服务型政府建设与新型社会保障体系构建

唐昭霞

【摘要】科学、完善的社会保障体系对于改善我国民生，维护社会稳定有着极为重要的意义。社会保障制度的建设实施主体是各级政府，建立一个与政府新职能相适应、基于服务型政府的社会保障体系，对于为社会各群体提供高效、优质的社会保障服务具有重要指导意义，并且构成了今后我国进一步转变政府职能、实现政府转型、推进行政体制改革和社会建设的重要内容。

【关键词】服务型政府 社会保障体系 构建

【中图分类号】D669.7       【文献标识码】A

我国现有的社会保障制度产生于计划经济时代，尽管改革开放以来历经数次改革，目前社会保障制度市场化程度逐步提高，保障程度和覆盖面稳步改善。但是，我国的社会保障制度依然面临着覆盖面窄、支出压力大、统筹管理层次不完善、社会保险险种结构失衡等问题。社会保障制度的建设实施主体是各级政府，建立一个与政府新职能相适应、基于服务型政府的社会保障体系，对于为社会各群体提供高效、优质的社会保障服务具有重要指导意义，并且构成了今后我国进一步转变政府职能、实现政府转型、推进行政体制改革和社会建设的重要内容。

服务型政府的内涵

服务型政府这一概念是相对传统的控制型政府而提出的，服务型政府的一个突出特点便是具有公共性，这个“公共”主要包含公共利益、公共产品、公共部门和公共领域四个方面。服务型政府的内涵主要体现在以下三个方面：

一是政府的职能需要调整并进行转变，政府的工作重心要由对一切社会事务的掌控转变为对自身行为的规范和限定，将更多的调控权交由市场。政府需要从行政体制、行政观念等多方面进行改革，实现政府性质的重新塑造。此外，政府还需要进行工作态度和工作作风的转变。

二是服务型政府具有有限性，这意味着政府在职能上是有限的，政府只是在市场失灵的领域发挥调控作用，是整个社会宏观调控的掌舵者，而非经济社会运行的具体操作者。政府职能的有限意味着政府责任也是有限的。政府在权力行使上也具有有限性，其权力主要集中在社会公共服务领域。公共服务型政府长效运转的背景是社会市场经济的高度发达，只有这样，市场规律才能有效发挥其调控作用，优化社会资源配置，也正因为市场规律对市场经济具有调控作用，这使得服务型政府的权力限制在了社会公共服务领域，一旦超出这个领域，权力便会受到规约。

三是服务型政府是一个有效性的政府。政府能够对社会资源以及政府财政资源进行优化配置，并能够在管理和动员上实现有效性。政府有效性还包括对自身人员以及社会资源进行有效的分配。

四是服务型政府应该是一个善治的政府。从本质上讲，政府应该是为公众服务的，因而其行政行为必须要符合公众的利益以及需求，而且政府也有义务为社会公众负责。一个善治的政府的决策以及行政行为必须以社会大众的需要与诉求为出发点，能够保护公民的生命财产安全，为其提供参与社会经济活动以及政府决策的平台。

服务型政府在社会保障体系建设中的责任

我国是一个人口大国，且正逐渐步入老龄化社会，建立健全社会保障体系成为一项十分庞杂而艰巨的任务，这其中不仅仅需要政府担负主导作用，还需要社会各界的广泛参与和支持。国家、企业、个人的参与无疑对构建系统的社会保障体系起到了支撑作用，而政府作为一个各方参与的协调者以及系统构建的执行者，在社会保障体系建设中有着义不容辞的责任。

首先，政府要确立“广覆盖、适度水平、兼顾公平与效率”的公共服务模式。政府公共服务制度的制定过程实际上是对收入分配进行制度安排的过程，主要是对社会的利益结构进行调节，防止贫富差距过大，并促使社会分配公平的实现。由此可见，政府在公共服务的决策制定上应该以公平公正为原则，让每一位社会成员都能够享受到公平的社会服务。但从目前我国的国力以及人口现状来说，并不能达到理论上的绝对公平和无差异，而是尽量让每一位公民都能够享受到公共服务，因而“广覆盖、适度水平、兼顾公平与效率”也就成为目前我国政府公共服务的基本目标和模式。在社会保障体系的建设上，就应该将每一位公民都纳入到保障体系之内，使他们都能享受到社会保障服务，而在保障水平上，要以地区的经济生活水平为参照，保障公民的基本生活。在社会保障体系中，解决公民的就业问题是其能够获得服务的一个前提，因为当公民解决了自身就业问题，就意味着其生存发展问题也就有了解决的可能，因而政府的公共服务要把促进公民就业作为优先选择。

其次，要拓宽社会保障的资金来源。我国目前社会保障的一个建设目标是达到适度水平，但实际上我国社会保障服务的总体水平不高，要想使其具有可持续发展性就必然要解决社会保障的资金来源问题。应该在财政分配上对社会保障资金的支出进行统筹规划，建立起能够达到最低生活保障水准的保障基金。此外，政府还可以倡导积极发展集体经济，以此来加大对社会保障资金的投入，拓宽资金来源。通过强制缴纳基本养老保险或引导大众进行养老储蓄，完善个体的社会保障账户，减轻政府在社会保障资金投入上的压力。在进行社会保障体系建设时，政府要兼顾公平与效率，不能为了建设速度不顾广大人民的利益，要增强民众的社会安全感。在社会保障体系建设中，政府可以号召企业、社区组织以及民众积极参与，做好后援工作。

再次，要做好社会保障体系建设的规划。社会保障体系涉及我国十几亿人民的切身利益，是一个长期而系统的工程，同时，社会保障体系建设也是一个不断发展的动态过程。在这一过程中社会不断发展变化，社会保障体系的建设在不同的社会发展阶段也必然会遇到不同的问题，因此政府必须在社会保障体系建设过程中做好体系的规划工作，对保障体系建设的发展趋势以及可能遇到的问题进行一定的提前预测。我国正处于社会发展转型期，而这一阶段的中国并无经验可循，因而社会发展必然会遇到一些未知问题，社会保障体系作为一项系统和长期的工程，必须在社会的变化中稳住发展脚步，发挥稳定社会的作用，这就要求社会保障体系在建设之初便要进行长期性和稳定性的规划，可以根据每一时期社会经济发展的重点，对社会保障的建设与发展进行纲要性的规划。

最后，要在社会保障体系建设中将其与中国传统文化有机融合在一起。社会保障制度要想在社会上得以顺利推行，并能够促进社会发展，其必须与社会文化相适应，而我国的社会保障体系建设应该结合传统文化，将其建设成具有中国特色的社会保障体系。在我国的传统文化中，社会保障是以伦理、人情以及仁义为纽带而实现的，中国传统文化中形成了以孝为核心的伦理观，因而在社会保障上也具有子女养老、亲戚互助、尊老爱幼、扶危济困以及集体主义的价值观。而我国现代社会的保障制度是从西方的社会治理模式中借鉴而来，与我国公众传统观念中的文化价值观还有需要磨合的地方，因而在建设社会保障体系的过程中，如何将其与中国传统文化价值观念相融合也是构建服务型政府的一项重要课题。

我国社会保障体系建设面临的挑战

目前而言，尽管我国社会保障体系建设取得了一定的成果，但随着工业化、城市化以及人口老龄化的加速，使得我国目前的社会保障建设无法满足大众的诉求，其面临着一系列的问题与挑战。

一是社会保障的覆盖面窄。我国的社会保障具有代表性的五险（养老保险、医疗保险、生育保险、失业保险以及工伤保险）之中参保人数最多的是养老保险，但这个数字却不足我国人口的三分之一，由此可见其他险种的参与人数更少，这也意味着我国的五险覆盖面并不广。我国的社会保障制度最早在城市实施，因而其在城市的覆盖面相对较大，而在农村则覆盖率低。但从目前的参保人数看，即便在城市社会保障的覆盖面也有待扩大，例如城市的失业人员以及下岗职工中没有缴纳社会保险的，其就很难被纳入城市居民最低生活保障体系，而这部分人中，大部分都收入较低达不到其所在城市的最低生活保障标准。我国目前社会保障体系建设中的覆盖面狭窄且城乡差距较大的状况，会造成社会劳动力的无序流动，不利于社会经济的发展与社会的稳定。

二是社会保障的财政支出壓力增大。近年来，我国老龄化程度不断加速且加入社会保障体系的人口也不断增加，我国的社会保障体系面临着巨大的资金支出压力，这种压力不仅表现在目前的保障资金支出上，而且未来这种财政支出的压力将越来越大。目前，我国社会养老保险缴纳的金额在不断增长，但总体而言，支出的增长速度要快于收缴的速度。而随着社会保障制度的完善，要兼顾到越来越多的社会弱势群体的基本生活需求，因此，政府在社会保障上的支出压力是显而易见的。

三是统筹管理制度不健全。社会保障制度能够长期运作并发挥其作用必须有足够的资金支持，而要想资金充足且能够合理分配，必须要由政府主导统筹，并拓宽资金的来源。但我国目前的社会保障资金的分配与管理缺乏统一的制度，一般是由各个地方自己统筹和规划，从中央到地方的垂直管理模式并没有真正建立起来。

四是社会保障的责任划分不明确。在现行的社会保障体制中，政府、企业与个人等在体系中的角色划分并不明晰，因而其责任与权利的界限也很模糊，这也导致政府在整个社会保障体系建设中对于自身的责任并没有度的把握，也很难调动社会各方力量积极加入社会保障体系的建设。社会保障责任划分的不明确首先体现在中央与地方政府的职责划分不清，由于缺乏统筹管理制度，中央政府在社会保障体系的建设和管理上并没有权威性，而地方政府却由于责任的不明晰而无法积极主动地去推进地方社会保障制度改革。其次在社会保障上，政府责任与民间责任也没有明确的划分，一般来说，社会保障制度的建设都是由政府主导来完成，但我国政府在社会保障建设中过于包揽更多责任，成为一种行政主导，而民间建设力量参与较少且受到限制，导致我国现行社会保障制度保障不足的现象。

五是社会保障中的险种结构不平衡。社会保险在社会保障体系中处于核心地位，是为了保障社会大众的基本生活而存在，保障的对象具有普遍性，法定范围内的所有社会劳动者都是其保险对象。此外，社会保险也是一种分配制度，能够弥补劳动者的收入损失，从而保障社会的稳定运行。我国的社会保险主要由养老保险、医疗保险、生育保险、失业保险以及工伤保险五个险种组成。理论上来说，这五险能够较为全面地保障公民的基本生活权益，但从实际的社会保险投保情况来看，这五险的结构并不均衡，其中医疗保险与养老保险的普及率较高、参保人数多，而失业保险和生育保险则参与人数最少，不足两亿人。

服务型政府建设背景下新型社会保障体系的构建

当前，我国政府正由包揽一切的控制型政府向服务型政府转变，而在这一过程中出现了政府缺位情况，这使得我国的社会保障体系建设出现诸多问题，已有的各项社会保障法律法规并没有得到彻底的贯彻，部分群众没有享受到应有的社会保障，社会保障体系还需要进一步的完善。因此，基于服务型政府视角，我国的社会保障体系建设可以从以下几个思路出发：

一是尽可能综合和统筹各种社会保障力量。目前我国的社会保障体制的持续运行主要还是依靠政府的资金支持，但就目前的国情来看，在未来很长一段时间内，我国将继续处于社会主义初级阶段，这就意味着我国在经济上并没有足够的实力来彻底解决社会保障问题，而且由于我国的人口基数大，要想建设全民覆盖的社会保障体系需要巨大的资金支持，因而这就需要政府拓宽社会保障体系建设的资源渠道，吸引更多的社会力量来建设社会保障体系，促进其持续健康发展。

二是要理顺社会保障体系中各个保障主体之间的关系。对于目前我国社会保障体系中的责任划分不清问题，在新的形势下，政府要理清自身与企业以及社会个体之间的关系，这样才能够明确各方责任与权力，做到权责分明。具体来说，政府在社会保障体系中要担负起构建保障体系的责任，并要拓宽资金筹措渠道，保障资金充足。企业在社会保障体系中扮演着收缴资金的角色而非资金的发放者。个人主要是按照社会保障的制度要求缴纳社会保险资金，并能够享受到参与社会保险所带来的权益。这样的权责划分有利于形成一个独立于企事业单位之外的社会保障体系，建设权责分明的社会保障体系，不仅有利于各项社会保障措施的落实，还有利于人民对相关社会机构进行监督，促进社会保障体系的完善，也最终实现服务型政府执政为民的理念。

三是要建立健全社会保障的资金分配体系。社会保障体系的资金来源应该是多元化的，一方面，通过政府的分配，国家的财政预算拨款、企业或集体的缴费以及个人收入的部分缴费构成了社会保障的基金，这一过程是在国民收入的初次分配中实现的。另一方面，在国民收入的二次分配中，国家或相关组织通过一些项目向不同社会保障对象提供现金或其他方式的帮助，从而保障其基本生活。目前我国的社会保障建设不能一味追求绝对的平均，而是要将资金用在真正需要的地方。

四是要强化社会保障的技术建设。目前社会保障信息的不流通给社会保障体系建设以及普通公民享受社会保障权益带来阻碍，由于各个省份社会保障信息的不流通造成社会保障部门的人员要花费大量的人力物力去获取和整理信息，这也造成社保部门机构的庞大且效率低下。要想改善这一问题，可以在省级政府层面建立覆盖全省的社会保障信息库，打通省市之间的社会保险信息、社区街道信息以及社会保障等庞杂信息的交流与沟通，各个地市可以直接从省级信息系统中调取这些信息，这不仅节约了大量的人力、物力，而且提高了工作效率。

总之，现代社会保障主要是指国家或者政府为了履行对每一个公民的社会责任，提高人们的福利水平，维护社会的稳定和发展，通过立法方式以及对国民收入重新进行分配等方式，为社会中的每一个个体的基本生活提供安全保障的一种制度。社会保障制度则是对国家和公民面临困难和危机时的各种防范保护制度的总称，其是社会困难群体的保护伞，在我国现代化进程中具有巨大的稳定作用。但是社会保障体系的构建不是一蹴而就的，面临着复杂的外部和内部环境，我国社会保障体系的构建可谓是任重而道远。

（作者为中国四川省委党校区域经济学教研部副教授;本文系2011年国家社科基金青年项目“培育西部民族地区特色优势产业集群和增强自我发展能力研究”成果，项目编号：11CJY001）

责编/王坤娜