政府职能转变现状与未来

敖海华

【摘要】政府是实施现代国家治理目标的关键主体。如何进一步转变政府的职能成为当前社会发展中面临着的重要议题。进入21世纪以来，我国政府在职能转变方面已经取得了显著的成绩，但是依然存在一些不足之处，对此应该进一步健全法律体系、完善问责制度、健全政府考核机制，只有这样才能进一步提升自身的服务质量和效率。

【关键词】政府职能 现状 转变 治理

【中图分类号】D621     【文献标识码】A

中共十八届三中全会公报明确提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”目前，我国已经步入现代化的中后期阶段，既有改革开放积聚的内生矛盾，又有全球政治经济格局调整所带来的诸多压力，今后，我国推进国家治理现代化的进程将面临复杂的形势。在此进程下，如何进一步转变政府的职能也成为了当前社会发展中面临着的重要议题，其不仅关系到社会的稳定、和谐发展，而且也关系到人心向背。

政府的基本职能分析

首先是有效的制度供给。有效的制度是保证社会正常运行的一个基础，因此公民希望政府能够具有有效的制度供给职能，保证社会的有序运转，这是其他一切社会活动能够顺利进行的前提。政府在制度设计过程中，应该遵循平等、自由与公正的原则，政府不仅仅是要向社会提供一套运行制度，还需要执行这套制度，并在政府治理过程中不断修正制度。政府的制度供给涉及社会的方方面面，如政治制度、市场经济制度、法律制度、财产权制度以及社会保障制度等等。政府通过制度供给保证社会的稳定运行，以此实现国家治理。

其次是公平政策的制定与实施。我国国家治理的一个重要价值取向便是公正与平等，这也是现代国家治理的目标之一。政府公共政策的制定既要能够促进社会的发展与进步，同时也不能忽略对弱势群体的保护，要使之有利于缩小贫富差距，消除歧视，保障机会的均等。政府制定的政策包括金融财政、社会保障、医疗卫生、教育文化以及环境保护政策等方面，通过这些政策的制定与实施，政府进一步完成了提高人民群众物质文化水平的治理目标。政府的政策制定还有着对社会资源进行初次分配与再次分配的功能，政府在分配政策的制定过程中要注重公平原则，要让全体社会成员在总体上能够感受到社会的公平，从而增强政府的公信力。政府在分配政策上要制定一系列的优抚和救济政策，并对社会的富裕群体实施差别化税收分配政策，这实际上是政府借助自己的权力来维持社会的整体公平，从而使各个阶层能够认可政府的合法性，保证了社会的稳定发展。

最后是满足公共产品和服务的职能。公共产品与服务区别于一般的商业性产品和服务，二者在消费上不具有竞争性，在使用上不具有排他性，即人人可以消费公共产品和服务，人人都有权从中获益，显然市场和企业的逐利性决定了其不可能无偿为社会提供这种公共产品，而只能由政府来提供。政府所提供的公共产品和服务包括社会保障、社会就业、教育科技、卫生医疗、文化体育等方面。政府通过提供这些公共产品和服务来满足公民基本生存和发展的需求，这也是政府的义务和职责所在。

新时期我国政府职能转变的成就

提出了服务型政府的建设理念。20世纪90年代末，我国已经提出了要建设服务型政府，到了21世纪初，上海、重庆等地开始试点服务型政府建设，2007年，十七大报告明确提出要建设服务型政府。目前，建设服务型政府已经成为我国行政管理体制改革与政府职能调整的重要内容和目标。

建设服务型政府这一理念明确了政府的属性是服务。服务型政府的主体便是各级政府以及政府工作人员，他们根据法律法规为公众提供服务;而其服务的对象便是公民、企业、市场和社会;政府所提供的服务既包括向社会大众提供公共产品和服务，也包括为市场和企业提供一个相对公平的發展环境;衡量政府提供的服务质量，不能纯粹以经济发展作为衡量指标，而应该将公众和社会是否满意作为衡量标准。

政府职能的结构日趋合理化。一个国家政府职能的合理与否关系着这个国家经济社会的可持续性发展。我国政府在进入21世纪以后，对政府的职能结构进行了新的调整，其将原本的政治、经济、社会三位一体的职能结构调整为政治、经济、社会、文化和生态文明建设的五位一体的政府职能结构。后者的职能结构显然更全面，更有利于社会的均衡持续发展。政府在职能调整过程中需要明确政府权力的界限，防止其过度干预市场领域，确保公共利益的最大化。

政治职能是政府的核心职能，政府履行政治职能的目标是维护国家社会的稳定，其重点便是民主与法治的建设，由此我国的政府职能改革也便以民主、公开透明和法治为方向。政府的经济职能主要是要求政府能够保障经济的稳定增长，政府需要制定经济发展战略和重大的经济政策，能够对国民经济进行总体的调控和把握，保证经济的稳定增长以及财政的收支平衡。政府的社会职能就是政府为社会提供公共产品和服务的职能，这包括医疗卫生、教育文化等公共产品和服务的提供，关系着社会民生。文化职能就是政府要满足人民的精神文化需求，一方面政府需要为民众提供一定的精神文化产品和服务，另一方面政府要通过制定一定的文化政策，为我国文化发展创造良好的环境。政府建设生态文明的职能则是针对日益恶化的环境而提出的，早期为发展经济而牺牲环境的发展模式为我国未来的可持续发展埋下隐患，因而在现代国家治理理念之下，要实现国家的科学、持续发展，需要政府履行保护生态发展的职能，协调经济发展与环境保护之间的关系。

我国政府职能的关系日趋规范化。现代国家治理体系要求政府处理好自身与市场的关系，政府需要改变以往过度干预微观市场经济的做法，而逐步成为一个市场监管者。首先，我国政府调整了与国有企业之间的关系，改变了以往政企合一的状态，促进国有企业向现代企业转变，提高其市场竞争力。其次，我国政府大力鼓励非公有制经济的发展，降低市场准入标准，为非公有制经济发展创造一个更为公平的环境。最后，政府还调整了自身与社会的关系，大力培育社会组织，使之能够起到提供部分公共产品和服务的作用，提高了社会的自治功能。

我国政府职能转变过程中的不足

缺乏系统的政府职能规范法律体系。长期以来，我国政府在管理社会事务中往往以政策代替法律，存在政府行政不规范的问题。而现代国家治理要求政府的权力及权力行使程序、职能等都具有法定性，即法律要对政府的职能内容、履职方式以及政府行为进行明确的规定。

我国在对政府职能的规约上，除了宪法之外，还制定了《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政诉讼法》以及《中华人民共和国行政许可法》等法律来规范政府权力和职能，这为我国政府职能向依法行政方向转变提供了法律基础。但目前，我国规范政府职能的法律还不够完善，行政立法相对于行政实践具有一定的滞后性，这也导致了我国政府的一些行政行为因缺乏法律依据而履职不到位。此外，我国目前还没有相关规范行政程序的专门法律，而政府行政程序的公正是其行政行为合法的一个重要依据和保证，因此政府要想实行职能转变，必须有一部完善的行政程序法。程序法的缺乏，也使得政府在履职过程中往往因为程序的不规范而损害了社会公共利益，政府在履行职能过程中也越容易出现错位和越位现象。

没有客观、合理的政绩考核机制。政绩考核机制与政府职能有着密切联系。通过政绩考核，可以评测政府的履职内容与方式是否为社会大众所接受，是否促进了社会发展，这种评测能够激励政府更加高效而全面地履行自己的职能。但我国目前政绩考核机制的不合理，导致政府职能结构不符合社会大众的预期，不利于社会的稳定与发展。我国的政绩考核机制存在的首要问题便是经济指标权重过高，而其他考核指标权重偏低，这种考核标准导致地方政府将发展经济作为第一职能，而忽略了社会效益与生态效益，造成了地方经济发展的不可持续模式。其次，我国的政绩考核机制更容易关注一些表面政绩，而对潜在的、看不见的政绩指标有所忽视，而这种不合理的政绩考核机制引导一些地方政府偏向做一些容易出政绩的项目，例如不断进行招商引资，即便存在大量的重复工程，但其在表面上促进了地方GDP增长。而对于那些真正有利于社会发展，但需要长期建设的项目，政府往往将其放在了政府职能的次要位置，如医疗卫生、教育文化、环保等，这些项目在短期内都无法迅速转化为GDP数字，因而政府也不愿意去履行这些职能。最后是对政府政绩考核的主体单一。在政府的政绩考核机制中，上级部门往往是考核的主体，其考核的标准也是从政府角度出发，而忽视了社会公众的需求。我国缺乏让公众参与政府政绩考核的平台与渠道，群众意见难以在政绩考核中充分展现。

缺乏完善的政府履职问责机制。问责机制是我国政府实行职能转变的制度保障。目前我国的政府问责机制还存在以下问题：一是对责任追究不规范。我国的行政问责往往只是针对行政执行活动，而忽视了对之前的决策和监督环节进行追责，没有将问责机制贯彻到整个政府行政活动始末。而且从问责的监督机制来看，政府与社会公众之间存在着严重的信息不对等现象，社会大众很难获知政府内部问责的真实情况，问责的不公开、不透明为政府问责提供了暗箱操作的可能，从而使得一些本该被严厉惩治的行政者没有得到应有的惩罚。此外，我国的政府问责机制，往往是在事件发生之后才开始对相关人员进行调查，而很少能够在事发之前就发现问题，问责机制存在被动性和一定的滞后性。

进一步推进政府职能转变

健全依法行政的法律体系。现代国家治理体系要求政府依法行政，相关行政法律体系的完善是政府能够依法行政的基础，也是政府能够进行职能转变的前提。我国近年来已经对我国的行政法律体系进行了一定的完善，如对我国已经实施二十多年的《行政诉讼法》进行了较大修改，其与《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《立法法》、《行政监察法》、《行政强制法》以及《行政许可法》等一并构成了我国的行政法律体系。

但要促进政府职能的进一步转变，还需要对当前行政法律中不足的地方进行完善。在行政法律体系的完善中，应该以政府职权法定为准则，以法律的形式来对政府的职权进行明确的界限划分，防止其过度干预市场或是侵害社会公共权益。在法律的制定过程中，我们还应该意识到，行政法律不仅仅是为了规范政府行政行为，另一个作用便是为政府行政活动的合法性提供法律依据，因此在立法过程中，还要注意对政府进行一定的法律授权，使之有权增加公民的义务也有权限制公民的权益，当然与之相对应的则是法律在授予政府这些权限的同时，也要对政府使用这种权力的前提做出规定，并将其权限法定在一定范围之内。

此外，在行政立法上还要尽快进行行政程序法的有关立法工作，对政府的行政程序进行立法，一方面能够督促政府在决策、行政等活动中做到程序合法，程序的合法在一定程度上能够减少政府在决策或者行政活动上的失误，另一方面，对政府行政程序进行规范，也有利于追踪政府的行政过程，检查其是否存在程序上的失误，便于事后的行政追责。

完善政府绩效考核机制。政府绩效考核既是对政府履职情况的一个检测，也是对政府积极履行自身职能的一种引导和激励。原本我国国家治理的重点在于经济建设，因此在绩效考核中较为侧重政府经济职能的履行，而在此引导下，政府也确立了促进经济发展的行政策略，着重凸出政府的经济职能，而忽略了政府的文化、环境、社会等职责。现代国家治理体系要求政府是一个全面发展的政府，其在执政过程中应以人为本，政府要完成这种职能的转变，还需要我国的绩效考核机制进行转变，从而引导政府向全面、服务型的政府转变。

健全我国的绩效考核机制，首先要均衡绩效考核的各项指标，改变以往经济指标权重过高的情况，适当提高政府在社会保障、医疗卫生、教育文化等公共服务方面指标的权重，这样才能够促使政府由单一的重视经济职能向重视社会、生态、文化以及经济等方面转变，促进社会的和谐、全面、持续发展。其次在考核方式上要改变过多依赖上级考核的现状，而应该加入社会评议的考核方式，邀请相关方面的专家和社会大众对政府的工作进行打分和评价，这才能反映出政府的工作内容是否符合大众的需求，其工作结果是否能够让社会满意。最后，我国应该将政府考核机制进行制度化和法制化。考核机制只有法制化，才能保证考核的严肃性，考核也才能发挥其监督作用，考核机制的制度化有利于政绩考核程序的规范化，使得考核结果能够真正反映政府的职能履行情况，促使政府积极进行职能转变。

进一步健全行政问责机制。行政问责机制一方面是能够督促政府进行履职，另一方面其也是对那些不履职或者违法违规使用行政权力者具有警示和惩治作用。如果行政问责机制不完善，那么政府公职人员的行政权力与行政行为便缺乏约束和监督，政府的一般行政職能都难以实现，更不论进行政府职能的转变。而现代国家治理体系是要求建设一个廉洁政府、透明政府，要在此要求下进行政府职能的转变，就必须完善我国的行政问责机制。

首先要将各种问责机制的作用范围进行合理协调，如对政府官员的行为监督由行政问责系统进行，对官员不严格执行法律、人大意见等行为进行代议问责。其次是要拓宽我国行政问责的范围，我国目前的行政问责更多的是一种单纯的对有过错和违规的行为进行追责。除此之外，我们还应该要对政府决策的失误以及执行不力等进行问责，因为政府决策的失误、行政不作为、执行效能低下等行为也都有可能造成重大失误，给人民的生命财产等带来极大危害，因而需要进行更深层次追责，这样才保证政府严格履责，防止其缺位和错位的行政失误，完成政府职能转变。

政治制度的理性建构有利于维持社会秩序的正常运行。国家治理体系事关重大公共利益决策，对社会资源、社会利益进行制度性分配，以及对社会价值进行权威性分配。在我国下一步的改革进程中，政府改革将是改革的重点。只有这样才能进一步提升政府的效能和服务，从而为服务型政府建设打下扎实的基础。也只有这样才能与我国快速发展的经济、文化等各项事业相适应。

（作者为天津师范大学政治与行政学院博士研究生、贵州师范大学党委宣传部讲师）

责编/张晓