诚信等级，不断优化并充实专家数据库。实行专家评审责任制，对每位专家的每次评审评议工作情况都专门记录，并载入专家库中，通过领域划分、信用记录，对专家库实现动态管理。同时，可以借鉴上海市的方法，按照现代管理科学的模式，根据项目的不同分别制定评价体系和标准，列出一系列量化指标，为专家评审提供明确的、完整的工作目标和方向，以抓住问题和要素进行评审[6]，避免专家评审中的随意性、盲从性和片面性。

2.4不断创新监督管理体系

为了使科研经费真正用于提升我国的科研水平，除了通过完善制度与机制加强科研经费管理外，还需要创新监管体系。

2.4.1 建立科研经费第三方监管制度

监管漏洞，主要指对项目运作、资金使用缺乏精细的、全过程的监督。近年来，科研管理部门在经费监管服务方面已经做了大量的工作[6]。评审、审计和财务验收在预算环节和结题环节皆已实施。现在的重点是要加强科技计划项目的全过程经费监管，这将会涉及项目评审、阶段检查、财务核算、决策建议等大量的日常事务性工作，但科研管理部门从时间到人力上都难以做到事无巨细全程覆盖。可以借鉴浙江省宁波市科技局的做法，创新监督管理机制，建立第三方监督管理机构，将项目监控工作从行政管理中剥离出来。在政府部门指导授权下，第三方监管机构主要负责对实施中的项目进行全过程监督管理，对项目中出现的问题提供咨询和解决方案，对多方合作问题进行协调[7]。政府行为的行政宏观管理与规范化、专业化的第三方机构监督管理相辅相成，基本可实现真正意义上的科研项目的全程监控。

2.4.2 建立科研专项经费巡视制度

科研管理部门应加强预算审查和管理，加强项目经费巡视工作。这个环节对科技项目过程管理十分重要。依据规章制度对项目经费预算的使用节点进行过程检查，对重大项目更要重点抽查，及时制止违规现象，同时，对查实的违纪违法行为要严肃处理，以有效地减少和杜绝科研资金黑洞及职务犯罪的发生与蔓延[6]。2014年中央巡视组指出科研经费管理使用存在问题后，各地纷纷出台相应文件加大查处违规违纪行为力度，强化管理监督，建立重大科技项目专项巡视制度，切实管好用好科研经费。

镇江市可以根据国家和本市实际情况，按照依法、客观、公正、透明的原则制定相应的经费巡视制度，成立由科技、财务、纪检等多部门组成的巡视组，指导督促巡查对象规范使用科研经费。对于在科研经费巡查工作中发现违规违纪的单位和个人，建议记入科研信用记录，如被记入“黑名单”，将阶段性或永久取消其申请科研项目(课题)的资格。

2.5加强经费管理使用培训工作

形成年度计划，不定期地组织培训会议，就新的科研工作管理办法和规定向科技人员进行解读，增加政策的透明度。经常深入基层，与相关单位及科技人员就科研项目管理中的问题深入沟通，帮助他们解决问题。只有让科技人员了解和掌握科研经费管理制度，把自律意识落实到执行制度上来，才能科学规范地使用好经费[8]。

3 结束语

要从根本上铲除腐败滋生的土壤，必须按照惩防体系的要求，加大综合治理力度，多措并举，建立完善的廉政风险防控工作机制，更好地发挥科技手段在廉政建设中的作用。本文以镇江市科技局的科技项目管理为例，对科技项目的全过程从廉政风险的角度进行了SWOT分析，并在此基础设计“一平台+三体系”的廉政风险防控系统，研究成果不仅有助于建立科技项目的廉政惩防体系，对其他类别项目同样有指导和借鉴意义。

[1] 新华报业网 .中国科协调查显示国内科研经费仅40%用于项目[EB/OL].(2011-11-05)[ 2015-03-05]. http://news.163.com/11/1105/17/7I4569420001124J.html

[2] 林瑞琴.从内部控制视角谈科研事业单位廉政风险防控机制建设[J]. 中国农业会计,2015(2):32-34.

[3] 王征. 基于科研经费管理的科研廉政机制建设研究[J].财政监督,2014(23):33-39.

[4] 张先余，孟 轩，周 鹏. 强化过程监管 严格考核评价:关于国土资源部直属事业单位项目经费管理廉政风险防控体系建设的几点思考 [J]. 中国国土资源经济,2013(4):50-54.

[5] 斯蒂芬·罗宾斯.管理学 [M]. 北京:中国人民大学出版社,2004.

[6] 万钢.加强科技计划经费监管 用好国家财政科技投入[EB/OL].[2013-07-18].http://digitalpaper.stdaily.com/http_www.kjrb.com/kjrb/html/2013-07/18/content_213961.htm?div=-1.

[7] 周娟.加强科技计划项目全程监管的探索与思考 [EB/OL].[ 2015-03-16 ]. http://chuanbo.duob.cn/chuanbo/c/926/150124.html.

[8] 吴存康，董莎.加强我市重大科技计划项目监督管理的对策研究[EB/OL].(2009-11-13)[2015-04-15]. http://www.nbsti.gov.cn/gb/GovInfo/ContentForPublicize.aspx?CID=00802&CID1=00001&CID2=00040&CID3=00043&CID5=00802&Info_ID=ff9b67a5-bfad-4efd-8161-3d7de4a067ea.

〔责任编辑：胡 菲〕

ResearchonthecorruptionriskpreventionandcontrolmanagementofscientificresearchprojectsbasedontheSWOTanalysis—TakingZhenjiangfinancialaidprogramsforexample

HU Yong-shenga,LI Ai-dongb,JIANG Jiea,LIU Hong-lingc

(a. Commission for Discipline Inspection; b. Science,Technology and Industry Department;c. School of Humanity and Law,Zhenjiang College,Zhenjiang 212003,China)

Taking Zhenjiang municipal financial aid programs for example,from the perspective of integrity and risk,this thesis adopts SWOT model to analyze the whole process of scientific research project management. Based on this,the risk prevention and control system is designed,the integrity and risk is scientifically evaluated so as to strictly control the whole process of financial aid project.

SWOT model; scientific research project; corruption,risk prevention and control; municipal financial aid

2015-04-16

2014年度镇江市软科学研究计划项目(RK2014037)

胡永盛(1971—)，男，江苏丹阳人，副研究员，硕士，主要从事纪检监察和教育管理研究；李爱东(1967—)，女，四川成都人，副教授，硕士，主要从事科研管理研究和计算机教学。

D630.9

：B

：1008-8148(2015)03-0040-05