积极营造有利于主体责任落实的良好环境

蒋来用

【摘要】党风廉政建设和反腐败斗争是在特定历史条件下展开的。当前技术革命成为推动执政环境改革的最活跃因素，经济环境的变化增加了腐败治理的难度，社会对公正廉洁政治的愿望诉求不断增多，人民群众参与反腐存在困难与障碍、腐败“亚文化”盛行、法治思维和法治方式尚未被自觉选择、社会诚信体系不适应现实需要等问题值得关注，增加新的动力或压力机制、大力培育法治精神和文化、加强公职人员诚信管理应成为改善主体责任落实环境的重要举措。

【关键词】党风廉政建设 社会环境 主体责任

【中图分类号】D261.3                  【文献标识码】A

党风廉政建设和反腐败作为国家治理体系的重要组成部分，是在特定历史条件下展开的。要求各级党委扛上党风廉政建设主体责任，可谓牵住了“牛鼻子”，抓住了问题的关键。环境的变化是主体责任落实过程需要注意观察的重要变量，对主体责任的落实效果和质量具有重要影响。良好的环境有利于主体责任的落实，不好的环境则妨碍主体责任目标的实现。在大力推进主体责任落实的同时，应关注环境的改善和条件的转变，党风廉政建设责任制才能得到有效落实，反腐败形势才会得到根本好转。

反腐败环境的巨大变化不可忽视

技术革命是推动执政环境改革的最活跃因素。信息技术迅猛发展，使得自媒体技术以迅雷不及掩耳之势改变我们的生活方式、工作方式和思维方式。自媒体让每个使用者既是信息的受众，又变成信息的采集者、发布者和传播者，人人都可能成为“记者”，可能产生电台、电视台一样的影响力。云计算、大数据等技术让数据信息迅速传播变成了可能。依靠信息不透明和不对称来管理社会、治理国家的时代已一去不复返。技术变革让知情权实现得到更多保障，但同时也为腐败增加了新的手段和工具，腐败更加智能化、隐蔽化，增加了查处的难度;自媒体的发展为群众参与反腐败提供了更多渠道和途径，但如何有序引导，防止新技术滥用，依法保护个人隐私和权利不受侵犯，避免人人自危，又是一个新的问题。新的技术条件并不必然带来公共服务质量和效率的提升，相反，还可能会带来滑坡倒退。如何有效利用新的技术工具改进公共服务质量，改变干部作风，成为党的建设和廉政建设面临的新任务。

经济环境的变化增加了腐败治理的难度。中国的经济增长已从高速增长期进入次高速增长阶段，GDP在7%左右徘徊成为经济新常态。在经济下滑时期，大量领导干部尤其是部级以上领导干部被查处，正风肃纪严格党员干部管理和监督，狠刹公款奢靡吃喝、违规公款旅游、公款出国（境）、公车私用等不正之风，在差旅费、会议费等支出上严格管理，这些反腐败措施取得的良好效果，有利于经济持续健康发展，但与此同时，高端餐饮、奢侈品、广告等行业业绩下滑，有的甚至关门倒闭，这些直观现象很容易让人将反腐败与短期经济下滑联想在一起，使得反腐工作面临舆论压力。为了建立一套成熟的廉洁环境下经济持续健康发展的新模式，让市场在资源配置中发挥决定性作用。各级党委政府一方面要履行主体责任，提升腐败治理的能力和水平，有效防止腐败。另一方面要加快推行政府职能转变，减少行政审批，科学合理设置权力清单。这一目标实现具有很大的难度，改革的任务十分艰巨和复杂。

社会对公正廉洁政治的愿望诉求不断增多。在社会主义民主法治建设快速推进的时代背景下，人们群众对公权力使用不当甚至违法干预或侵害私人权力的行为益愈不能接受。在自媒体充分发展的时代，群众在向上级党政机关申诉控告的同时，也会选择互联网发泄自己的诉求和不满。社会心理和环境的变化无形给主体责任和监督责任的落实提出更高的要求，反腐败须顺应民意，合上时代发展的节拍。更多听取群众的评价，以群众满意不满意、高兴不高兴、答应不答应作为党风廉政建设的评价标准，这在实践落实中越来越多地得到体现，如很多党委或纪委持续开展舆情研判分析、进行廉政建设民意调查、将群众评价作为考核的重要依据等等。这些举措在社会治理中发挥着重要作用，但密切联系群众工作仍有很多改进的空间，如何在新的社会环境中从制度设计和机制建设上让党员干部保持党的传统作风仍需不断改进和变革。

国际环境对国内的影响越来越深远。改革开放三十多年，中国与世界各国交往越来越密切，相互联系越来越紧密。中国的影响力在不断上升，国外对中国的影响也在增大。小小的腐败事件或政府人员的不当行为，经互联网和自媒体的传播放大，往往会引发社会骚乱和动荡，甚至政府倒台。北非、西亚等国家频频发生的颜色革命或街头政治教训值得总结和深思，密切关注国际动态、高度警惕西方敌对势力利用腐败挑起事端危害社会稳定安全，成为新时期党委不可推卸的责任。腐败跨国性特征越来越突出，腐败分子外逃与赃款外流、跨国公司行贿成为新时期反腐败的新问题，反腐需要国际联动与合作。一些国际机构对中国反腐败的评估、国外媒体对国内腐败案件的报道分析和评价会通过不同渠道很快传到国内，影响和改变国内的舆论环境。反腐败国际话语权的争夺成为反腐败新的重要内容。党委履行主体责任，除了要积极应對和治理国内腐败，强练内功，还要打赢国际舆论战，为中国的反腐败赢得更加积极有利的国际环境。“猎狐行动”正在有效推进，但如何更加顺利地将逃匿到国境外的腐败分子绳之以法，追回赃款，断绝腐败的退路，形成强烈的震慑，仍然是党风廉政建设不得不面对和解决的课题。

责任落实存在的环境问题值得关注

人民群众参与反腐败存在困难与障碍。反腐败离不开人民群众的参与和支持。公众积极参与有利于发现线索惩处腐败，形成强有力的震慑，让腐败真正成为人人喊打的过街老鼠。群众参与度应成为衡量主体责任和监督责任落实效果的重要标准，实名举报率应是其中的核心指标。这个指标不仅可以直接反映群众举报腐败行为的积极性，也可以看出群众对党政机关尤其是反腐机构的信任程度。一般而言，实名举报率越高，说明公众对政府越信任和支持，腐败在公众的监督下会大幅收敛。目前各地实名举报率普遍不高，一方面说明群众参与反腐败积极性、主动性不高，更为重要的是机制不健全，群众参与反腐败存在障碍和困难。首先，举报制度不健全。群众参与反腐败的激励机制缺乏，有奖举报尚不健全，一定程度制约群众举报腐败的积极性。群众参与反腐败的法律保障制度不完整，对举报人保护不力，有的举报不但得不到及时处理，反而惹火烧身，举报人遭到打击报复。参与反腐败斗争成本高、风险大，人身安全甚至得不到保障，很大程度影响群众参与反腐倡廉工作的信心和效果。其次，公开力度和效度不够。党务、政务、社务、办事公开质量不高，党员群众知情权得不到有效保障。群众对党委政府部门职责和工作流程不熟悉，对信访举报程序不知晓，对参与反腐败的途径方式方法不了解，造成群众参与的“客观不能”。

腐败“亚文化”盛行。文化环境是党风廉政建设和反腐败工作的重要精神养分。廉洁文化崇尚和传导积极健康的价值理念，潜移默化影响人们的观念和行为。腐败亚文化则在人们思想观念上形成“梗阻”，销蚀反腐败政策执行效力，促进了腐败心理动机向腐败行为的转化。当前有的地方、部门和单位党委主体责任落实存在责任意识不强，有的领导干部不把党风廉政责任当成分内之事、应尽之责，有的还对中央反腐决策说三道四、满腹牢骚，说反腐过了头、反“四风”该刹车，抱怨“为官不易”，调侃“官不聊生”，夸大“为官不为”，希望风头一过又继续“自由轻松”用权。这些抱怨和侥幸心理的背后其实是扭曲变态的价值观和权力观，一种想维持不正常利益的病态需求和渴望，从根本上说是腐败亚文化在作祟，封建特權思想、拜金主义、官本位、潜规则等腐败因子在作怪。腐败“亚文化”让个人私欲膨胀任性而不受规制，社会舆论和道德约束疲软乏力而不起作用。受这种文化浇灌浸泡久了，自然就生长出特权“基因”，结出腐败的恶果。有的党员干部老是觉得自己高人一等、非同一般、地位特殊，有一点点权力尾巴就翘到天上，在长期的阿谀奉承吹捧中，滋长了傲慢骄横的心态，听不得半点批评，受不得半点委屈，不愿也不想接受监督制约，因而现实中出现“一把手”监督难的问题，也出现了“塌方式”腐败。由于改革不到位，一些制度操作给腐败“亚文化”留下了空间和机会。如工资、津贴、评优评奖、医疗等与行政级别紧密挂钩，党政机关、企事业单位中，“级别”无形中变成了指挥棒，成为个人奋斗的目标，当官就高人一等，官越大特权越多、本事越大、得到的好处越多，官本位意识不断被强化，党的宗旨意识被淡化和削弱。主体责任落实如果缺乏文化道德力量的支持，必然难以坚持。

法治思维和法治方式尚未被自觉选择。法治是治国理政的基本方式，权力规范有效运行是法治社会建立的重要标志。法治文化建设可以培育正确的权力观念，要求合理配置权力、依法规范权力、正确对待权力，让权力服务于权利，而不能凌驾于权利之上。法治社会中的权力是“有边”的，法治社会不允许有绝对的权力。权力法定是法治的重要原则。所有权力均来自人民，通过法律方式授予。只能依法行使权力，而不能随意创设权力。但这些法治常识经常被一些党员干部遗忘。有的将权力作为人生奋斗努力的目标，把上级视为权力的源泉，想尽办法讨好领导捞取权力;有的扭曲权力的本质和宗旨，颠倒了“主仆关系”，把自己当成了主人，群众变成了“奴仆”;有的领导干部无限扩张自己的权力，把自己的讲话当法律，批示比法律管用，为办事方便随意发“红头文件”。在有的人眼中，国家宪法和法律可有可无，工作中常常被遗忘，平时想不起，经常记不得，该用用不上。法律法规挂在墙上、说在嘴边，但就“落”不到地上。在这种文化环境下，领导的意志和态度主宰法律的实施，个人的权威高于法律的权威。主体责任的落实，必须在法治的框架下进行，不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。但这一要求，对于很多习惯于传统治理方式的领导干部来说，是一个很大的挑战和考验。

社会诚信体系不适应现实需要。诚信体系是市场经济体制中的重要制度安排，也是党风廉政建设责任落实的一项基础工程。由于多种因素的干扰，诚信体系建设工作进展缓慢，存在的问题较多。如信息内容不完整，组织部门只要求处级以上领导干部填报个人有关事项报告，但对于处级以下干部，并来强制性作出要求。一些重要岗位、关键部门的干部未纳入诚信监管范围，导致“小官巨腐”现象频频出现。与干部管理监督密切相关的重要信息，如银行信贷、纳税、判决执行、重大合同履行、水电煤气通讯等公共服务费用缴纳、违反治安管理处理、履行社会公共义务、交通违规等，领导干部管理单位并不掌握，干部的诚信状况凭印象打分，难以全面客观描述。干部提拔选用考察多半依赖纪委和组织部门掌握的信息，社会诚信体系的信息很少得到运用。到目前为止，我国尚无诚信体系建设的法律，缺乏统一机构着力推动社会诚信体系建设，各地方、部门、公共服务和中介机构等各自为政，多头重复建设，信息收集、整理、使用、储存、分析等工作分散在各个部门和单位，系统各自封闭相互分割，出现众多信息“孤岛”，缺乏统一有效、互联互通的共享机制，信息查询面临诸多不便和困难。社会诚信体系不健全，主体责任履行欠缺有效的抓手和工具，预防腐败存在客观困难。虽然党委和纪委开展了众多的廉政教育、培训、制度建设、日常监督等工作，但欠缺社会诚信大环境的支撑，很多工作只能停在表层，对干部教育管理监督的实效难以得到保障，大量权力运行仍然得不到有效监督和制约。

未来环境整治需要合理规划和设计

增加新的动力或压力机制。落实主体责任的动力和压力主要来自三个方面，一是责任主体自身有较高的觉悟，对党的事业负责。二是来自基层，群众积极参与，社会舆论形成的强大压力。三是来自上级领导机关。领导干部自身产生落实主体责任的动力需要良好的社会环境，在以奉献和牺牲精神的集体主义意识形态占据主流的社会中，领导干部容易产生廉洁自律的意识，责任意识在整体环境的影响下会较强。市场经济环境下，通过持续不断地教育培训，干部道德觉悟会得到一定提升，理想信念更加坚定，履行主体责任的自觉性也会增强。但领导所处的环境十分复杂，思想观念不断受到外界干扰，纯粹靠自觉愿望难以产生持久的动力。虽然中央高度重视群众路线的落实，扎实开展群众路线教育实践活动，但群众参与反腐败的渠道还不十分通畅，人民群众对领导干部的压力机制还没有完全形成。在落实主体责任的三大动力系统中，目前动力主要来自上级领导机关。但自上而下压力层层传导，需要十分有效的行政管理体制作为保证，同时需要明确的责任界定、健全的问责追责制度配合，否则传导过程就会出现“跑冒滴漏”。中央和中央纪委通过约谈、座谈、问责等多种方式有力地传导了压力，但由于层级太多，管理半径过长，在实践操作过程中一些地方和部门出现压力传导不足的现象，主体责任并没有完全落实到位，因而至今仍然是纪检监察体制改革的重点。主体责任和监督责任的落实离不开党委和纪委，但仅仅依靠党委和纪委也不能解决所有问题。党委和纪委都是党代会选举产生的机构，不论是各自自主监督还是彼此监督，都会存在同体监督的问题。两个责任的落实需要放到更为广阔的社会环境中统筹谋划，及时补充新的动力或压力，其中最为可能和有效的途径就是充分调动广大人民群众积极有序参与党风廉政建设。早在1945年，毛泽东在延安就向黄炎培先生提出“让人民起来监督政府”是跳出“人亡政息”周期率的必由之路。只有让人民监督党委政府，才会形成真正的压力和责任。在此种思路下，建立健全保护举报人制度，严肃查处跑风漏气等违反办案工作纪律的行为;保证举报电话、举报网络24小时畅通，及时有人回应;加大腐败打击力度，使群众对反腐败更加充满信心和希望;进一步推进党务政务公开力度，保障群众知情权和监督权等将成为不可缺少的步骤。

大力培育法治精神和文化。消除腐败亚文化的影响需要大力推进依法治国、依规治党，不断培育法治文化和法治精神，让权力在法治轨道上运行。首先，要根除“不平等”的观念。人人平等是最基本的法治原则。没有平等，就不会有法治。十八大以来，包括中央政治局常委在内的几十位部级以上高官违纪违法照样被调查，不管地位多高、功劳有多大，违法违纪都“概莫例外”受追究，中央用实际行动践行法治平等的原则。各级司法执纪机构应敢于“亮剑”，“一把尺子”量所有人，强力将法治准则公正地适用于所有人，用法律规范公平调整所有社会利益关系。第二，约束控制任性的权力。权力规范有效运行是法治社会建立的重要标志。法治文化建设要培育正确的权力观念。建设社会主义法治文化，必须脱掉权力光鲜的外衣，让权力复原为民服务的本性。领导干部不能无所不能，不能什么事都“摆得平”、“搞得掂”，无限扩张的权力要“瘦身减肥”，所有权力均要受到约束和制约。必须要为公权力划好边定好界，给公权力套上缰绳，释放更多自由空间给企业和个人，让遵法守法者尝到甜头，违法违规者吃到苦头，形成正确的激励惩处导向。第三，“动真格”问责应成新常态。权责一致是法治的基本要求，也是构建法治政府和廉洁高效政（下转28页）（ 上接20页）府的前提和保障，“权力意味着责任，责任就要担当。”有权力没责任是管党治党的大忌，也是依法治国的大忌。法律法规执行力不强是社会反映强烈的问题，法治体系缺乏健全有效的问责追责体系则是重要的“病因”。必须开动问责追责的“压力机”，在问责上“踩油门”，追责上不打“马虎眼”，坚持有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究，与强有力的外部监督及公众参与形成合力，动真格建立常态化的问责追责制度，使各级权力机关真正负责，倒逼领导干部勇于负责，敢于担当，在其位、谋其政、负其责。

加强公职人员诚信管理。主体责任的落实不能仅靠党委（党组）书记及其领导班子成员，而需要公共机构所有人员的共同参与和努力。公职人员的职业素养和道德品质直接决定政策落实的效率和质量，是主体责任落实不可缺少的一项宏大工程。公共机构人员提供公共服务，要带头严格按法规和程序用权办事，养成洁身自好、存正祛邪的好习惯，坚决反对特权和腐败，积极发挥示范引领作用。坚持德才兼备、以德为先、以廉为基，公道正派、五湖四海选用廉洁干部和人员，积极营造公正清廉的用人环境。大力推进公职人员聘用制改革，努力构建人员“能进能出”、干部“能上能下”、薪酬“有增有减”的奖惩机制，让公职人员队伍保持朝气蓬勃、积极履责的精神状态。加强公职人员职业道德教育和修身教育，广泛传播修身理念和价值，完善党内批评和自我批评的武器，创新修身教育形式，将廉洁意识观念入脑入心，转化为自觉行动。防线最容易从“小节”攻破，情趣不健康、有悖社会公德、职业道德、家庭美德的行为往往是腐败的先兆，要着力规范公职人员的生活管理，对小节问题及时提醒和批评教育。大力推动社会诚信体系建设，建立一套比较完备的覆盖全社会所有成员的信息系统，汇集个人收入、财产、纳税、经营活动、违法犯罪、法院执行、征信记录、公共服务缴费、交通违规等信息，利用大数据、云计算等技术对数据进行分析处理，尽快实现部门、地方相关信息的互联互通，并分不同层次确定公开查询的范围，将社会诚信系统作为公职人员管理监督的重要基础。建立健全公职人员监督台账、不良行为记录和群众投诉控告系统，将诚信行为考核标准具体化、行为化、常态化，为廉洁干部和人员成长建立长效机制。利用网络舆情分析、个人有关事项报告、社会诚信体系系统、组织考察等了解公职人员廉洁自律情况，建立廉洁诚信档案数据库。通過诚信留痕、追踪可查方式，不断健全公职人员诚信管理系统，让公职人员形成珍惜职业信誉的良好习惯，以公职人员诚信引领整个社会的诚信。

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