陕甘宁边区移民难民救济工作及其启示

黄会奇

[摘 要] 抗日战争时期，陕甘宁边区政府制定并实施了一系列的移民难民安置政策，救济工作卓有成效。当时所采取的一些社会救济工作的措施，对现今革命老区的社会救济工作有很强的启示和现实借鉴作用。

[关键词] 移民难民 救济 启示

抗日战争时期，陕甘宁边区政府对边区内外的移民难民制定了妥善的安置政策，成立了专门的赈济机构，并进行了卓有成效的救济工作。这些，对现今的社会救济工作仍然具有重要的启示和借鉴意义。但是从总的方面论述移民难民产生的原因、救济措施，尤其是这些救济工作对现在的启示和现实借鉴的论著还较少，本文拟从这些方面展开论述。

一、陕甘宁边区的移民难民产生的原因

关于陕甘宁边区移民难民产生的原因，笔者认为可以从抗战时期外来移民难民的大量迁入和边区恶劣的自然环境方面来解释。

从明清至民国时期，陕北、陇东地区由于地旷人稀，一直是吸引邻近省区持续性移民的迁入地。相比较而言，晋冀鲁豫等省区人口密度较大，这些地区每遇灾荒年景，都有大量人口涌入，“贫穷而有力者，在此谋生甚易，移来户口，无时无之”[1]P34。边区政府成立时，这种情况一直在延续。

基于陕甘宁边区政权的民主性质，边区政府非常注重消除社会的两极分化和贫富悬殊现象，一直致力于改善人民的生存条件和生活状况。1939年1月，林伯渠主席在边区第一届参议会的工作报告中说：“除外来难民外，在边区是没有什么难民的。”但是随着日本帝国主义侵略的步步推进，在敌人铁蹄的蹂躏下，华北、华中和华东等沦陷区的人民被迫背井离乡，许多人历尽艰辛辗转到了边区。学者张志红认为，由于战争、灾荒和沉重的苛捐杂税，迫使华北沦陷区的人民大量涌入边区，是外来移民的主要来源[2]。杨伟宏在《抗战时期陕甘宁边区移民难民问题探析》也持大致相同的观点[3]。严艳、吴宏岐在《陕甘宁边区移民的来源与安置》一文从历史地理学的角度将边区移民明确地划分为两类，一类是来自边区邻近省份的移民，另一类是来自边区较远的其他省份的移民。前者在移民中的数量占大多数，尤以临近边区的陕西省、甘肃省和山西省为多；后者有河北、河南、湖北和青海等省。在这篇文章中，作者还对1938年9月到1949年10月这一时期陕甘宁边区政府所发布的移民法规和文件作了一个较为全面的统计，并列出了一个总表，包括法规和文件名称、发布时间、事由及其主要内容三项，为我们了解移民难民产生的原因、来源，边区政府据此发布的法规，以及这些法规的沿革、创新，勾画出了一个清晰的脉络。这便为有意在这些方面深入研究者提供了一些基础资料[4]。

除了外来的移民难民之外，由于恶劣的生态环境和脆弱的农业经济条件，边区每年都遭受自然灾害，损失严重，也造成了部分灾民。

陕甘宁边区位于黄土高原的中北部，这里大部分地区属于游牧区，不适宜农耕。秦汉以来，中央政府在此地不断移民垦荒，致使农牧分界线不断向北推移，陕北、陇东等地被人为地开辟为以农业经济占主导地位的地区。但这里生态环境极为脆弱。明清以来，由于大量移民，军屯民垦，明末农民大起义和清代回民起义等战争，大片森林遭到滥砍滥伐，草场遭到破坏，水土流失严重，造成了整个边区地形地貌千沟万壑、支离破碎。地形、土壤、气候和水利都是农业发展的极大制约因素。边区内外的水、旱、雹、蝗等自然灾害频仍，也产生了许多的急需赈济的灾民。

1935年中央红军到达陕北后，连发旱、水、雹、冻等自然灾害，仅据1940年至1943年不完全的统计，就有旱灾16次、水灾31次、雹灾34次、冻灾7次，此外还有多次风、霜、虫、瘟等灾害，受灾县达58个，人数达1012146人，田禾1489247亩。损失情况是：粮食9144石，房子3478间，死伤2351人，受损伤的牲畜4103头、猪羊41332只[5]P263-266。

对此，边区政府积极采取多项措施，使移民难民的救济和安置工作取得了很大成效。

二、陕甘宁边区政府的社会救济工作

陕甘宁边区政府从制定救济法规、成立救济机构等方面对移民难民进行了卓有成效的社会救济。

1.制定较为完善的救济法规。1939年秋季，陕甘宁边区大部分地区歉收，加上从边区外移来许多难民，边区的及时救济工作变得非常急迫。为使之有法可依，翌年3月1日，作出《陕甘宁边区政府优待外来难民和贫民之决定》，以后又陆续发布《关于赈济工作的决定》（1940年3月30日）、《优待难民办法》（1941年4月）、《陕甘宁边区移民难民垦荒条例》（1943年3月）等一系列决定、办法和条例[6]P84。

主要作出如下规定：①急需的衣食住诸方面的救济。外来难民或边区贫民，凡是急需赈济的，应即时给以救济，调查好需要政府救济者，即发给民政厅之救济三联赈票，使其持票直到指定之机关领取；各地政府对外来难民应立即做以下安置，包括分配住址及代找窑屋，帮助其解决食粮困难。特别规定了政府对难民中之老弱无依者，应施以救济，各地政府对新来难民不闻不问者，应受到处罚等。②帮助介绍临时和正式的职业。发动灾难民参加生产和介绍职业，例如打盐、挖药材、打窑洞、做雇工等。愿耕地者，优待条件最多，除为其解决土地、籽种、农具的困难外，三年不交公粮或地租；愿从事工商业及其他职业者，代为找寻职业并保护其利益。③广泛发动党政军民进行互助救济。发动当地居民进行帮助与照顾，当地驻军也有负责安置灾民的义务。

2.成立专门的社会救济机构，进行卓有成效的社会救济工作。1939年边区第一届参议会通过《陕甘宁边区政府组织条例》，按照其规定，民政厅负责赈灾、抚恤、保育及其他社会救济事项。各行政督察专员公署分设民政处。各县成立五个科室，其中第一科室负责优抚救济。在各乡相应设立各个委员会，最重要的就是优抚救济委员会。这说明各级政府始终将社会救济工作放在重要的地位，对其高度重视。为了加强对赈济工作的领导，在1940年3月颁布的《关于赈济工作的决定》中，明确了赈济工作的管理机构，要求各县立即组织赈济委员会，委员5至7人，以县委书记、县长和县互济会主任、后援会主任、保安队长及当地驻军长官组成之，以县委书记或县长为主任委员，切实负责领导与推行赈济工作。从而加强了党政军民各个系统的社会义务责任感，可以广泛动员全社会的力量帮助改善移民难民的生存状况。endprint

1942年，大批难民逃难来到边区，因为时届初冬，天已转寒，边区对此做出紧急部署，要求各县对难民先行安置住处，说服老户将剩余的房子让出来，政府事前将窑洞住址调剂好，以便利难民之安置。发动老户捐粮或借粮给他们吃，然后他们帮助老户做工。这是当时合作种田的一种方式，即一方出力，一方供给生产工具、提供住处并借给粮吃，收获物对半分。各个分区也立即行动起来，做好安置难民的工作。关中分区除临时招待膳食、解决移民难民的住宿问题外，并先后拨出救济粮1500石、农贷180余万元，解决后续的吃粮和购买农具问题。关中分区的冯云鹏是模范移民工作者，因安置难民工作做得好，被政府聘为安置移民难民的委员。他富有调查研究的计划性，在把原有的破窑统计调查之后，领人将其修好，然后合理分配。对田地、农具也是如此有计划地调剂。对难民都仔细询问其有什么手艺。1943年11月，他遇到九户难民，其中两人会炸麻花，他就借给他们两斗麦子和150元作为本钱。又借出3把镢头叫其他人跟他去挖药材，天冷了组织他们打柴卖，自己借粮并报告政府请求借粮给他们吃。腊月过年的时候，计划在老户中征集200斤馍馍送给难民，结果完成了800斤，使难民们快乐地过了个新年。延属、陇东都帮助移民难民调剂或租借到了窑洞、粮食和农具[5]P421，409。据不完全统计，1943年全边区给移民难民周济粮食3977石、熟地28922垧、窑洞4682孔、农贷洋57825元、锄头634把。

由于党政引导宣传得力，广大群众对移民难民表现出了极大的同情和热情，有一地的群众腾出自己的窑洞111孔给难民住，另一地群众则预先打好80个窑洞准备难民来。尤其值得提出的是，正宁县的老百姓在大路旁边盖好草屋给难民路过住，不使难民因投不起店而露宿。对定居下来垦荒的难民，当地老户还给他们提供牛力和人力帮工。对移民难民中的老弱病残都帮助找职业。比如：对不能做农业生产的妇女们，介绍她们到合作社领棉花纺线；给不能劳动的跛子找放牛生活；介绍瞎子老太婆给人家抱娃娃[7]P641-642。

因为边区政府重视难民的生存状况，并有专门的赈济机构和较为完善的救济法规和措施，流入边区的难民基本上都得到了妥善的安置。原先一些流民进入边区，以乞讨为生，但看到边区没有乞丐，人人靠自己的劳动谋生，在边区大环境和政府的影响、感召下，在别人的劝说帮助下，也走上了自食其力的道路。所以，1942年林伯渠主席在第一届政府工作报告中说：“边区许多年都没有乞食的。”[5]P272不仅如此，一大批难民刚到边区时赤手空拳、一无所有，但在政府的优待政策和精心组织下，在老户的互助救济下，经过自己的努力垦殖和从事工商业劳动，成了富裕中农和中小商人，有些人还很快成长为劳动模范，比如马丕恩、胡文贵、王向富、陈长安等[7]P651-652。

3.救济工作取得很大成功的原因。从以上叙述可知，边区政府对难民的救济是全方位和多层次的，既有临时性的救助措施，又有长远的计划安排。临时方面，由民政厅和各级救济机构对难民提供衣食住等生存所急需的物质资料，这是解决他们生死存亡困境的主要办法，也是政府应该履行的职责。同时号召全社会进行捐献钱物和提供栖身之所，相互援助救济，这是弥补政府财政匮乏、人力不足的辅助措施，又可以在整个边区倡导兼爱仁爱的思想和风尚，增强互助互利、团结一致的向心力和凝聚力。长远方面，在难民基本的生存条件得到保障后，帮助和指导他们中的大部分人谋得正当职业，能够自食其力。这首先是在他们到达边区安顿好之后，由政府出面介绍他们去做雇工和帮工，然后各据所长所愿替他们找寻适合从事的农工商诸业。愿垦荒种田者条件最为优厚，可由政府免费供给种子、畜力和农具，开垦荒地取得土地所有权，且3年免收公粮或免纳地租。边区政府曾利用南京行政院的10万元拨款，其中以3万元为急赈，7万元发展手工业、水利，实行以工代赈，设立了几个难民工厂。愿工者，可以到政府设立的难民纺织厂、难民硝皮厂中去做工，也可到造纸厂、印刷厂、化工厂中先做学徒，以后逐渐提高技术成为熟练工人以至专业技术人员。

三、对现在社会救济工作的启示和借鉴

陕甘宁边区政府对难民卓有成效的救济工作能带给我们许多启示和借鉴。笔者曾到过原是陕甘老区的几个城市，每一个地方都能看到或多或少的乞丐和流民，他们衣食无着，更兼老弱病残，生活极为痛苦。笔者认为，有些地方政府在思想的重视程度、相应救济法规的完善、救济工作组织的完善得力和执行力度都还有待加强。

近些年随着社会进步和生产力的发展，加上国家的重视，我们防灾救灾的成绩有目共睹，抵御自然灾害的能力和灾民自救的能力都有了很大增强。针对城市失业人员、低保人群的优惠政策也不断出台。但在一些经济较为落后、地处僻远的中小城市，对城市乞丐和游民的救济工作还有许多急需改善的地方。这些人处在社会弱势群体的最底层，更主要的是在社会的各个机构中都没有自己利益的代言人，他们没有途径和办法表达自己的意愿和呼声，因此就更需要我们去关注和改善他们的境况。具体到陕甘宁老区的一些地方，笔者认为，首先应由政府出面为他们提供衣食住方面的基本生活保障，其经费应以财政拨款为主；同时大力提倡大家奉献爱心，以社会捐献钱物为辅。抗战时期边区给难民发放赈票、给他们钱物的方式也可酌加考虑。隆冬之际，有一个较为温暖安全的住所尤为重要，在老区有特殊的窑洞资源正好可以解决这一重大问题。新中国成立前，这里城市郊区和城市内的部分居民均世代居住窑洞，但近年来，大部分居民迁到了塬上的平地，并盖起了砖瓦房，已初具村庄的规模，原来塬上的居民觉得原居狭小而住进了高楼和砖房。笔者实地调查，发现原来的窑洞大多闲置，现在各地政府只需和主家说清用途，再稍加修缮，即可有组织地将乞讨者和流民安置其中。

在基本的衣食住方面解决后，政府应一方面根据他们的特长安排其自食其力，或介绍他们去帮工，或安置到农村务农定居，或从事手工业，或从事小商小贩，或设置福利工厂让他们去做工；另一方面要大力宣传和号召，在全社会倡导一种爱心和互助精神，让党政军民都来关注对难民的救济工作，在衣食住行、谋生职业方面给予帮助，在情感精神方面给以抚慰。这样才能更好促进整个社会的公平正义、和谐共处。

参考文献：

[1]秦燕，胡红安.清代以来的陕北宗族与社会变迁[M].西安：西北工业大学出版社，2004.

[2]张志红.初探抗战时期陕甘宁边区移难民的源流[J].殷都学刊，2002（1）.

[3]杨伟宏.抗战时期陕甘宁边区移民难民问题探析[J].延安大学学报，2005（6）.

[4]严艳，吴宏岐.陕甘宁边区移民的来源与安置[J].中国历史地理论丛，2005（2）.

[5]抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编（第9编）[Z].西安：陕西人民出版社，1981.

[6]陕甘宁边区政府文件选编（第2辑）[Z].北京：中国档案出版社，1995.

[7]抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编（第2编）[Z].西安：陕西人民出版社，1981.

责任编辑 马永义endprint