医疗卫生领域渎职犯罪防控问题研究

李艳等

内容摘要：医疗卫生领域渎职犯罪呈现出社会危害性大、作案时间跨度大、犯罪手段相对隐蔽、窝案串案问题突出、执法随意性大等问题。这些问题的产生有其独特原因。应当采取强化思想教育、加大一把手问责、推行政务公开、健全和强化制度落实等措施，进一步防控医疗卫生领域渎职犯罪。

关键词：医疗卫生 渎职犯罪防控 非法行医 徇私舞弊

近年来，非法行医现象迅速滋生蔓延，而部分卫生监督执法人员长期以罚代刑，导致大量无资质的“黑门诊”得以长期经营，极大影响了医疗服务市场的正常秩序，威胁到群众生命健康安全。为此，必须强化对医疗卫生领域渎职犯罪的防控工作。

一、医疗卫生领域渎职犯罪的特点及表现形式

第一，社会危害性大。医疗卫生市场的规范管理与运作，事关人民群众生命安全与健康保障，社会关注度高。实践中，由于部分卫生监督执法人员徇私谋利，严重背离了国家医疗卫生领域相关管理法律法规的规定，以罚代刑，不能及时取缔“黑门诊”，导致那些无资质的“黑门诊”能够长期经营，进而给周边群众造成错觉，认为该门诊是正规医疗机构；而“黑门诊”看病更加方便、价格更加低廉，导致一些不明真相群众为了贪图方便、便宜而选择“黑门诊”就医，致使病情加重，疾病扩散传播，给人民群众生命安全带来了重大隐患。同时，在执法过程中部分执法人员，滥用公权，不依法依规操作，在不向当事人开具任何收据的情况下，随意没收当事人的医疗药品器具，损害了政府执法公信力。

第二，作案时间跨度大。实践中，基层卫生监督所执法人员因人力资源匮乏、责任心缺失等原因，针对辖区医疗场所巡查发现的非法行医行为，往往仅采取行政处罚措施，而未能严格予以取缔。这就造成开办“黑诊所”成本低廉，形成“罚了又开、开了又罚”的恶性循环，导致大量无资质的“黑诊所”长期经营。如江苏某县非法行医诊所有七、八十家之多，且大部分“黑门诊”早在2005年之前就已经开展诊疗活动，长期经营直至案发。

第三，犯罪手段相对隐蔽。对于两次非法行医被行政处罚再次非法行医构成非法行医罪，应该移交司法机关办理的行为，执法人员为了个人私情私利，往往通过多种方式加以掩饰，以达到非法行医人不被移交司法机关查处的目的。如在对无证行医场所进行执法检查时，故意将被行政处罚人姓名写成他人名字，如实际行医人配偶的名字，借此掩饰非法行医人多次因无证行医被行政处罚的事实。再如，在对非法行医人进行行政处罚时，只对其处以罚款，而不按规定形成行政处罚卷宗档案，导致该次行政处罚案件难以被发现。

第四，窝案串案问题突出。卫生监督执法人员查处非法行医行为时，为实现个人私情私利，有时甚至主动替非法行医人说情，减低或减轻处罚，保护非法行医人非法利益。同时，卫生监督部门作为一个整体，为了实现部门科室利益，部门及科室成员之间互相配合，共同进退，接受或替非法行医人说情，往往形成一查一片、一带一串的局面。

第五，执法随意性较强。《医疗机构管理条例》规定，无《医疗机构执业许可证》擅自执业的可以根据情节处以1万元以下罚款，这就给卫生监督部门的行政处罚留有裁量空间。卫生监督执法人员在实际执法中，对已下达的《行政处罚决定书》内容并不完全执行，往往是在有人说情后随意降低罚款额度，等被处罚人缴纳罚款后，再根据实际缴纳的金额重新出具《行政处罚决定书》，加大了执法的随意性。

二、犯罪原因多元化

第一，思想认识不到位，不能正确履行法律职责。部分卫生行政执法人员长期受“官本位”思想及“个人至上”等观念影响，放松自身内在思想道德修养，导致其在价值观上产生了个人与社会的错位，把法律赋予的公共权力视为私人特权，把个人利益、小集体利益凌驾于国家和人民利益之上，在查处无证非法行医过程中，不能严格遵照执行相关法律法规，接受涉案人员吃请、说情，随意降低处罚标准，甚至想方设法庇护涉嫌违法犯罪的多次非法行医人。

第二，制度执行不到位，变通执行问题突出。卫生行政部门在规范行政管理方面制定了较为规范完善的规章制度，但部分单位和个人往往选择性执行，对自己有利的就落实，对自己不利的就不落实，该公开的内容不公开，该走的程序不走，大搞“暗箱操作”、“变通处理”，给一些不法分子以可乘之机，有的甚至与不法分子相互勾结徇私舞弊、枉法弄权，为渎职犯罪埋下了隐患。

第三，权力监督不到位，监督机制不健全。现实中，行政机关内部监督乏力，上级因“鞭长莫及”无法监督、下级怕“穿小鞋”不敢监督、同级怕得罪人不愿监督，甚至存在“一荣俱荣、一损俱损”的利害关系，造成内部监督制约流于形式。在外部，由于卫生系统具有较强的专业性，加上长期以来有意无意形成的神秘性，使得社会各界无法实施有效监督，造成外部监督制约乏力、刚性不足。内、外监督的弱化和匮乏，导致了滥用职权、徇私舞弊、失职渎职现象的发生。

第四，谋取集体利益，以罚代刑现象普遍。各级卫生监督部门属于财政全额拨款的全民事业单位，除在编人员工资外，其他资金如办公经费、车辆费用、水电费、过节费、目标考核奖等需要卫生监督部门自行解决。实践中，这些经费较大部分来源于罚没款，其中查处无证行医罚没款又占了所有罚没收入的大部分。为了保证部门办公经费来源、提升人员福利待遇、实现科室利益，加上来自内外部人员找关系说情，卫生执法人员更愿意将刑事案件做行政案件处理，导致应移交公安机关立案查处不移交的现象普遍存在。

三、加强医疗卫生领域渎职犯罪防控的建议

第一，开展行之有效的教育工作，筑牢预防渎职犯罪思想防线。渎职犯罪案件的发生，首先根源于行为人自身思想道德和价值观念的蜕变。各级卫生执法部门要根据自身实际情况，进行经常性的思想政治教育，确保每一位公职人员明白“物必先腐，而后虫生”的道理，确保每一位执法人员都要树立正确的“四观”，算清“四笔账”，解决好“人该怎么做、情该怎么系、法该怎么执、权该怎么用”四个问题。

第二，全面落实各项规章制度，确保每一位工作人员都能做到令行禁止。要严格遵照执行有关法律法规，坚持公平公正原则，杜绝同种违法行为不同处罚的现象。要化明察为暗访，改变走马观花式的例行检查模式，加大暗访和突击检查力度，真实掌握各项制度的落实状况，并督促制度落实。要坚持查处违法违纪、查办职务犯罪是预防职务犯罪的主要方式，坚决打击“选择性执法”、“办人情案”等违纪违法行为。

第三，建立健全一把手问责制度，坚持民主集中监督机制。尝试引进引咎辞职机制，促使各级领导干部主动管理下级执法行为。卫生监督部门相关领导同志要本着严管厚爱的精神，对于下属办理的行政处罚案件要勤于主动过问，督促承办人定期汇报案件查处工作。要严格落实重大案件合议制度，扩大集中讨论的案件范围，让办私案现象无生存空间。

第四，进一步扩大政务公开范围，提升卫生行政部门执法透明度。要全面推行政务公开，尤其是涉及被行政处罚人权利与义务的事项一定要公开。通过深化财务管理改革，建立健全透明、公开的财务管理机制，实施对财务管理权的监督制约，重点公开财政预算外的收支款项明细，公开非税罚没收入明细，从源头上压缩被行政处罚人托关系说情减低处罚的空间。卫生监督部门要将行政处罚案件向社会公开，将查处的非法行医场所和人员向社会进行公开，保障百姓看病求医的知情权、选择权、监督权，形成打击非法行医的合力。

第五，建立健全责任倒查机制，实行案件办理终身负责制。卫生监督执法人员渎职犯罪无一不与权力滥用紧密相连。有些执法人员在办理卫生行政处罚案件时，不能正确看待案件承办人所享有的权力和应承担的义务，认为被处罚对象缴纳罚款就案结事了，有的承办人更是认为自己只是普通承办人员，即便发生问题，责任也可以推给科室负责人或是部门领导，导致个别行政案件承办人在办理案件过程中极不负责任，恣意行使手中的权利。对此，应当先提升卫生行政执法人员责任意识，建立完善的责任倒查机制，建立案件终身负责制，使其敬畏手中的权利，办理每一起案件都要谨慎对待，不敢越雷池一步。