略论检委会的专业化建设

陈宏钧

内容摘要：坚持并不断完善检委会制度，是坚持和完善中国特色司法制度的必然要求，是保证检察工作坚持正确的政治方向、更好地服务党和国家工作大局的重要保障。针对当前检委会制度行政色彩浓厚、司法属性淡薄的问题，需要从专业化的视角，强化检委会的司法属性。由此，以明晰检委会的审议范围、构建科学的检委会决策机制为前提，构建检委会委员专业化履职机制为保障，有效推进检委会专业化建设。

关键词：检委会 专业化 建设

检委会制度是中国特色社会主义检察制度的重要组成部分，是检察机关坚持民主集中制的司法组织形式。坚持并不断完善检委会制度，是坚持和完善中国特色司法制度的必然要求，是保证检察工作坚持正确的政治方向、更好地服务党和国家工作大局的重要保障。检察工作实践表明，检委会的决策水平和工作效率，对检察业务工作有着直接而深刻的影响，在推动检察工作发展方面发挥着十分重要的作用。目前，检察机关是司法机关、检察权是司法权已成为国内的共识，但检察权仍具有行政性与司法性的双重属性。检委会作为检察权行使的一种组织形式，自然也具有这两种属性。而现行检委会制度在议事范围、委员选任、决策机制等方面过于浓厚的行政化色彩却阻碍了其职能的进一步有效发挥。只有按照司法改革的要求和规律，对检委会进行去行政化的改造，才能有效解决现有的种种弊端，真正建立起科学的、符合现代司法规律的运行机制。

一、强化检委会的司法属性

加强检委会的司法功能，检察机关必须淡化行政色彩，根据检察权本身运行的客观规律构建内部机制，合理配置权力。

一是进一步理顺检察长与检委会的关系。以检委会为检察业务最高决策机构、检察长为行政决策和法律职务双重身份的原则划分规范二者的权力，重大检察业务问题实行检委会负责制，重大行政问题实行检察长负责制，检委会作为检察院这一机关法人的权力机构和智囊机构，应在检察院党组和检察长的宏观领导之下依法独立地履行微观的检察职能。检察长在被任命的同时即赋予其检委会委员资格，可以主持检委会并对重大检察问题的讨论行使一票表决权，但不应存在现行有关立法中设置的最后排众请示权或检察实践中出现的检察长一票否决权，检委会的决定一经讨论通过即应予以执行。

二是建立检委会委员选任制。消除弊端的首要方法必然是解决好“人”这一核心问题。检委会的决策职能要求检委会委员都应该是精英化的检察官，具有较高的政治素质和良好的品性，熟悉法律知识，同时还要有相当丰富的法律工作经验和较强的分析问题、判断问题以及总结问题的能力。借助主任检察官改革步伐，选拔为检委会委员都应由资深检察官担任，必须具备专业的法学教育背景和检察实务工作经历，同时还必须符合一定量化指标体系的要求，如在法学期刊上发表文章的数量、办理案件的数量和质最等等。这样的以专业人员组成的检委会才能从根本上杜绝凭经验断案的现象，在组织上构建真正的法律职业共同体，形成一定范围内的法治生态环境，使得委员们能用统一的法治话语进行交流和讨论。

三是完善检委会议事决策程序。利用检察信息化优势，通过充分发挥现代科技的先进积极作用，推动检委会议程更加科学化、司法化是加强和改进检委会工作的重要方向，因此引入科技手段就是这种逻辑的体系。其中最重要的方面是开展网上审议方式改革。所谓检委会网上审议方式，就是指对于部分符合一定条件的拟作相对不起诉决定的案件，不再集中召开检委会会议，而是由检委会办公室通过“议事系统”将议题案件的有关信息传输给检委会委员，各位委员在规定时间内分别在网上对检委会议题共同开展审查、讨论、表决，检察长根据网上表决情况依法作出检委会决定的一种检委会案件议题审议、决定方式。[1]

四是基于平衡基础上的议事议案分流。检委会的职能主要包括议事和议案两个方面，由于2008年修订的《检委会组织条例》依然未对何为“重大案件”及“重大问题”给出明确界定，在检察实践中各院又对此认识不一，而对重大案件及重大问题的谈论及决定又是检委会的根本职责，因此，一方面对于有重大影响的自侦案件、抗诉案件、撤诉案件、决定不起诉案件及司法赔偿案件等应当提交检委会讨论决定，对于其他案件可由案件承办部门讨论后依次提请主管副检察长及检察长决定或者积极探索建立“检委会议事简易程序”。[2]另一方面，检委会应加强对检察工作中带有宏观指导作用及事关检察工作之根本性、全局性的重大问题进行讨论决定的职能，改变目前检委会重议案、轻议事的局面。

五是确立检委会的权威。由于检委会实际上承担着议事和议案的最终“裁判者”角色，因此树立其法律权威就成为提升专业化的重要举措。第一，建议废除议案的请示审批程序，实行一级检委会定案。对议案的定性处理出现多种意见的，按多数委员的意见作出决定；检察长不同意多数委员意见的，原则上也不再报请上级院决定，按照少数服从多数的原则尽量实现一级检委会定案，避免案件久拖不决。第二.建议取消复议程序，下级检察机关对上级检委会决定应当无条件严格执行，不应享有复议权，以此增强检委会决定的确定性和执行力，提高司法权威。为防范错误决策风险，应当建立相应的责任机制来警示和规制。

六是细化检委会的法律责任。依法治国意味着各级组织和机关必须要“有权有责，权责平衡”。决策意味着风险和责任，而检委会作为检察机关实施决策的组织形式，本身就避不开所承担的责任，因为强化检委会决策的责任是决策质量的重要保障。检委会决策要敢于兑现责任，但要建立科学的责任追究机制，应当将集体责任分解兑现到个人，在《检察人员执法过错责任追究条例》的基础上制定实施细则，明确检委会委员执法过错责任的认定、责任划分与追究程序，做到追究责任有依据。此外，还应对检委会委员进行绩效管理，委员每年年终都应当向检委会以及同级人大常委会述职；政工部门会同检委会办事机构对委员的履职情况如参会次数、发表意见的情况、纪律作风等进行汇总测评，报给人大作为考评依据，以此增强委员的决策责任心，提高决策质量。

二、明晰检委会的审议范围

在检委会的审议范围方面，重点要明确以下三点：

一要对不同级别的检委会审议内容应有所区分。我国设有四级检察机关，不同层级检察机关，其工作职责和特点有很大区别。最高人民检察院主要任务是领导各级人民检察院依法履行法律监督职能，保证国家法律的统一和正确实施，其工作特点是宏观性、全局性、指导性。省级人民检察院，主要职责也是领导本省各级人民检察院的工作，办案的比例相对较少，案件期限也比较宽松。而地市级人民检察院与基层人民检察院，主要工作是办案，而且办案期限紧迫。因此，不同层级检察机关的检委会，审议议题的范围应有所区别。省级以上检委会的主要功能是“议事”，讨论决定重大问题是其主要职责，地市级及基层的主要功能是“议案”，重点在于决策重大案件。所以，不能把“重议案、轻议事”作为基层院检委会存在的一个问题，也不能在考核中人为地设定议案与议事的比例。

二要明确“重大案件”和“其他重大问题”这两个基本概念。需要用法律语言对这两个基本概念进行界定，或者列举出具体案件类型，列举出应该由检委会审议的具体事项，便于各级检察机关工作中具体执行。省级以下检察院的检委会审议的“重大问题”范围应尽量缩小，可限定为三类：一是向本级人大及其常委会提交的报告、议案；二是向上级人民检察院或其他上级机关送交的有关检察业务工作的报告、请示；三是本地区检察业务、管理等方面的规范性文件。“重大案件”的范围应该集中在重大、疑难、复杂案件，将《人民检察院检委会议事和工作规则》的“重大社会影响”、“重大意见分歧”标准定量细化。为充分发挥检委会的监督职能，可以将不批捕、不起诉、职务犯罪撤案等情形纳入检委会的审议范围。

三要严格划分检委会与党组会、检察长办公会、院务会等会议的职责范围。检委会议决的是“业务”方面的重大问题；党组议决的是“党务”方面的重大问题，如贯彻党的各项工作部署、组织人事及纪检监察等；而检察长办公会议决的是“事务”方面的重大问题，如行政管理、装备设施及基建等；院务会主要是讨论检察院各部门之间的协调问题。

三、构建科学的检委会决策机制

在主任检察官办案责任制与检察长负责制、检委会制度共存的前提下，对议案的决策程序上进行司法化改造。

一是改变案件决策方式，即限制检委会讨论重大疑难复杂案件的范围，并且限制其讨论的内容，检委会仅讨论案件所涉及的法律问题，而不能讨论案件的所涉及的事实认定和证据采信问题，案件的事实认定和证据采用由主任检察官负责；限制检委会讨论结果的法律效力，其讨论形成的结果仅具有供主任检察官办案组织参考的作用，而对其决定案件的结果不具有法律上的拘束力。

二是建立特定案件的公开听证程序。借鉴现代司法所应具备的典型样态，将案件特定相对人引入到决策程序之中，采取适当的听证程序，使得重大案件的决策模式从封闭走向适度开放。检委会在讨论决定不起诉案件，赔偿案件以及错案责任追究案件时，为了给犯罪嫌疑人、利害关系人、责任人提供发表自己意见的机会，可以举行公开听证会，听取犯罪嫌疑人、利害关系人、责任人的辩解、陈述质证和辩论。这是一项体现检委会运行诉讼化、决策民主化的改革举措，体现了直接原则、言辞原则和亲历性原则，有利于当事人维护自己的合法权益。

三是引入辩论机制。《人民检察院检委会议事和工作规则》规定了委员发表意见的顺序，但是没有规定辩论等程序。但是若是每位委员只发言一次，委员间的不同意见很难展开讨论。检委会委员在讨论案件时，应当可以就案件事实的认定、法律的适用等疑难问题展开交锋和进行辩驳，让各种观点进行碰撞与交流，从而使检委会在充分考虑各方意见的基础上做出公正、合理的决定。四是赋予检察长对异议问题的独立决定权。对于检委会讨论“重大案件”的，可以赋予检察长在不同意多数委员的意见时或者委员通过辩论后仍形不成统一意见时其自行决策的权力，但检察长要对该决策承担全部责任。同时应将决策报上级检察院备案，若检察长也无法做出决定的，也可以不作决定，而直接提请上级院决定。这样可以有效地调和民主集中制和检察长负责制的冲突，也有利于及时解决异议问题，提高司法效率。

四、构建专业化履职机制

一项制度的改革，除了基本的思路和框架外，关键在于具体工作的落实。检委会制度改革也一样，建立专业化的履行机制，才是最终的落脚点，也是改革成果固化的根本保障。

一是坚持委员直接办案的制度，随着主任检察官办案责任的实施，为体现司法的亲历性，检委会委员通过直接办理案件，增强讨论案件的权威性和公信力。

二是加强听庭评议。凡由检委会讨论决定的本院立案侦查的职务犯罪案件、本院提出抗诉、支持抗诉的案件以及其他重大案件，担任分管副检察长、业务部门负责人的委员应当参加听庭评议，其他委员也应有选择地参加听庭评议，全面把握决策案件在法庭审理过程控辩双方的意见，通过直观听取案件设立过程，一方面可以反思在案件决策过程是否审慎，促使议案决策水平的提高；另一方面可以宏观把握出庭检察官在庭审中的表现，并对出庭检察官的综合表现予以考量，促使出庭检察官业务能力的提升。

三是实行非检委会委员的业务处室负责人列席制度。为增强检委会宏观业务指导的落实效果，检委会在研究审议全院性业务工作部署、专项工作等重大事项时，可邀请非检委会委员的业务处室负责人列席检委会会议，既可以听取列席人员的意见和建议，增强决策的科学性和民主性，也可使业务处室正确领会决策思路，增强执行决策的自觉性和有效性。

注释：

[1]参见郭文祥：《应建立检察委员会网上审议工作方式》，载《人民检察》2011年第6期。

[2]参见王若铭：《检察委员会之状况分析及改革刍议》，载《法制与社会》2011年第11期。