流域生态保护补偿的资金从哪里来

刘通　陈龙桂

流域是一个自然概念，多数流域跨越多个行政区。由于行政区经济的分割性，流域上游发展面临着发展经济和保护生态环境的矛盾。而长期以来形成的天赋用水、无偿用水的传统做法，以及流域上中下游保护利用水资源关系错综复杂，使得建立流域内上下游补偿关系十分复杂。流域生态补偿主要难在建立稳定资金渠道，这是建立流域生态保护补偿机制的重要前提。按照与水资源保护利用的紧密程度，流域生态补偿的资金渠道包括水质类补偿、水量类补偿、收益类补偿、工程类补偿、额度类补偿和一体化补偿等6种渠道。综合利用好6类渠道，可以为开展流域生态补偿创造更好的条件。

一、水质类补偿

水资源保护区域和受益区域围绕水质标准而达成的补偿协议，就是水质类补偿。2011年10月财政部、环境保护部联合下发《新安江流域水环境补偿试点实施方案》，试点期限暂定3年（2012—2014年），中央财政出资3亿元，浙江、安徽各1亿元。环保部每年组织安徽、浙江联合监测跨界水质，并以省界断面达标的水质为基本标准。经过考核，水质达到协议补偿标准，安徽获得5亿元补偿；达不到协议补偿标准，获得3亿元补偿。

一般而言，水质类补偿采用财政专项转移支付的形式，补偿标准相对固定，调整时间比较长。同时固定补偿缺乏弹性，没有反映水资源保护努力与下游经济社会发展的关系，不利于受水地区对生态补偿形成正确的认识，甚而将补偿误认为扶贫。水质变化的影响因素较多，既有自然因素，也有人为因素，水质的波动也可能导致补偿标准的不利变化，进而不利于上下游建立正常的补偿关系。

二、水量类补偿

水量类补偿主要根据用水量的多少，在水费或者水资源费上附加或者提取一定的比重作为补偿资金。福建省2015年1月印发的《重点流域生态补偿办法》，提出对闽江、九龙江、敖江三个流域实行生态补偿，资金来源包括三块：省里支持一块，上下游县市财政资金按照0.2%—0.4%上解，上下游用水者按用水量的一定价格缴纳。闽江流域下游的福州市及闽侯县、长乐市、福清市、连江县和厦门市、平潭综合实验区按0.03元/立方米计算，其他市、县均按0.015元/立方米计算。九龙江北溪引水工程向厦门市供水部分，按0.1元/立方米向厦门市征收水资源费，作为流域生态补偿金单列分配给漳州市用于北溪水源地保护。据初步测算，三个流域每年可筹集生态补偿金不少于10亿元，比目前每年约3亿元的省重点流域水环境综合整治专项资金总额增加了2倍多。2001年，浙江省东阳市将横锦水库5000万立方米的永久使用权以每立方米4元的价格卖给义乌市，即义乌每年向东阳市支付2亿元用于购水，这也是一种水量补偿方式。

由于水量类补偿简单易行的特点，在水资源保护和受益关系比较明确的区域且水质比较好的地区可以考虑采用水量类补偿，对保护区水资源保护提供支持。水费附加或者水费提取补偿基金的规模要进行合理测算，并充分考虑用户的承受能力和水资源的节约潜力。承受能力大和节约潜力大的用户附加较高的生态补偿费，进而促进用水结构的优化调整，减少水资源浪费。

三、收益类补偿

水资源开发的相关收益主要表现为发电收益、跨流域调水收益、矿泉水开采收益、地热水开采收益等。从水资源开发相关收益中提取一定比例用于生态补偿，易于为受益者接受。

水电号称河流上的印钞机，电价应当包括水电资源保护成本，应当考虑从水电中提取一定比例的资金作为生态补偿资金。提取的方式既可以采用电费附加的方式，也可以按照电费收入的比例提取。跨流域调水可以在水价中附加一定的生态补偿资金，对水源区居民进行补偿。

矿泉水的价值与流域生态环境保护状况密切相关，生态环境越好，矿泉水的附加值越高。因此，可以对矿泉水的开发行为征收一定比例的生态补偿资金，可以考虑按照采水规模以及区域的水资源紧缺程度设定差异化、累进型补偿标准，开发矿泉水规模越大，征收的流域生态补偿标准就越高，进而抑制矿泉水资源的开发行为。

地热是地下水资源的一种重要形式，可以用于发电、供暖、洗浴等多种用途。为了保护地下热水资源，提高地热资源利用效率，可以从地热资源开发利用中提取一定比重资金作为生态补偿资金。

收益类补偿是一种收入再分配，有利于水资源价格形成机制的完整性，将保护成本内化到水资源开发的价格中。但是价格除了受到价值的影响之外，还受到供求关系和经济周期的影响，价格在年际之间变化比较大，但是收益类补偿持续性好，相对较为稳定。

四、工程类补偿

流域水资源需要涵养，比如，对退耕还林、退耕还湿、退牧还草、休耕休牧等都属于涵养水源的行为进行补偿。保护森林是涵养水源的直接行动，我国在2004年建立森林生态效益补偿基金，目前国有国家级公益林每年每亩补助5元，集体和个人的国家级公益林每年每亩补助15元。农业是耗水大户，退耕休耕具有涵养水源保护土壤的效果。北京市在密云水库上游张家口、承德地区实施“稻改旱”工程，每年增加密云水库水量1亿立方米，给予密云水库上游张家口、承德地区10.3万亩稻田每亩550元的收益损失补偿，每年安排市级财政资金5700多万元。哥斯达黎加的环球电力公司为了确保发电水源供应，按照每公顷土地18美元的标准向国家林业基金缴费，国家林业基金在此基础上每公顷在增加30美元，支付给流域内退耕还林的土地所有人。

工程类补偿立竿见影，针对影响水质水量的因素采用外科手术式介入，因而流域下游的积极性比较高。但工程建设具有波动性大，持续性差、受下游地区财政收入变化影响较大的特点。

五、额度类补偿

由于资源环境存在承载能力的上限，可以对水资源开发、碳排放等设置开发额度，通常采用的方式就是设置许可证，通过许可证的买卖筹集资金，筹集资金的一部分可以用于生态补偿。澳大利亚对植树的土地所有者发行盐分信用，政府通过设定盐分减排限定指标，要求工业企业减少盐分排放。土地所有者持有的盐分信用可以向企业出售，进而对植树进行正向激励。化石燃料的广泛使用会增加二氧化碳排放，为了履行联合国确定的各国减排责任，控制二氧化碳排放规模，我国于2014年12月公布了《碳排放权交易管理暂行办法》，提出国务院碳交易主管部门确定国家以及各省、自治区和直辖市的排放配额总量，负责建立和管理碳排放权交易注册登记系统，注册登记系统为国务院碳交易主管部门和省级碳交易主管部门、重点排放单位、交易机构和其他市场参与方等设立具有不同功能的账户。2014年8月，国务院公布《进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》，设定流域污水排放指标，建立污水排放信用（权）交易市场。

额度是将难以量化的稀缺性通过设置额度的方式展示出来，由于额度往往前松后紧，增量额度的价格越来越高。为此，额度收益具有稳定增长的特征，进而确保了额度补偿金额稳定增长。

六、一体化补偿

流域上下游经济一体化是化生态保护外部性为内部性的重要方式。一体化的方式有很多，比如，上游将生产性活动转移到下游，下游将保护性活动转移到上游。上游到下游建立飞地工业园，分享到工业园区经济增长带来的好处，将保护与经济增长有机联系起来，具有较强的激励约束作用。比如，四川阿坝在岷江流域的上游，是成都的重要水源地。阿坝在成都金堂与成都市共建工业园区，就是成都市对阿坝州保护水资源的一种补偿。下游到上游加大教育投入，进而加速人口从上游地区转出，保护了上游的水资源，提升了下游用水的质量。美国纽约自来水公司为了减少自来水过滤装置及其维护的投入，到Catskill流域上游开展水资源保护，也属于上下游一体化补偿的典型例子。

一体化补偿最大的优势在于补偿方式的灵活性，可以是资金，也可以是实物，还可以是服务，能够充分发挥上下游的比较优势，有利于调动下游的积极性，实现上下游共赢。

总而言之，由于流域生态补偿的6种渠道各有优缺点，要因地制宜，循序渐进，逐步从单向补偿转向综合补偿，保障补偿资金渠道的稳定性和补偿标准的灵活性，更好地反映生态保护成本以及经济社会发展的总体变化，使生态补偿成为全流域的自觉行动。

（作者单位：国家发展改革委国地所）