以高等教育改革为突破口推进教育治理现代化

唐东升

【摘要】教育事业的健康发展，是我国从人口大国转向人力资源大国的根本前提。教育体系和治理能力的现代化，既是推进国家治理现代化的内在要求，也是推进国家治理现代化的应有之义。从当前来看，推进我国教育治理现代化，应以深入推进高等教育改革为突破口，并重点从建立政府、高等院校、其他社会主体三者之间的新型关系，推进管、办、评分离，以及构建各方参与、多样化的高等院校发展格局三个方面着手。

【关键词】教育治理现代化 高等教育 深化改革

【中图分类号】C912.3       【文献标识码】A

教育治理现代化的重要意义及根本内涵

近年来，随着经济全球化进程的加速推进，以及信息网络等科学技术的日新月异，各国相互之间在经济发展方面的关系日益紧密，但与此同时，国家之间的竞争态势也愈演愈烈，在这一过程中，与传统的劳动和资本两个生产要素相比，人力资本这一生产要素在推动国家经济社会发展以及提高国家竞争能力方面的重要作用日趋凸显。现如今，国家之间、地区之间的竞争已经从传统的劳动和资本要素的竞争，转而向人力资本方面的竞争。而作为培养和提高人力资本主要途径的教育，其重要性也越来越受到各个国家和地区的高度重视。对于中国而言，新时期全面深化改革的各项任务能否顺利推进，以及中华民族伟大复兴的中国梦能否如期实现，归根结底都要取决于我国的教育事业能否培养出开展各项工作所需要的各类高素质专业人才。推进教育事业的快速健康发展，已经成为充分发挥我国人力资源优势，进一步激发人力资本对于经济发展的“人才红利”，以及加快全面推进中国特色社会主义伟大事业的决定性因素之一。也正是基于此种逻辑，在党的十八届三中全会提出推进国家治理现代化这一全面深化改革总目标后，推进教育治理体系和治理能力的现代化，也很快成为社会各界所讨论的焦点问题之一。

教育改革是我国全面深化改革过程中所要完成的一项重要任务，也是我国全面深化改革所必然涉及到的一个重要领域，这也就使得教育治理现代化与国家治理现代化之间有了内在的统一性。具体而言，一方面，构建科学完备的教育治理体系，以此为基础来推进我国教育治理体系走向现代化，是全面构建现代国家治理体系以及加快推进国家治理体系走向现代化的内在要求;另一方面，全面提升教育治理能力本身也是推进教育治理能力现代化和加快提升国家治理能力，以及推进国家治理能力走向现代化的应有之义。总之，在全面深化改革的总目标下，教育治理体系和治理能力的现代化，将对国家治理体系和治理能力走向现代化起到正面的促进和助推作用。

概言之，推进教育治理体系和治理能力现代化，就要求我们必须从教育部门自身做起，完善科学规范的教育治理体系，形成高水平的教育治理能力。具体来说，就是要围绕教育治理体系建设、教育治理能力提高，深化教育领域综合改革;通过深化教育领域综合改革，实现教育事业科学发展;通过教育事业科学发展，更好地促进教育公平、优化教育结构、提高教育质量;通过促进公平、优化结构、提高质量，更好地为打造中国经济升级版、全面建成小康社会提供坚强有力的人才支撑和智力支持。①因为对于治理这一概念而言，是信息化、全球化、民主化条件下的一种新型的表述范式，其不仅成为我国当前全面深化改革进程中所遵循的一条重要理念和价值追求，而且因其更多地强调政府和社会各方的共同参与和公共管理，所以也全面体现了现代社会所具有的基本特征。从这一角度而言，“教育治理”无疑是教育管理走向高级形态的一种表现，其背后所体现的则是教育制度体系所具有的时代特征和现代社会中教育事业本身所具有的基本精神，并重点强调了教育事业的管理和发展等方面将不断走向多元化。高等教育是教育的龙头，要把促进国家发展，推动社会进步，提升公民素质作为判断高等教育治理现代化的重要价值尺度，高等教育要积极发挥在全面深化教育改革中的龙头示范作用，加快改革步伐，大力推进教育治理现代化。

高等教育改革与教育治理现代化

深入推进高等教育改革的必要性。自新古典经济增长模型和内生经济增长模型创立以来，国外关于教育、人力资本与经济增长之间关系的实证研究逐渐增多，期间很多研究都发现，在现实中的各阶段教育，高等教育培养和提升人力资本，继而促进经济增长方面的作用最为明显，而在中国，这一结论也为已有的很多相关实证研究所证实。从实践层面来看，随着20世纪70年代末高考制度的恢复，我国高等教育事业实现了30多年的快速发展，这一时期，我国各大高等院校的招生规模持续扩张，相应高等院校的数量和规模也保持着快速增长的势头。进入21世纪以后，我国就初步建立起了适应我国经济社会发展需要的多层次、多方式、多学科的高等教育体系，并且为社会主义现代化建设事业输出了一大批高素质的专业人才。与此同时，作为我国国内教育体系的最高阶段和组成部分，高等教育除了承担着为国家和社会培养各类高素质专业人才这一责任之外，还担负着开展相关科学研究、提供各种社会服务、进行文化传承创新等重要任务和使命，这也使得高等教育在我国国民体系中具有了较其他阶段教育更为重要的地位。

然而从目前的总体情况来看，我国高等教育在体制、机制、结构等方面仍存在一些有待于进一步加以调整和完善的问题，进而也使得当前我国高等院校在培养和提高人力资本方面没能完全适应全面完善社会主义市场经济体制的需要，因而在一定程度上限制了国家经济发展和转型的步伐。

首先，在当前，我国高等院校的创办者、管理者、办学者三者相互之间的责任和权力关系并未完全明确。总体而言，绝大多数的高等院校并未真正改变其自身仍然附属于教育管理结构的局面，绝大多数高等院校在自主办学、自主招生等方面所具有的权力仍相对有限。与此同时，现实中很多高等院校，对于自身的约束机制也尚未健全;其次，从纵向和横向的关系上来看，在当前，中央有关教育行政部门与其他中央有关部门之间、中央有关教育行政部门与地方有关教育行政部门之间的条块分割局面也尚未得到实质性的转变，这种情况所带来的直接后果就是，很多地区的高等院校之间、甚至是很多高等院校的内部，在专业的设置和教育资源配置等方面或多或少都存在重复和浪费的现象，以至于当前我国高等院校的整体资源配置效率不高;再次，一些高等院校以市场为导向而对专业进行设置，这虽有利于有针对性地围绕市场所需而进行专业性人才的培养，但因信息不对称、人力资本培养和提高方面存在时滞性问题以及市场自身所具有的波动性特征等现实条件的制约，导致很多高等院校自身在专业的设置方面过于单一，因此从长期来看，根本难以适应不断发生变化的市场需求，继而也就不利于学校办学水准和教育质量的持续提升;最后，随着全面深化改革进程的不断向前推进，政府机构改革成为了全面深化改革的重要涉足领域和所要啃掉的“硬骨头”之一，而随着政府职能逐渐向“服务型”转变，学习型政府与服务型政府的一体化逐步推进，很多中央行政部门对于部属高等院校在内的直管院校的管理方式和途径较之前发生了改变，然而在这一过程中，单一隶属关系的部门办学体制尚未随之得到相应的调整，因而在整体上影响了我国高等院校的健康发展。

应该说，也正是因为上述问题的存在，中国高等教育对于人力资本培养和提高的作用和效率，都要低于世界上的发达国家和地区。除此之外，与其他阶段的教育相比，在当前，我国高等教育所存在的问题不仅表现得最多，而且也表现得最为严重。与此同时，这在另一方面也说明了，在全面深化社会主义市场经济体制改革的浪潮中，深入推进高等教育体制、机制和组织结构等方面的调整和改革，无疑是十分必要而紧迫的。

深化高等教育改革是教育治理现代化的首要任务。治理体系和治理能力两者是内在统一的，并且是一个国家制度和制度执行力的集中反映和体现，因此，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须完善和发展中国特色社会主义制度，并以此为最根本的前提。而在教育领域，同样有着这样一个基本的逻辑。加快完善教育治理体系，不断提升教育治理能力，最终必然要落到制度的变革和调整层面。如前所述，高等教育既是培养和提高人力资本的最为主要的途径，又是中国特色社会主义事业的重要组成部分，同时还涉及我国经济、政治、文化、社会等领域改革和发展的各个方面。与此同时，随着高等院校数量和规模的扩张，高等教育在我国整个教育体系中所占的比重也逐渐增大。因此，在推进教育治理体系和治理能力现代化方面，通过深入推进高等教育改革来提高高等教育治理能力，无疑是其中的核心部分。另一方面，与其他阶段教育相比，当前我国高等教育在体制、机制、结构等方面存在的问题又表现得更为突出，因此，通过深入推进高等教育改革来完善高等教育治理体系，提升高等教育治理能力，无疑也就成为了推进我国教育治理体系走向现代化的重要前提。故而，在推进教育治理现代化过程中，通过全面深化高等教育改革，来进一步完善高等教育体制和机制，以及进一步改善高等院校的内部治理结构，必然成为首要去做的事情。

深入推进高等教育改革途径的思考

在全面深化改革的总目标下，深化高等教育领域的改革，必须以推进高等教育管理方式的创新、推进高等教育治理方式的创新和推进高等教育事业发展方式的创新三者共同为基础。首先，创新高等教育管理方式，应主要立足于将政府部门对于高等教育事业的管理由传统的微观层面转向宏观层面，继而通过对高等教育的顶层设计和规划，来发挥政府这只看不见的手的间接调节作用;其次，对于高等教育治理方式的创新，则应坚持跳出高等教育看高等教育，并重点处理好政府、高等院校、社会三方面之间的关系，以此为基础来构建更为完善的高等教育治理结构;再次，关于高等教育发展方式的创新，应着力于解决高等教育在发展规模的扩张、组织结构的改善、教学质量的提高、经济社会效益的提升、现代大学制度的建立等方面所存在的不协调、不同步等问题，通过进一步拓展联合办学、校企合作等多元化的高等院校发展模式，使高等教育更好地适应我国经济社会发展和全面深化改革的需要。这也就决定了，以深化高等教育改革来推进高等教育治理体系和治理能力的现代化，不仅需要目标上的导航和价值方面的引领，还需要不断强化制度层面的建设。从这一角度而言，深入推进高等教育改革，就必须以构建政府、高等院校、社会三者之间的新型关系为核心，以深入推进管、办、评三者之间的分离为重点，在此基础上，通过构建系统完备、结构优化、科学有效、运行规范的高等教育制度体系，促进政府宏观层面的管理和服务、高等院校自主招生办学，以及社会各方面广泛参与高等院校建设的高等教育发展格局。

建立政府、高等院校、其他社会主体三者之间的新型关系。在西方发达国家，政府对高等院校自治权的限制正在逐渐弱化，对高等院校的管理也从微观层面的直接干预更多地转向通过宏观调控而进行间接地干预，把本该属于高等院校的权力归还给高等院校，政府更多地进行宏观管理和提供各种服务和保障。实践表明，在这种情况下，高等院校对于人力资本培养和提升的作用，较之前取得了明显的提高，在高等教育领域，各种资源的配置效率也得到了进一步的改善。按照这一经验，在深入推进我国高等教育改革进程中，明确政府部门对于高等院校宏观管理的职能，确保政府部门对高等院校的管理既不缺位也不越位，无疑将是十分重要的。具体而言，政府部门必须要改变直接管理高等院校这种单一的传统管理方式，并通过对高等教育发展进行统筹规划和加强宏观层面的引导，综合利用法、规划、标准、规则的制定和实施，来减少政府部门对于高等院校不必要的行政干预;通过加快推进政府职能转变，促进政府部门简政放权，以给予学校充分的办学、招生等方面的自主权。

推进管、办、评分离。在提高政府部门对于高等教育宏观管理力度的同时，要进一步通过体制和机制的设计和调整，鼓励和支持企业、社会组织等微观经济主体参与办学和自主办学;更为重要的是，为推进管、评、办三者之间的分离，还必须注重发挥各类社会组织在对高等教育展开评估和监测方面的积极作用;充分调动各类行业协会、专业协会，以及教育发展基金会等社会组织参与高等教育治理的积极性;鼓励、支持相关专业机构和社会中介机构对高等教育的组织结构、经济社会效益等方面展开科学评估。并将委托第三方机构对高等教育展开监测和评估推向常态化、固定化。总之，要通过这种全方位的引导和支持，来同时激发高等院校自身改革和发展的动力。

构建各方参与、多样化的高等院校发展格局。在持续加大政府部门对于高等教育资金、政策等方面扶持力度的同时，还要重视充分调动各方资源，全面发挥市场机制对于资源优化配置的调节作用，引导和促进多方微观社会主体积极参与到高等教育办学和自主兴办高等院校，在此基础上探索发展股份制、股份合作制和混合所有制等多样化的高等院校发展模式。

与此同时，鉴于职业技术教育在培养和提高人力资本方面的作用日益突出，因此从高等教育事业的整体布局来看，对国内各类高等院校进行合理定位和分布，无疑也是十分重要的。而在这其中，大力发展民办专科院校和各类职业技术学校，则是调整优化我国高等教育结构，培养出更多、更为符合市场在长期内所需的各类专业技术人才的有效途径。为此，在推进高等教育改革进程中，必须要充分发挥微观企业在办学方面的主体地位，并通过建立专业标准、职业标准、技能标准三者联动机制，走出一条校企合作、产教融合、产学研高度一体化的高等教育办学之路。

结语

在全面深化改革总目标下，教育治理现代化成为了推进国家治理现代化的必然要求和应有之义，而全面深化高等教育改革，完善高等教育治理体系，提高高等教育治理能力，则成为推进教育治理现代化的首要前提。然而应该注意的是，我国目前高等教育领域所存在的治理能力不高等问题，其背后还有着深层次的原因，并突出表现为高等教育的多元、平等和协调治理能力的不足。只有通过体制机制的创新和调整，使政府、高等院校、社会三者之间真正各归其位、各尽其责、各司其职，继而构建起政府宏观管理、学校自主办学、社会多元参与的高等教育治理格局，才能在事实上推进高等教育改革持续走向深化，继而为我国高等教育治理能力的科学提升提供不竭的动力。

（作者为广西师范学院副教授;本文系广西社会科学“十二五”规划2012年度广西高校党建研究课题“高校学习型党组织建设途径创新研究”成果，项目编号：2012ZZZ014）

【注释】

①袁贵仁：“ 深化教育领域综合改革加快推进教育治理体系和治理能力现代化—在2014年全国教育工作会议上的讲话”，中华人民共和国中央人民政府网站，http：//www.gov.cn/gzdt/2014-02/16/content_2605760.htm。

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