资源型城市生态转型中政府作用的发挥

买洪涛

【摘要】资源型城市生态转型必须发挥政府的主导作用。当前资源型城市生态转型进程中存在着观念转变不到位、行政管理体制改革滞后等诸多制约政府主导作用发挥的现实难题，为此，必须强化政府生态责任意识，健全城市生态转型的法治保障，改革完善生态管理体制，建立“内外结合”的生态监管机制，推进资源型城市生态转型。

【关键词】资源型城市 生态转型 政府主导作用 新思考

【中图分类号】D035.1   【文献标识码】A

资源型城市由于长期过度地依赖单一资源产业的开发利用，普遍面临着资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化等严峻考验。这些问题的存在，严重制约着资源型城市经济的可持续发展。①当前，建设生态文明已经成为我国社会经济发展的新目标与必然要求，资源型城市推进生态转型势在必行。而由于传统资源型产业在城市产业结构中的特殊地位，如果单纯依靠市场导向进行资源配置和产业升级转型，将很难达到预期的生态转型目标。在这种状况下，政府的干预、推动和引导在资源型城市生态转型进程中便起到了极为重要的作用。

唐山是华北地区典型的资源型城市，长期过度依赖资源的粗放式经营已成为制约城市进一步发展的主要瓶颈。如何在政府主导下，摆脱资源型城市的枷锁，走上生态文明建设之路，是唐山发展面临的首要问题，因此，唐山在众多转型资源型城市中，无疑具有一定的代表性和典型意义。本文拟选取唐山为个案，从微观视角入手，系统考察资源型城市生态转型中所面临的困境，探讨政府如何进行角色定位以及发挥作用，并给出相关的现实对策与建议。

政府主导资源型城市转型的必然性分析

资源型城市转型必须首先基于生态环境保护和修复。目前，我国共有262座资源型城市，唐山市是河北省5个资源型城市之一。②唐山依煤建市、因钢兴市，被誉为“近代工业的摇篮”。自洋务运动以来，经过一百多年的发展，唐山现已形成钢铁、能源、化工、陶瓷等支柱产业，拥有开滦、唐钢、三友集团等一批大型骨干企业。但是，由于长期集中发展单一的资源型产业，过分依赖资源、发展方式粗放，导致唐山市的发展尤其是生态文明建设面临一系列深层次矛盾和问题。主要表现在以下几个方面：

一是大气环境污染。长期以来，唐山市形成了以煤炭为主的能源消费结构，而在煤炭资源的开采、加工和企业生产用煤、居民生活燃煤过程中所排放的二氧化硫、氮氧化物等化合物和粉尘、煤粉等颗粒物不断加剧唐山市空气污染状况。在2014年的“全国74个重点城市空气质量月报”中，唐山是表现最糟糕的城市之一。

二是水资源破坏。唐山市的水资源破坏问题主要包括两个方面：第一，过度消耗水资源;第二，资源产业生产排放对水资源的污染。唐山市是一个以资源消耗型产业为主的城市，钢铁、煤炭、陶瓷、水泥等是其主要的生产部门，这些行业都属于典型的高耗水、高污染产业。长期过度消耗水资源，导致唐山市成为全国缺水最严重的城市之一。

三是资源日渐枯竭。从历史发展看，资源型城市长期过度依赖煤炭、钢铁等资源型产业的粗放式开发，使得多种矿产资源几近枯竭。目前，唐山市煤炭保有储量只有19亿吨，按现在的开采能力，还能维持50年;铁矿石可开采量33亿吨，按每年开采6700万吨计算，还可再开采49年;石灰石资源按目前水泥行业3319万吨的产量，还能维持27年。③迫于目前的资源状况，大部分资源企业已转入深部开采，开采难度越来越大，开采成本越来越高。因此，如果不能进行发展方式的转型，继续依靠过度消耗资源谋增长求发展的传统模式，必然将陷入“无矿可采、无煤可挖、无水可用”的困境。

四是地质灾害及隐患。目前，唐山市因采煤造成地表塌陷总面积已达22460公顷。④这些塌陷区严重破坏了地表的自然形态，极易引发地面沉降、滑坡、地裂缝和泥石流等地质灾害。这不仅影响生态环境，也严重威胁着人民群众的生命安全，进而引发诸多社会问题。

可见，当前唐山市面临的生态环境问题，不仅对当地的生产和生活造成严重的负面影响，也制约了城市的可持续发展。2004年、2007年，唐山市两度被国家环保总局实行“区域性限批”，生态环境的保护与修复已刻不容缓。

2012年11月，胡锦涛在十八大报告中将“生态文明建设”提到了前所未有的战略高度。在这种背景下，以生态文明建设为契机，推进资源型城市转型，既是发展方向，也是必然之路。结合以往唐山城市发展带来的环境破坏与生态问题，要想实现未来生态文明的可持续发展，首要任务就是先进行生态环境的修复与保护，这也是生态转型的基础和保证。因此，唐山市实现城市转型必须首先基于生态环境保护和修复，尽快实现生态转型。

政府主导作用是资源型城市生态转型的关键因素。毋庸置疑，推动资源型城市转型的一大原因就是其面临着严峻的生态环境难题。在现有体制下破解这一难题，推进资源型城市经济、社会和生态环境的协调可持续发展，加快生态文明建设，必须发挥政府的主导作用。

首先，从历史发展看，资源型城市大多形成于计划经济时期，从一开始就深深刻上了政府主导的烙印。一般而言，资源型城市的发展轨迹会经历成长、成熟、衰退和再生四个阶段。从资源型城市这一特殊发展规律看，转型是政府未雨绸缪进行战略性、长远规划的决策行为。早在2001年，中央政府已经开始关注我国资源型城市的可持续发展问题。时任国务院副总理李岚清就曾为此专门召开会议研究辽宁阜新的转型问题，并将阜新市确定为全国第一个资源枯竭城市经济转型试点。唐山市政府在2009年也启动了《唐山生态城市建设总体规划》编制工作。在政府的积极推动下，唐山市较为有效地控制了全市生态恶化趋势，初步形成生态城市的雏形。实践证明，在资源型城市生态转型中，政府扮演着规划者、领导者的角色，通过政府转型战略的制定和引导，调整发展方向，促进产业升级，资源型城市完全可以重塑并提升竞争力。

其次，资源型城市转型也是一个国际性难题，从发达国家资源型城市转型的经验看，政府普遍发挥了很大的作用。以德国鲁尔区为例，虽与中国相隔万里，但由于和唐山具有相似的资源条件，二者在工业化和城市发展过程上经历了极其相近的轨迹，即由资源开发走向经济繁荣，再由资源枯竭到经济衰退。从20世纪20年代开始，为了治理鲁尔区的经济衰退，鲁尔区各城市、德国联邦政府在组织、法律、财政、公共设施、人力资本、产业创新等方面都发挥了巨大作用。政府经过多年的调整和改造，终于使鲁尔区由一个经济衰退的工业区发展成今天的“欧洲文化之都”。德国鲁尔区的转型取得了举世瞩目的成绩，是资源型城市成功转型的典型。

总之，资源型城市进行生态转型，推动生态文明建设的迫切性、艰巨性需要政府的积极干预，发挥政府的主导作用。

资源型城市生态转型中制约政府主导作用的难题

客观而言，政府主导下的城市转型模式，一方面可以成功地通过社会资源动员、整合来推进转型;另一方面，又会使城市转型过多地依赖于政府的作用，并过多地受到政府因素的影响。当前，从政府角度来看，影响制约资源型城市生态转型的主要障碍有以下几点：

观念转变不到位。政府治理观念的转变是资源型城市生态转型的重要前提，资源型城市生态转型要树立生态型政府新理念。生态型政府要求必须将“生态优先”作为政府的首要价值目标。当前，资源型城市的转型势在必行，但是生态文明建设却难以真正落实，其中一个重要的原因就是政府在实际工作中，依然固守“GDP是硬道理”的旧观念，坚持“唯经济增长论”，将经济效益摆在首要位置。错误的观念导致政府生态责任的缺失，造成生态文明建设浮于形式，生态文明工作表面化、文字化，既不能形成卓有成效的整改措施，也不能引起相关职能部门与社会大众的广泛重视。因此，在资源型城市生态转型的进程中，政府应及时转变治理观念，树立生态型政府新理念，充分重视和切实履行生态职能，积极发挥其主导作用，同时引导、激励社会各界力量投入到生态文明建设中来，最终形成覆盖整个社会的生态文明新观念。

行政管理体制改革滞后。我国现行的行政管理体制，基本上属于与传统工业文明相适应的科层制管理模式。这种管理模式的突出特点是，强调管理要建立在细密化的专业分工基础上。科层制管理模式给现代公共事务管理带来了批量化的规模效率，但同时也因为部门条块分割而造成组织管理的碎片化及其效率的损失。⑤在这样的管理体制下，政府推进资源型城市生态转型的职能也分散到环保、资源、能源、水利、能源等各个独立的职能部门。表面上看，似乎事关生态转型的各项职能都有了明确的分工，但实际上却是将城市生态转型的决策、组织、协调、控制等各个职能与环节人为地割裂开来，使得城市生态转型的系统规划和统筹管理不能有效实行。为了解决这一难题，政府通常会在正常的行政管理体制之外，设立一个临时性的“领导小组”，由政府的主要领导任组长，相关部门领导作为小组成员，并在与生态转型最直接相关的职能部门设立领导小组办公室，负责具体工作的安排实施以及相关单位的协调工作。这种尝试突破了传统科层制的框架，有利于最大限度地整合行政资源，提高政府决策的执行效率。但这种“体制外”的机制也容易造成对常规行政机制的冲击，导致政府和职能部门的职能错位。总之，改革开放以来，我国政府管理体制虽经多次改革，也取得了一定成效，但是职能缺位、错位等老问题始终没有得到根治，直接制约了政府推进资源型城市经济转型和生态文明建设的实际成效。

生态绩效考核制度不足。资源型城市推进生态转型，必然要将生态环境保护纳入政府政绩考核之中，健全完善新颖而有效的绿色绩效考核体系。然而，受过去较长时期以GDP为主要指标的考核制度影响，不少资源型城市依然把GDP作为政绩考核的硬指标，在绩效考核中占相当大的比例。而与生态环境相关的指标，则成了可以灵活使用的“软指标”，所占比例微乎其微。在这样的考核机制下，重GDP增长速度、轻生态转型的情况依然存在就不足为奇。需要特别指出的是，资源型城市普遍存在大量的资源型企业，这些企业在城市人口就业、税收和政府财政收入等方面贡献很大，是资源型城市的经济支柱。企业作为市场主体，缺乏主动推进生态转型升级的动力机制。从这个角度看，资源型城市生态转型可以说是政府和企业之间的一场利益博弈。但在现有的政府绩效考核机制下，政府和企业在寻求快速增长的GDP上形成了共同需要。无论是推进企业转型还是取缔这类污染严重的企业，短期内都将对地方财政收入和GDP造成影响。因此，在眼前的经济效益和长远的生态效益之间选择时，政府通常会倾向前者，从而在推进资源型城市生态转型问题上难以完全达到预期的效果。

资源型城市生态转型中政府主导作用的对策建议

强化政府的生态责任意识。通常情况下，资源型城市自然生态系统脆弱，调节和恢复能力先天不足，再加上后天肆无忌惮的破坏，使得资源型城市的生态压力持续加剧。形成这种局面的一个关键原因，就是长期以来政府缺乏足够的生态责任意识，单一粗放式的发展不断加剧着生态系统的恶化。所以，资源型城市推进生态转型，必须提高政府自身的生态责任意识，践行生态型政府的新理念。首先，要将生态优先明确为政府的首要价值目标，在经济利益、社会利益和生态利益发生矛盾时要服从生态利益，将推进城市生态转型和生态文明建设作为政府工作的出发点和立足点。其次，要提高政府的生态责任，还需引导企业和公众树立生态责任意识，在全社会范围内形成生态责任意识。

健全城市生态转型的法治保障。通过制定相应的法律法规，为城市的转型升级提供法治保障，是发达国家资源型城市转型的成功经验之一。以德国鲁尔区为例，联邦政府曾先后制定了《联邦区域整治法》、《煤矿改造法》、《投资补贴法》、《环保基本法》、《促进经济稳定与增长法》等法律法规，政府通过有针对性的法律和倾向性的政策使鲁尔区获得经济转型所需要的生产要素、社会资源和其它支持，有效地保证了各项转型政策的实施。⑥从我国的现实看，虽然制定实施了《中华人民共和国环境保护法》等多部环境法规条例，初步形成了生态保护及管理的法制体系，但在立法工作方面上也存在着进展缓慢、法规滞后于社会发展等突出问题。因此，资源型城市推进生态转型亟须建立健全生态法律法规体系，从立法和执法两方面着手，健全资源型城市生态转型的法治保障。

改革完善政府的生态管理体制。资源型城市推进生态转型，关键是要形成一套统一有力的生态管理体制。如前所述，目前我国政府的行政管理体制与生态文明建设还存在诸多不协调的问题，其中最为突出的是政府生态管理机制不健全导致生态职能过于分散，不能充分发挥政府生态管理的主导作用。改革完善政府的生态管理体制，首先要在现有“九龙治水”式的管理体制基础上，将各职能部门的生态管理职能进行整合，形成统一的生态管理机制。同时，还要调整市县两级政府之间的生态职能关系，理顺机构设置和权限划分关系，以有效发挥政府在资源型城市转型进程中的生态职能。

建立“内外结合”的生态监管机制。资源型城市推进生态转型，最为关键的就是政府生态职能监管机制的健全和有效行使。对政府而言，一方面要建立科学的政绩考核评价机制和激励机制，对其转型状况进行全面考核评价。新机制要协调好GDP与生态文明之间的关系，二者并不是一对有你无我的矛盾，而是社会经济发展的两个重要方面。另一方面，要使政府的权力、义务置于法律和公众的监督之下，建立政府生态职能问责机制。为此，要尽快形成一个以生态环保部门为主体，舆论媒体、社会组织和广大群众广泛参与的监管机制，有力督促政府和各职能部门积极履行生态职能和责任，促使生态文明在广泛有效的监督下得到更为充分的落实。

（作者单位：唐山学院社科部;本文系河北省社会科学发展研究课题“生态文明视域下河北省资源型城市转型中的政府作用研究—以德国鲁尔区与唐山市比较研究为例”阶段性成果，项目编号：201404022）

【注释】

①黄禹铭：“资源型城市转型探索”，《人民论坛》，2013年第11期，第91页。

②数据来源：《全国资源型城市可持续发展规划》（2013～2020年），2013年11月。

③王丽娜：“资源型城市唐山的经济转型探索”，《唐山师范学院学报》，2010年第7期，第88页。

④徐静珍，李研，高秀春：“唐山资源型城市转型问题”，《河北理工大学学报》，2009年第5期，第45页。

⑤何显明：“政府角色转型与生态文明建设的路径选择”，《中共浙江省委党校党报》，2010年第5期，第23页。

⑥任保平：《衰退工业区的产业重建与政策选择：德国鲁尔区的案例》，北京：中国经济出版社，2007年，第42页。

责编/许国荣（实习）