我国节能与新能源汽车产业战略及政策体系

王东升王进丁

（1.中国汽车工程研究院股份有限公司；2.昌辉汽车电器（黄山）股份公司）

随着世界能源危机和环保问题日益突出，传统汽车工业面临石油短缺和环境污染的严峻挑战。在此背景下，为了保障能源安全、发展低碳经济、契合产业趋势以及提高汽车产业国际竞争力，世界汽车强国和汽车企业逐渐形成了发展节能与新能源汽车的全球共识，在传统汽车技术提升的同时积极选择发展新能源汽车作为战略转型。在战略选择上，我国汽车产业坚持“开源”和“节流”并行，“开源”就是发展新能源以及多种新型替代能源汽车，“节流”就是大力发展节能汽车，通过采用节能和先进电子技术等提升燃油经济性和汽车交通使用效率。20年以来，我国汽车产业基于资源和能力禀赋等，根据全球汽车产业发展趋势，不断明确发展节能与新能源汽车国家战略导向，重点发展新能源汽车，逐步构建了涵盖行业管理、科技创新、财税支持、标准法规等在内的、相对完善的政策支撑体系。

1 我国节能与新能源汽车产业发展战略分析

鉴于全球最新一轮新能源汽车发展浪潮从1995年前后开始，从兼顾考虑节能汽车和新能源汽车发展战略角度出发，文章特选择以1995年为时间起点来剖析我国节能与新能源汽车产业战略导向及政策发展历程。

1995年以来，我国汽车产业政策先后经历了鼓励合资合作、鼓励轿车进入家庭、汽车产品从目录改为公告管理、入世前后产业政策系统化调整、部署和发展新能源汽车、加快发展节能与新能源汽车产业等一系列重大产业政策。汽车产业国家战略导向在探索中不断明确，目前我国已基本形成以新能源汽车战略性新兴产业、《节能与新能源汽车产业发展规划（2012—2020年）》、《中国制造2025》等重大产业政策为核心的国家节能与新能源汽车战略。

1.1 我国节能与新能源汽车产业发展战略历程分析

我国节能与新能源汽车发展战略主要经历了4个时期：战略萌芽期（1995—2001年）、战略酝酿期（2002—2008年）、战略形成期（2009—2012年）以及战略发展期（2013—至今），其中战略萌芽期和战略酝酿期主要属于科技战略，战略形成期主要属于产业战略，战略发展期属于国家战略。具体如图1所示。

1.2 我国节能汽车产业发展战略简析

在传统汽车领域，长期以来全球传统汽车节能环保、安全舒适和信息智能的发展趋势比较明朗，我国积极响应这一趋势并不断提升汽车技术水平。从国家战略以及具体实施可行性角度考虑，借鉴国外发展经验，我国制定了不断趋严的汽车燃料消耗量和排放标准的时间表，如图2所示。

在具体技术路线选择方面，我国从“九五”开始探索了车用能源多元化的技术路线，最具代表性的是替代燃料汽车以及轿车柴油化，其中在替代燃料汽车方向我国探讨了CNG、LNG、甲醇、二甲醚、生物柴油等多种技术路线，形成了完整的产业链条和产品试验评价能力。最终天然气汽车成功实现大规模产业化，开发出了满足欧Ⅳ/欧Ⅴ排放法规的乘用车和商用车产品，综合性能达到国际先进水平，开发出全系列发动机ECU、减压器、燃气喷嘴、CNG/LNG气瓶等车用关键零部件产品，以及CNG母/子站成套压缩机组等燃气加注站用设备。据统计，目前我国天然气汽车保有量已突破450万辆，加气站突破6 500座，均居世界第一。

1.3 我国新能源汽车产业发展战略分析

事实上，新能源汽车较传统汽车的诞生时间更早，但受限于技术瓶颈等因素，始终没有实现大规模产业化。自1990年开启的全球新一轮新能源汽车浪潮，由于建立在较好的技术储备和工业基础上，是有史以来最具有商业化成功可能性的一次。

我国从“九五”期间开始布局新能源汽车，开展了电动汽车科技创新并取得系列研发成果，同时开展了小批量示范运营。1996年11月，我国启动了“九五”电动汽车国家重大科技产业工程，这是我国首次在新能源汽车领域布局；1998年6月，国内首个国家电动汽车试验示范区在汕头南澳岛建成；1999年初，“空气净化工程-清洁汽车行动”启动；1999年6月，东风开发出国内第一台纯电动概念轿车。鉴于“九五”及此后陆续在电动车领域取得了突破，国家先后在“十五”、“十一五”期间分别设立了“863”专项给予新能源汽车专项支持，并将其写入了2006年发布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》，2007年发改委颁布《新能源汽车生产准入管理规则》提前布局电动车行业管理，2008年新能源汽车被首次列入《政府工作报告》。

2009年1月，财政部等四部委联合在北京等13个城市的公共服务领域启动了节能与新能源汽车示范推广试点工作，这是我国新能源汽车首次进行规模化市场推广。2009年3月，国务院发布了《汽车产业调整和振兴规划》，同年7月工信部发布了《新能源汽车生产企业及产品准入管理规则》。2010年，国务院发布《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，新能源汽车被列为我国七大战略性新兴产业之一，以此为标志我国新能源汽车进入产业化战略发展阶段。截至2012年底，25个示范城市共推广示范汽车27 432辆。

2012年，国家颁布了《节能与新能源汽车产业发展规划（2012—2020年）》，以此为标志我国新能源汽车产业发展上升到国家战略层面，国家给予了新能源汽车有史以来最大的政策支持。2013年9月，财政部等四部委出台《关于继续开展新能源汽车推广应用工作的通知》，继续开展新能源汽车推广应用工作，参与城市（群）达39个城市群88个城市。2015年4月，财政部等四部委联合发布《关于2016—2020年新能源汽车推广应用财政支持政策的通知》。2015年5月，国务院发布《中国制造2025》，节能与新能源汽车被列为十大重点发展领域之一。2015年6月，国家发改委、工信部联合发布《新建纯电动乘用车企业管理规定》。2015年9月，国务院办公厅印发《关于加快电动汽车充电基础设施建设的指导意见》。2013—2015年8月底，39个新能源汽车推广应用城市（群）累计推广16万辆。

2 我国节能与新能源汽车产业支持政策分析

1995年以来，我国对节能与新能源汽车采取并行互动的双重发展战略，但基于二者在我国汽车产业中的成熟度、规模、地位等因素采取了针对性的支持政策。对于相对成熟的节能汽车而言，主要采取通过基于油耗、排放等标准法规以及财税优惠政策进行引导，同时支持新技术和技术提升；对于新能源汽车产业，鉴于其基础薄弱以及战略性新兴产业的地位，国家给予了高度重视，出台了密集的支持政策，涵盖研发、产业化以及市场化的每一个环节。

2.1 我国节能汽车主要支持政策

为贯彻落实国家关于汽车产业节能减排等决策部署，在对我国节能汽车研发进行连续支持的同时，制定了基于车辆燃料消耗量的节能补贴政策。以大幅提高汽车燃料经济性水平为目标，积极推进汽车节能技术研究；实施节能汽车惠民工程、减免车船税和车购税等政策措施，积极推进节能汽车推广应用。2012—2014年，114款节能乘用车纳入减免车船税目录；1 734款节能汽车纳入2015年第3批减免车船税目录。表1示出我国已实施的节能汽车主要的支持政策措施。

表1 我国已实施的节能汽车主要支持政策措施

以3 000元/车的节能补贴为例，该政策有效地通过杠杆效应调整了我国小排量节能汽车的产品结构，对确保我国1.6 L及以下乘用车占乘用车总销量近70%的车型消费结构起到了重要作用。2010年5月以来，实施了节能汽车产品惠民工程，对消费者购买1.6 L及以下的节能乘用车，中央财政给予每辆车3 000元的一次性定额补助，并于2011年10月和2014年9月2次上调节能汽车门槛。节能汽车产品惠民工程实施以来，汽车产品结构得到明显优化。第1阶段，节能汽车占全部乘用车的比例从2010年6月的14.92%提高到2011年9月的38.11%；第2阶段，在节能汽车门槛大幅提高的情况下，这一比例从2011年10月的6.03%最高提升到23.72%。

2.2 我国新能源汽车主要支持政策

表2示出我国已实施的新能源汽车主要支持政策措施。

表2 我国已实施的新能源汽车主要支持政策措施

为贯彻落实国务院关于发展新能源汽车的决策部署，各部门、地方出台了一系列支持技术创新及产业化、车辆推广应用、充电设施建设以及市场环境建设的政策措施，积极推动新能源汽车研发生产，大力开展推广应用，有关工作取得了积极成效。2001—2015年，累计投入逾40亿元国拨经费支持新能源汽车研发。2012年，国家计划投入财政资金40.55亿元支持新能源汽车技术产业技术创新工程第1期25个项目，预计带动产业投资近160亿元，目前项目整车产品销量占我国推广总量的近50%。2013—2014年，累计安排超过100亿元的补贴政策支持购买新能源汽车；2014年9月实施免征车购税以来累计减免16亿元车购税。

3 我国节能与新能源汽车政策支撑体系研究

3.1 政策体系综述

目前，我国汽车行业管理基本形成了以国务院为最高决策层，以工信部实施产业综合管理，发展改革委实施投资审核，科技部、环保部、商务部、财政部等部委依各自职能共同参与管理的相对集中的多元化模式。围绕我国发展节能与新能源汽车国家战略的顶层设计，我国在节能与新能源汽车产业政策研发、示范补贴、企业和产品准入、财税、技术和排放标准等方面形成了较为全面和合理的政策体系。总体而言，我国节能与新能源汽车产业政策体系还稍后于高速发展的汽车产业。

我国节能与新能源汽车产业发展国家战略政策支撑体系基本可以划分为产业管理、标准法规、科技创新、财税支持及其他政策等5大类，各类别之间略有交叉，如图3所示。

而从政策属性、政策出台部门等划分，可以将我国2001—2015年出台的节能与新能源汽车主要政策措施划分为产业规划及指导意见等11大类，如表3所示。

表3 2001—2015年我国节能与新能源汽车主要政策措施一览表

续表

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3.2 行业管理政策体系

我国对汽车行业的管理最早源于《汽车产业发展政策》，覆盖了投资项目核准/备案、企业及产品准入公告管理、汽车燃料消耗量、排放法规、产品一致性等方面。在行业管理相关政策体系中，标准法规是行业管理的重要依托和支撑。

为适应新能源汽车快速发展的需求、加快推动我国节能与新能源汽车产业快速发展，我国在传统汽车管理规定的基础上，根据新能源汽车的产业特征制定了专项政策。2009年7月，我国开始实施工信部颁布的《新能源汽车生产企业及产品准入管理规则》。2014年11月，公安部发布《道路交通管理信息采集规范》，对新能源汽车识别区分，实施差异化管理。2015年3月，工信部发布《汽车动力蓄电池行业规范条件》，对符合规范条件的汽车动力蓄电池企业实施公告管理，企业按资源原则进行申请。2015年6月，发改委和工信部联合发布了《新建纯电动乘用车企业管理规定》，2015年7月10日起开始实施。2015年8月，节能与新能源汽车产业发展联席会议办公室发布《关于开展节能与新能源汽车推广应用安全隐患排查治理工作的通知》，要求地方政府、汽车生产企业对已推广的节能与新能源汽车、动力电池存放回收、充电基础设施、运行监控系统等进行安全隐患排查治理。

3.3 标准法规政策体系

我国目前已基本建立了分类科学、比较完善的节能与新能源汽车标准体系。

节能汽车方面，我国从2001年开始正式启动汽车燃料消耗量标准及政策研究，制定、发布并实施了涵盖乘用车、轻型商用车和重型商用车的燃料消耗量试验方法、限值和标识的一系列重要标准，建立了汽车企业平均燃料消耗量核算办法和公示制度，形成相对完善的汽车燃料消耗量管理体系。目前，实施燃料消耗量限值标准的车型范围已从乘用车（2005年），扩大至轻型商用车（2008年）和重型汽车（2012年），排放方面国Ⅳ标准已全面实施。

我国新能源汽车标准和测试评价体系趋于完善，现有标准和测试评价平台基本满足新能源汽车政府管理、科研、产业化和商业化运行的需要。截至2015年9月，正式发布的电动汽车及充电设施标准逾90项，正在制（修）订标准逾50项。

3.4 科技创新政策体系

我国对节能与新能源汽车研发的支持方式主要有研发专项、技术改造专项、税前扣除等政策，其中，研发专项是最主要的支持方式，如我国在“十五”、“十一五”期间分别安排了8.8亿、11亿元支持节能与新能源汽车研发，“十二五”期间，通过电动汽车科技发展“十二五”专项和新能源汽车产业技术创新工程支持的研发资金分别达到30亿和40亿元，并带动数百亿元的产业界研发投入。我国对节能与新能源汽车科技创新的连续支持政策，如图4所示。

3.5 财税支持政策体系

在对我国节能与新能源汽车研发进行连续支持的同时，围绕其示范推广也给予了强有力的财税支持政策。新能源汽车方面，我国在新能源汽车购买、使用、充电基础设施等环节逐步形成了以财政补贴和税收优惠为主体、非财税政策作为重要补充的示范推广政策。在节能汽车方面，我国制定了基于车辆燃料消耗量的节能补贴政策。表4示出以财政补贴和税收优惠为主体的主要财税支持政策。

表4 以财政补贴和税收优惠为主体的主要财税支持政策

4 结语

目前，我国已连续6年成为全球最大的汽车市场，2015年1—10月，我国新能源汽车产量约21万辆，已发展成为当前全球最大的新能源汽车市场。面临前所未有的历史机遇，我国必须抓紧部署，进一步完善产业发展所需要的政策支撑体系，以加快培育和发展节能与新能源汽车产业，促进汽车产业优化升级，实现由汽车大国向汽车强国转变。