浅析行政规范性文件的滥用及其规制

马慧　赵兴华

【摘要】行政规范性文件是各级地方政府、部门进行行政管理的重要手段之一，但是在其不断扩张中由于缺少合理的管理和调控，出现了其在行政事业上被不断滥用的情况。文章结合社会上出现的实际情况，找出行政规范性文件滥用存在的主要问题进行分析并提出相应的解决措施，使行政规范性文件真正成为保障公民生活的有效手段。

【关键词】行政规范性文件 权力滥用 法律规制

【中图分类号】D912.1 【文献标识码】A

行政规范性文件是行政机关颁布的，由行政主体制定的，能够在行政事务中反复适用的文件的总称，当然这些文件中不包括行政法规和行政规章。行政规范性文件在现实生活中又被形象地称为“红头文件”。我国的行政立法权是由少量的行政机关掌握，对于行政机关来说，其日常的行政管理活动不仅包括具体行政行为的实施，还包括发布行政规范性文件来进行管理。行政规范性文件在国家实现行政管理方面必不可少，同时随着科技和时代的发展，我国行政机关在管理过程中往往会面临一些问题，大多数是由于法律法规没有规定而无法解决的问题。制定行政规范性文件对于解决此类现象有非常重要作用，它的出现不仅能够提高行政机关处理行政事务的积极性，更能在一定程度上解决行政管理中秩序混乱的问题。

但是事情都有两面性，随着行政规范性文件作用的不断扩张，由其引发的一些问题也逐渐出现，比如行政规范性文件的合法程度存在一定的瑕疵等。行政规范性文件在很大程度上影响着相对人的权益，如果将其控制在一定的限度内，将会对人们的生活产生积极的影响;反之，若不对其进行控制，容易产生腐败，最终将会对人们的合法权益产生非常不利的影响。目前由于行政机关大量发布行政规范性文件，对其产生依赖，再加上我国长期以来缺少对行政规范性文件进行有效的监督，这些综合造成了目前行政规范性文件在行政机关中数量过多，形成滥用的现象。下文主要以一些相关案例来对行政规范性文件滥用的危害进行分析，从而找出一些解决措施。

相关案例

案例一：湖北公安县在2013年2月份曾发布一份文件，明确对该县的卷烟销售数量提出了要求。一般而言，每箱卷烟里面包含250条卷烟，该文件要求2013年该县必须销售25100箱卷烟，即6275万包卷烟。据调查，湖北公安县人口总数是100万，则按照这个计划来算，每人要购60包烟才能完成这个任务。于是，该文件一出，各个乡镇的代表就将自己的销售任务告知村民并进行分配，据统计，有的乡镇分配到4000多箱，有的则是800多箱①。

案例二：四川某宣传部在2013年向当地的一所中学发布了一份文件，提出：宣传部某同志的女儿将于今年毕业，想去该中学上初中，希望该中学能够接纳该孩子就读。这表明一些干部想让自己的子女能够到当地的重点学校读书，居然以文件发布的形式来公私不分，以权谋私。事情的爆出让人们对于一些机关的信任感大大降低，严重影响了行政机关的地位②。

案例三：2013年10月某地发生了一起事情引起了大家的关注。该镇一村民在自己田里挖出了巨型“乌木”，当地政府立刻派人将其扣下，并运往派出所。该镇政府人员与该村民对“乌木”到底属于谁产生了分歧。一方认为该“乌木”属于国家，而另一方认为该“乌木”属于村民。此类问题在当地常有发生③。

以上案例中所涉及到的“文件”就是行政机关经常发布的行政规范性文件。这些行政规范性文件的实施经常受到人们的质疑，一是因为文件的部分内容违反法律的规定，也不符合情理;二是因为行政相对人想要维护自己的合法权益，对于行政机关发布的一些不利于自身利益的文件有抵触情绪。社会公众对政府的行政规范性文件存在质疑且提起挑战，表明了目前行政规范性文件在实施过程中确实存在一些问题。

我国行政规范性文件的现状及存在问题

在我国，除了立法机关制定的成文法可以规范人们的行为，行政机关制定的大量规则也是约束人们行为的准则。行政机关制定的规则大致包括行政法规、规章以及行政规范性文件。其中行政法规和规章属于行政立法的范畴，而行政规范性文件则不属于行政立法范畴。与法律、规章不同，行政规范性文件有其独特的特点。一般来说，法律、规章是规定一些原则性问题，而行政规范性文件却是对生活中具体问题的规定，涉及生活的方方面面，一般是由于某种行政管理的需要，政府针对某一特定事件作出的在一定时间内有效的制度。规范性文件是各级地方政府、部门进行行政管理的重要手段之一，随着行政管理的不断发展，造成了行政规范性文件滥用的情况。虽然各部门发布了很多规范性文件，但是文件的质量却良莠不齐，有些文件甚至非常明显地违反了宪法法律等上位法的规定。本文认为行政规范性文件的问题主要体现在以下几个方面：

制定主体混乱。目前，对于谁是我国行政规范性文件的制定主体，人们并没有一个准确的答案。根据相关法律规定，国务院及各部委有权制定行政规范性文件，另外，制定行政规范性文件的权力也赋予了乡镇人民政府、县级以上各级人民政府。但是在实际生活中，除了国务院及各部委依照宪法赋予的职权制定行政规范性文件外，各级地方人民政府也在积极地制定行政规范性文件来实施具体的行政管理行为。此外，各级政府的下属机构、政府内设的办公厅、办公室、辅助机构也在制定行政规范性文件，一些社会团体也参与其中。因此在实践中，只要行政机关具有行使行政职能的权力，同时它认为在行政管理过程中需要制定行政规范性文件来约束相对人的行为，其就可以拥有制定行政规范性文件的权力。

制定程序混乱。当前除了《国家行政机关公文处理办法》外，我国对规定行政规范性文件的法律依据几乎没有。而《国家行政机关公文处理办法》也只是规定了一些形式上的要求，如行政机关公文如何进行收发管理，格式如何书写，大致包括几种类别等，它并没有对行政规范性文件如何制定作出规定。我国除了上海、浙江、安徽等地各自分别出台了行政规范性文件备案审查的规定外，其他地区并没有对其程序的制定作出规定。目前，由于没有统一的程序规范，如何制定行政规范性文件就缺乏一定的计划性与实施性，主观随意性在制定过程中影响较大。另外，在制定过程中，有些没有能够举行必要的听证会、座谈会、论证会等保障民主的必要形式，导致有些行政规范性文件往往体现的是领导者或管理者的意志，没有考虑到相对人的利益与要求，无法保证其科学性与民主性。我国规范行政规范性文件制定程序的缺失必然导致行政规范性文件的不合理。

越权制定行政规范性文件的情况较严重。实践中，具体行政行为的越权可以通过行政诉讼得到纠正，但是抽象行政行为却无法用此途径来解决。另外，由于越权制定行政规范性文件的行为难以发现，因此这种现象经常出现在实践中。比较常见的例子是制定该行政规范性文件权力本应该属于上级机关，但是下级机关自己就来制定，甚至有些情况下该权力被司法机关、其他立法机关来代替。

综上所述，混乱的行政规范性文件制定程序、越权制定等必然导致行政规范性文件质量的良莠不齐。此外，行政规范性文件内容和上位法或者法律法规的冲突也会导致我国行政管理的混乱，更在一定程度上让行政相对人无法确定自己的行为标准，使行政相对人无法保障自己的合法权益。

行政规范性文件诸多问题的成因

大多数人认为行政规范性文件没有统一的格式，存在规范瑕疵的问题，如今行政规范性文件形成滥用的情形不断发生，主要是由于行政机关本身对此的处理方式存在问题，但本文却不这样认为。可以说，这种现象的发生行政机关存在一定的责任，但是从本质上来说最重要的原因在于我国的法律体系还不够健全，对于很多细节的东西还没有明确规定，比如案例三中的乌木，正是由于法律对其规定不明确，才造成了现实中这么多的乌木争议案件。在之前的法律、规章并没有对此作出明确规定的情况下，行政机关想要针对乌木制定规范性文件比较困难，同时也不可避免地会让其制定的规范性文件违反法律的规定。

在我国，抽象行政行为缺少必要的监督措施，而行政规范性文件就是其中之一。在我国的行政法中，行政诉讼的受案范围只能是对具体行政行为引起的合法性争议，并不包括抽象行政行为，如果公民因对某个规范性文件存在争议而对此提起行政诉讼，法院也不能受理。此外，《中华人民共和国行政复议法》第七条也规定了行政相对人只有在受到行政机关具体行政行为的侵害时才能对行政规范性文件附带提出申请。由此可知，我国行政复议的受案范围包括具体行政行为和附带审查一部分抽象行政行为。对抽象行政行为要提起复议是需要符合一定条件的。因此，对于我国公民来说，若对规范性文件的合法性等存在异议，也很难通过有效的渠道来纠正这种错误，维护自己的权利。

以上主要描述的是公民和其他社会组织监督难的状况，那么这种状况在其他国家机关是怎样呢？虽然我国法律规定了权力机关对行政机关、司法机关对行政机关以及行政机关内部的相互监督程序，但这些规定也几乎没有发挥它们应有的作用。监督措施存在瑕疵，使行政规范性文件的违法性得不到很好地处理，这在一定程度上形成了行政规范性文件对法律的挑战。

对行政规范性文件的规制

从本质上来看，行政规范性文件的制定发布不是政府机关针对具体某个人来实施的，而是根据具体问题制定的，对于大多数人是可以反复适用的。在实际实施过程中，行政规范性文件经常是行政执法人员执法的依据，甚至是法官判案的依据。如果规范性文件存在瑕疵，违反法律甚至是违反宪法的规定，那对于司法公正和社会的公平正义来说会产生极其不好的影响。对行政规范性文件的规制要做到以下几点：

第一，规范行政规范性文件的制定程序。要改善规范性文件的质量问题，必须从根源上做起。对于先前已经制定的千千万万的规范性文件，如果要逐一审查，肯定是不可能的，因此对规范性文件的完善，主要是针对以后即将发布的文件。要从根源上解决问题，首先要做的就是规范其制定程序。在我国，对于行政法规、行政规章的制定都有严格的程序让我们遵循，法律和宪法更是如此，但是如何制定规范性文件却找不出一个统一的制定程序。2000年通过的《中华人民共和国立法法》中也找不出关于具体制定行政规范性文件程序的说明，同年国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》中也没有具体的制定程序。这就使得政府在制定行政规范性文件时缺乏相关约束，没有可以参考、借鉴的法律条文，在制定过程中夹杂了一些自我的主观因素，其制定的行政规范性文件必然或多或少地缺乏实际的根据，存在瑕疵。与此同时，行政机关的负责人在签署文件时态度上存在一些问题，没有认真地审核研究，这就造成了规范性文件在一定程度上存在不合理不合法或者与其他文件互相矛盾的情况。想要改善规范性文件的现有状况，必须对其的制定作出具体的规定，在这一方面，有些地方做得不错，值得政府机关借鉴。比如浙江省在2000年5月发布的《浙江省行政规范性文件备案审查规定》就对如何备案审查行政规范性文件作出了具体的规定。不仅仅是浙江，上海、安徽等也发布了一些文件对其作出规定。比如2002年《上海市行政机关规范性文件制定程序规定》以及2002年10月份的《安徽省行政机关规范性文件制定程序规定》。这些规定对于规范相关文件的制定起到了积极的作用，为其提供了参照标准。面对目前我国行政规范性文件泛滥的局面，应该制定相关“行政程序法”来规制，只有相关法律法规健全，才可以使行政主体有标准可遵循，继而督促他们严格遵守法定程序，制定出符合人们心意且合法的行政规范性文件。

第二，行政规范性文件要获得群众的认可。一般情况下，政府会对即将生效的文件进行公布，从公布之日起开始实施，但是仅仅是这种公布，文件的实行力度是不够的。更糟糕的情况是有些行政机关会按照根本没有对外公布的文件来处理事情，甚至这些没有公布的文件还违反法律的规定。这些情况的出现大大降低了行政机关在人们心中的地位。因此，规范性文件在公布时，应当采取多种方式向人们公示，不仅要在政府信息公开的网站上发布，还可以借助地方的报纸广播等多种手段，其目的就在于让更多的人能了解这一文件的内容。只有人们了解该文件的内容才能对其的正确与否作出评价，才能对其进行监督，保证其更好地运行。

第三，建立相应的惩罚机制。行政机关若制定出存在不合法不合理的地方行政规范性文件并且还按照其实行，影响了行政相对人的合法利益，将受到相应的惩罚与制裁。目前一般的处理方法是由这些机关出面承认错误，然后将文件撤销。这种宽松的制裁方式，或者说这根本就不算一种制裁方式，是不能对这些部门产生震慑作用的。仅仅将违法性的行政规范性文件进行撤销是不够的，如果不加以处罚制裁，以后还会有其他的违法文件出现。我们应该让这些行政机关认识到制定违法的规范性文件是要承担法律责任的，并且要明确由谁来承担责任，承担什么样的责任。这样行政机关才能自我约束，才会认真对待制定规范性文件，这样才能保证其科学性和合法性。

完善国家赔偿责任的规定对于行政规范性文件的制定也非常重要。行政规范性文件若存在违法的地方，在实施过程中必然损害行政相对人的合法利益，这种侵害事实一旦发生，行政机关就应当承担与具体行政行为一样的相应赔偿责任。建立合理的惩罚制裁机制、国家赔偿机制将有力地推动我国行政救济制度的发展，同时推动行政文件规范化的发展。

对于行政规范性文件，虽然目前它的发展状况依旧处在一个令人担忧的地步，但让我们高兴的是，很多地方已经认识到行政规范性文件的重要性并正在采取措施对其加以管理，如《湖南省行政程序规定》的出现让整个湖南省开始了“红头文件”大清理的活动，共清理出不合规定的“红头文件”649件，废止25%④。事实证明，只要我们已经认识到了问题，并开始着手研究解决这些问题，那么我们一定可以使行政规范性文件朝着可期待的方向发展。

（作者分别为中共鞍山市委党校法学副教授，中共海城市委党校法学高级讲师）

【注释】

①“多地现雷人指标：湖北发红头文件摊派卷烟销售”，《新京报》，2013年10月31日。

②“四川眉山下红头文件要求照顾干部子女就学”，大众网，http：//www.dzwww.com/xinwen/guoneixinwen/201307/t20130707_8610687.htm。

③“村民挖出巨型‘乌木’ 政府当原告诉讼确权”，《华西都市报》，2013年10月27日。

④“杜绝‘红头文件’满天飞应从源头开始”，中国法院网，http：//www.chinacourt.org/article/detail/2008/10/id/324866.shtml。

责编/许国荣（实习）