铜陵：商事改革的探路先锋

付倩倩

2015年是全面深化改革的关键之年，我们将目光聚焦到改革先锋城市铜陵。勇于改革的基因和持续改革的氛围是铜陵一直以来备受关注的重要原因。坚持问题导向，从制约经济社会发展最突出的关键点着手，当下，铜陵市经济体制和行政体制改革正在进行时。7月初，铜陵市委常委、常务副市长、市经济体制和行政体制改革专项小组组长江娅在小组会议上提出，针对铜陵市经济体制和行政体制7个重点改革项目、25个要点改革项目，建议各牵头单位建立“三个一”推进机制，即组建一套专班，制定一套改革实施方案，建立一套成效标准。

那么，在铜陵市的经济体制和行政体制改革中，已经趟过的急流险滩取得了怎样的成果？相关领域的改革里急需攻坚克难的硬骨头有哪些？如何完善改革的系统性、整体性和协同性？我刊将推出铜陵市经济体制和行政体制改革系列报道，展现其深化改革的全景图和成绩单，亦梳理出其下一步改革的时间表和路线图。

“最近，我们正在开展一项跟踪调查，针对的是铜陵市办理过‘先照后证’的企业，准备通过核查掌握这些企业的经营现状和后置许可证的办理情况，然后梳理出一个定量的分析结果，从而对试点改革的成效做出评估和总结。”铜陵市工商局企业注册局局长许宗和告诉记者。

2014年9月，铜陵市被安徽省政府确定为“先照后证”改革试点市。随着铜陵市政府《关于推进“先照后证”登记制度改革试点工作的通知》出台，铜陵市“先照后证”改革试点工作于2014年年底前在安徽省率先启动。数据显示，改革实施以来，铜陵市工商局驻政务服务中心窗口已经办理“先照后证”企业514户，占登记业务总量的30.78%，其中新设立的有154户，变更360户。

另一组数据或许更具说服力，铜陵市工商局副局长胡文武告诉记者：“截至7月底，在全省新增市场主体数同比基本持平，有些地市还出现负增长的情况下，铜陵市却实现了21.7%的增长，应该说改革的效果还是明显的。”

程序之变：便捷的“入场券”

今年2月初，铜陵惠众汽车维修服务公司注册成立，各项业务逐步进入正轨。如果按照之前的程序，公司必须先到运管部门办理《汽车维修特种许可证》，将相关资质都办全了，才能到工商部门申请领取营业执照。

受益于铜陵市启动的“先照后证”改革试点，铜陵惠众汽车维修服务公司总经理娄凯安在接受媒体采访时表示：“很多东西在我们办厂之前是没有的，改革后可以先把营业执照办下来，至于维修资质在我们后续的成长中不断增加和完善，给企业带来了很大的便利。”

商事改革可以看做是简政放权的先手棋。实际上，早在2014年2月，国务院出台的《注册资本登记制度改革方案》中，改注册资本实缴登记制为认缴登记制等种种举措，就已经在放松对市场主体准入的管制。但“先照后证”的改革试点被视为是撬动了一个至关重要的疑难点。

胡文武告诉记者：“从我们实际的注册登记工作来看，前置许可是制约市场主体方便、快捷地获取市场‘入场券’的最大症结所在。”

前置审批的复杂体现在两个方面，一是数量过多，二是程序过繁。经梳理统计，安徽省共有400多项前置许可，这其中既有国家法律法规明文规定的部分，又有各部委以部委令形式增加的内容，还有省级层面的加码。与此同时，部分许可的办理程序复杂，有的还需要做环评，许多重大项目的相关资质要跑省甚至进京办理。例如，办理海运业务的相关资质必须去交通部，而长江航运则需要到武汉办理许可。除此之外，有些许可证的办理还要收取一定的费用，而不办证就不能拿照，让这笔收费成了绕不过的坎儿。

率先开展试点的铜陵，遇到的第一道关就是制定审批目录。毫无疑问，“先照后证”改革将直指利益关系的重新调配。胡文武表示：“不光是铜陵，其他开展先期试点的省市也遇到相同的难题，大家都不愿意从前置审批改成后置审批。”

最终，铜陵市编制了《铜陵市工商登记前置审批事项目录（16项）》和《铜陵市工商登记前置改后置审批事项目录（111项）》。在“先照后证”改革中，铜陵市对无法律、行政法规和国务院决定作为设定依据的，一律不作为工商登记前置审批事项。除直接涉及国家安全、生态环境安全和人身安全的16项注册登记事项需要相关部门审批外，其余一律不再要求申请人提交相关审批部门的许可证件。

与今年3月国务院相关决定中保留34项工商登记前置审批事项相比，铜陵的试点改革显得超前而力度巨大。当然，为了更好地与国家层面的改革接轨，铜陵市工商局也表示，如有部门提出申请，也会按照国务院的决定作出调整。

从“先证后照”到“先照后证”，看起来只是物理位移的变化，对市场主体而言却能带来一系列的化学反应。许宗和表示：“铜陵市的‘先照后证’试点给两类市场主体带来极大便利。”

一类是经营范围较广的市场主体。比如有的企业既从事一般性生产经营活动，又从事需要许可审批的生产经营项目，按照改革前的程序，它必须将需要的许可审批全部办完，才能申领营业执照，从事生产经营活动。而改革后，企业可以直接向工商部门申请登记，取得营业执照之后即可从事一般生产经营活动，然后，再持相关材料向涉及到的主管部门申请办理其他许可类项目的资质。

另一类受益颇深的则是有一定筹备期的市场主体。先拿到营业执照，企业就可以开展银行开户、建设厂房、洽谈签约、招聘员工等前期筹建工作。更加便捷地获取市场的“入场券”，创业者们可以充分利用等待许可的空白，这不仅节约了市场主体的时间成本，而且一步活步步活，由此引发的化学反应将极大提高市场主体的创业热情。

监管之变：构建新体系

“‘先照后证’并不是不需要许可证，这是一个认知的误区，改革虽然大大降低了准入门槛，但是办理后置审批仍是从事经营活动前必须完成的规定动作。”铜陵市工商局企业监督管理科科长赵红兵告诉记者。

建立“先照后证”改革的协调机制是铜陵改革试点的一项重要内容。铜陵市政务服务中心加强行政审批平台的建设和管理，组织、督促各窗口做好后置审批事项的推送、认领和审批工作。

一方面，铜陵市工商部门对提交材料齐全、符合法定形式的市场主体，直接核发营业执照，并在营业执照“许可经营项目”后，标注“取得相关部门许可后方可经营”的提示语。与此同时，在营业执照核发后5个工作日内，通过铜陵市政务服务中心审批平台发布市场主体的登记信息，供相关审批部门查阅、认领。

另一方面，各审批部门对改为后置的审批事项，科学、合理界定审批条件，制定审批操作规范，及时登录铜陵市政务服务中心行政审批平台，在工商部门推送市场主体登记信息5个工作日内，认领、指导、督促市场主体在领取营业执照后办理相关后置审批事项，从源头上减少未经审批从事经营的活动。

对于相关的审批部门而言，这一改革实际上也是在倒逼其改变“坐等上门”的思想观念。以往必须拿到许可证才能去办营业执照的固有格局被打破，审批部门需要根据工商部门的推送单，变被动为主动，更加严格的履行相关职责。许宗和打了个形象的比喻：“以前工商部门扮演着守门员的角色，审批部门是后卫，现在工商部门不守最后一道关了，那么后卫的压力就要大起来。”

与此同时，构建新型、立体的监管体系是铜陵试点需要趟出的一条新路。赵红兵表示：“对市场主体的经营活动，要从过去的重审批轻监管转变为宽准入严监管，处理好“管”和“扶”的关系，这是‘先照后证’改革的深层次要求。”

作为探路者，铜陵在实施“先照后证”的改革中，也没有忽视维护市场交易安全，试图设计出权责更明确的后续监管体系，按照“谁审批，谁监管”、“谁主管，谁负责”的原则，厘清部门职责，建立健全行政审批、行业主管与后续监管相一致的市场监管责任机制。

在其制定的方案中，对于涉及审批的经营事项，由审批部门履行监管职责，并依法查处未取得许可证或批准文件擅自从事审批事项经营的行为。同一经营事项涉及两个以上审批部门的，由各审批部门在职责范围内履行监管职责；而对于不涉及审批的一般经营事项，则由行业主管部门和相关职能部门按照各自职责依法进行监管。各职能部门在日常监管中发现属于其他部门监管职责的违法行为，及时告知相关部门进行监管。

与此同时，铜陵也提出加快转变监管方式，通过编制监管清单、制定监管实施办法、建立信用约束机制、完善协同监管机制、引导主体自律、建立社会监督等措施，建立健全审批监管、行业监管、属地监管、综合监管相协调的市场监管体制，推动市场监管向“宽进严管”转变，促进形成诚信、公平、有序的市场秩序。

赵红兵介绍了铜陵目前按照国务院的部署全面开展的企业年报公示制。截至2015年6月底，铜陵市2014年度共有9556户各类内资企业向企业信息公示系统报送了年度报告，占各类内资企业总数的86.15%，外资企业为96户，占外资企业总数的91.43%。

首先，企业年检制度改为企业年报制度，意味着企业不需要像以前那样每年带着营业执照到工商部门年检，而是在网上主动申请年报，信息的真实性由企业自己负责，工商部门不对年报进行审核，采用抽查的方式进行监管。赵红兵表示：“也就是说，如果你是一个守法经营者，完全可以视政府为不存在。”这实际上是在引导市场主体自律，构建诚信体系。

此外，铜陵市还按照国务院改革方案的要求，实行了企业信息通过企业信用信息公示系统对社会公示。同时，积极建立健全经营异常名录制度，推进“黑名单”管理应用，加强诚信体系的建设，夯实监管基础。当市场主体开展经营活动的时候，可以查询合作伙伴的相关信息，从而有利于保障自身的经营安全。而这正是社会监督的一个窗口，可以实现从少数人监管到多数人监督的转变。

改革之道：统筹推进

作为安徽省“先照后证”改革的试点市，铜陵的探路之行最早触及到改革中的难点，也积累了许多宝贵的经验，下一步将继续强化责任意识，积极作为，将改革任务落实好。

首先，将进一步推动部门之间的协调配合。正如国家工商总局局长张茅在深化改革和加强基层建设工作座谈会上所说：“改革工作已经从工商系统的自身改革，发展到相关部门的综合配套改革。”只有多个部门相互协调配合，形成工作合力，才能不断推进改革的深化。

针对部门协作面临的新挑战和新问题，一系列解题措施也在跟进。例如，在现有的法律框架还未改变的情况下，有些部门的人员配置和办公经费等仍然是按照改革前的情况配备的。按照“谁审批，谁监管”的原则，相关审批部门需要承担的工作量加大，原有的各项配备就显得捉襟见肘。许宗和告诉记者：“这也是商事改革推进中，编制部门参与进来的原因，其可以根据对相关部门职责的重新核定，设计出一套新改革背景下的资源配备体系。”

此外，商事改革将继续强化领导。铜陵在试点之初就成立了以市政府主要领导为组长的先照后证改革领导小组，建立督查和通报制度，落实改革问责制，加强对改革工作的指导，做好总结评估，推进相关工作。胡文武表示：“商事改革触及权力和利益的重新分配，而没有强有力的领导很难分配下去。”只有领导层以“整体思维”统览全局，才能推动改革的“逆水行舟”。

与此同时，试点地区在改革中先行遭遇的一些问题和制约也具有典型意义，为加强顶层设计提供了基层论据。实践先于制度要求国家层面做出统一部署，加快修改和调整相关法律法规的步伐，增强改革的合法性。

6月17日，铜陵市工商行政管理局、市政务服务中心、市质量技术监督局、市地方税务局和市国家税务局五家联合发文出台《关于印发铜陵市“三证合一”登记管理实施办法的通知》，正式启动市场主体准入“三证合一”登记工作。目前已有企业领取“三证合一”的营业执照。

因为缺乏自上而下的统一体系设计，“三证合一”也让市场主体感觉到一定的风险。工商注册登记、税务登记和发放组织机构代码，分属工商、税务和质监等不同的部门，这些部门又是从上到下的条线管理，各有各的法律体系。市场主体在领取“三证合一”的营业执照后，有可能会因为“手续不全”影响经营活动。比如企业在办理银行贷款业务时，仍然需要提供组织机构代码证，需要回过头再去办理单独的证件。

但是，随着国务院《关于推进“三证合一”登记制度改革的意见》印发，10月1日起，全国范围内的“三证合一、一照一码”登记工作将开始实施。胡文武告诉记者：“由国家层面推开‘一照一码’，将破解试点中遇到的尴尬，企业和社会组织社会信用代码成为和公民身份证号一样具有唯一性的通行证。”

总之，“统筹推进”已成为改革的当务之急。铜陵的试点改革所积累的经验显得弥足珍贵，而给予先行先试地区更大的支持，进一步加强顶层设计也是持续推进改革的内在需求。