多规合一：规划“打架”的规避之路

夏自钊

皖北某市住建委主任最近很是烦恼：“我们创建国家园林城市，要求必须有植物园，从立项到选址，到现在施工图都做好了，开始准备招标，结果国土部门说土地利用总体规划上不允许，项目只能中止，现在我们也不知道该怎么办。”面对《决策》记者，他大倒苦水。

针对市县规划存在着数量过多、内容交叉重复、缺乏衔接协调甚至相互矛盾冲突等问题，2014年11月，国家发改委发布《关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新的指导意见》，明确提出抓住十三五规划编制的有利时机，提高政府的空间管控能力，推进市县多规融合与多规合一，形成一个市县一本规划、一张蓝图。随后，国家发改委、国土部、住建部和环保部联合下发《关于开始市县“多规合一”试点工作的通知》，在28个市县推行试点，探索多规合一的路径和经验。

事实上，推动多规合一的直接动力来自于中央，在中央城镇化工作会议和中央深化改革领导小组第二次会议上，因规划“打架”造成的空间无序开发、重复建设、土地资源浪费等问题，就已经受到中央高层的关注。

但记者采访发现，很多地方干部对多规合一还比较陌生，应该如何操作多规合一？多规合一的实现要突破什么？将会有哪些路径？

规划为何老“打架”？

多规合一来源于三规合一。“三规”分别是国民经济和社会发展规划（ 以下简称“经规”）、城市总体规划（以下简称“城规”）和土地利用总体规划（ 以下简称“土规”），这三个规划也是影响城市发展最重要的规划。三规合一是将三规中的交集部分统一起来，落到一个共同的空间规划平台上，以避免规划“打架”。

翻看《土地管理法》和《城乡规划法》相关法律条文，会发现“三规”之间的关系：城规、土规的编制都应当依据经规，城规还应注意与土规相衔接。可见，“三规”的层次关系依次为经规——土规——城规。但是，层次高的经规规划期限最短，一般为5年，有的会扩展到10年，土规的规划期限为15 年，而城规的规划期限却最长，一般为20年。比如说，现在各个地方正在制定的十三五规划是5年规划，而很多城市总体规划已经做到了2030年。

具体到一个地市或县区而言，规划编制的主体有发改、规划、国土、环保等多个不同的管理部门。除了以上三规，还有环境保护规划、主题功能区规划、生态功能区规划等多种。在各类规划中，经规和城规是发展导向的，而土规和生态规划是以资源保护为目的，各自出发点的不同，也时常造成规划“打架”。

在所有规划中，土规最为严格。“一个县的城规市政府就可以批，但是土规必须要省政府批，乡镇的土规要市里批，而且这个数据库国土部还要备案，卫星能拍到，如果不符合数据库，就要拆除。”肥西县国土局副局长范熹颖告诉《决策》，“我们最主要的任务是保护耕地和基本农田，国家有18亿亩耕地的红线，另外刑法上也有规定，破坏耕地多少、破坏基本农田多少都要判刑的，土规的刚性是不能随意调整的。”

在实践中，各个规划相互冲突的现象极为常见。土规的耕地、基本农田保护指标是自上而下层层分解的，是不能突破的。而城规却是自下而上根据人口增长规模，测算得出建设用地的指标，于是城规确定的建设用地规模和边界不断突破土规给定的指标与范围，而发改部门确立的项目又经常不在城规确定的建设用地范围内。

采访中大家共同的感受是，当下的空间规划存在“重纵向控制，轻横向衔接”的问题，而这恰恰导致在同一横向维度上，不同规划管控的逻辑矛盾，造成城市空间管理的诸多问题。其中问题最突出的，是各个规划的交集部分——城市建设空间。

具体到操作层面来看，经规提出的发展目标最后要落实到具体建设项目上，而建设项目需要建设用地支持。土规的工作重点是规定各类土地的用途，其中一个重要方面是确定城乡建设用地的规模与布局。城规本身是对城市建设用地的规模测算与空间布局，而环境总体规划则划定了生态保护区域，建设用地不可侵入。

由此可见，城市建设用地成为多规合一最需要统一的部分。其中，“冲突”最多的是城规和土规，这两规在建设用地布局上的差异，经常导致土地资源的浪费。

以广州为例，根据相关部门对广州市“两规”建设用地布局对照分析发现，差异图斑有29.4万块，面积高达935平方公里。广州由于“两规”打架造成了248.26平方公里差异用地，因只符合一种规划而不能直接使用。按照广州2005-2012年年均建设用地增量28.57平方公里计算，此部分差异用地如果盘活可以用8到9年。

各类规划的相互矛盾，还导致生态保护区域经常被侵占。城市总体规划与土地利用规划各自都划定了生态用地，但面积有出入，边界上也存在较大差异。发改部门在建设项目选址时，也未注意避让生态用地，导致建设项目触及生态用地的现象时有发生。以上种种都对城市急需保护的生态敏感用地造成一定程度破坏。

理想化的“合一”

与务实的“融合”

“虽然现在都在提三规合一，但我认为有两个门槛迈不过去，一个是部门利益，第二个从专业上迈不过去，不可能有一帮人什么都懂，人力上首先不可能，我们在专业上培养一个规划人才都要好多年。”皖北某县发改委主任对现阶段推行多规合一遭遇的瓶颈，作了细致分析。

安徽省较早开展多规合一的肥西县，也遭遇到“专业上迈步过去”的难题。肥西县规划局副局长高坤梅告诉《决策》：“肥西县规划局跟国内几个比较知名的规划设计院已经取得联系，想请他们来参加肥西的多规合一工作，但是他们擅长的是专项规划，对多规合一比较陌生，不知如何着手。”

同时，高坤梅表示，现在很多地方认为多规合一的最终目的，是把多个规划整合到一张总图上去，这既误解了多规合一的本质，也极为理想化。除了专业上不可能之外，一个重要的原因就是一张总图会“限制”地方的发展。

按照相关规定，这张法定总图要做到控地规划的深度，但实际工作中，控地规划的要求很严格，调整控规又是极难的事情。一旦控地全覆盖的话，又与发展相矛盾，所以很多地方没有做到全覆盖，这样一来，即使想搞一张总图也很困难。

“多规合一应该是一个规划协调工作，而非只做一种规划。事实上，多规合一真正要实现的应该是多规融合，是几项规划之间相互协调融合的过程。”高坤梅认为。

范熹颖也认为：“经规和城规是发展导向的，而土规和生态规划是以资源保护为目的，各自的出发点不一样，合一的话会偏刚性，部分融合还是可行的，通俗一点讲，就是你让我、我让你。”

记者采访中发现，皖中某县国土部门的“刚柔并济术”为多规融合提供了一个很好的注脚。首先来看“刚”的一面。“我们的指标是自上而下来的，上面定盘子定任务，盘子就是城镇发展规模，这个城市建设用地的总规模是不能突破的，但是城规是自下而上的，根据发展进行测算，上一级政府是编制到2030年，我们县一级还是编制到2020年，后面这十年肯定是不能统一的。”该县国土局局长告诉《决策》。

然而，该局长同时也表示，国土部门必须在耕地保护任务和支持地方发展之间找到一个平衡点。“国家是要求我们保护耕地和基本农田，但是地方经济发展需要用地。现在我们是倒过来，先测算地方发展的需求，在保证基本农田保护、耕地保护和城镇扩展总规模这三个基本指标的前提下，满足地方发展的需求。在这三个指标都不突破的前提下，进行‘转移’和平衡。”

“总之一句话，经规是定目标，土规是给指标，城规是安坐标。多规融合就是协调、控制规划之间的矛盾，从而实现经济社会发展的目标，土地利用计划的指标，并与城市规划的坐标进行统一，最终达到这样一个目的。”范熹颖对《决策》概括说。

一个县域的多规融合试验

多规合一目前提及比较多的是“三规”、“四规”合一，而在肥西县，却是“七规合一”，除了经规、土规、城规、生态规划之外，基础设施规划、产业布局规划以及征地拆迁规划，悉数纳入多规合一。

在国家四部委发布的试点名单中，肥西不是多规合一的试点县，却早于很多地方开始推动多规合一。肥西的经验是“先干起来”，虽然肥西县多规合一的正式文本尚未编制出来，很多部门已经按照多规合一的思路在推进工作了。肥西推进多规合一，缘起于一次对历史遗留问题的处理。

在2013年的肥西县城镇化会议上，肥西县委书记汤传信发现，很多历史遗留问题是因为各项规划不协调导致的。

“以项目建设为例，有些项目来了找不到地，结果相关部门让项目单位自己去找，找来地之后，相关部门围绕找来的地再做规划，实际上这是颠倒了。正常程序应该是先做好规划，然后项目属于哪个类别，就在哪个位置。这种情况下，就会出现很多问题，有的是重复建设，还有土地闲置问题。”肥西县建设局副局长孙平告诉《决策》。

还有一个是关于拆迁未安置的历史遗留问题。近几年肥西县的征迁量很大，仅2014年就拆迁了200万平方米。在这个过程中，由于缺少系统思维和多规合一的指导，有些地拆了没用，有些拆迁户多年未安置。孙平说：“政府每个月要付很大一笔费用给未安置户，给政府的财力造成压力，县领导在开会解决这个问题的时候，感觉到多规合一迫在眉睫。”

2014年，肥西县多规合一正式启动。据了解，规划、国土、发改、城建、环保等部门定期开会联动协调，谋划下一步整个建设计划的安排。项目梳理出来后，县主要领导都要听汇报，相关部门都到现场，项目落地遇到规划之间的矛盾，就当场协调，把后面可能的遗留问题一次性解决。

在肥西，重大项目布点规划、城镇规划和土地利用规划已经结合得较好，相关部门每周都开一次碰头会，信息共享。高坤梅认为：“肥西县在实践中更多的是多规融合，而非合一，我们讲多规合一就是解决问题，而在多规融合的过程中，已经把问题解决了，不一定非要追求‘合一’这一终极目标。”

2014年，肥西县制定了征迁安置规划，拆迁开始有计划的进行。现在，拆迁之前要回答这些问题：这个拆迁是否符合土地利用规划、是否符合城镇规划、是否符合经济社会发展规划，有没有项目，是否符合城镇化的需求。“这样一来，拆迁安置不再无序进行，极大缓解了政府的财政压力。”孙平告诉《决策》。

在一年多的实践中，多规合一给肥西县域经济发展带来诸多红利。

首先是避免了项目建设的随意性。过去一些项目来了之后，一查布局规划，发展占用基本农田；现在有多规合一的指导，根本不存在这个问题。其次，可以做到控地规划的深度，项目的布局达到一个非常细化的深度。在这样的基础上，项目的落地、选址可以一目了然。“通过一张图，重点产业项目、公共服务设施和基础设施重大项目的落地，可以更顺利地推进。此外，还避免了相关部门各自为政，从源头上建立起信息的联动平台，有助于并联审批。”孙平说。