浅议北京地区行政公益诉讼的案件线索

于静　高鹏志

内容摘要：本文通过对北京市检察机关提起行政公益诉讼的案件线索的收集和整理，分析了行政公益诉讼的案件线索所呈现特点、存在的问题及对策，总结了北京市检察机关在探索行政公益方面出现的新情况和新困难，确保检察机关提起行政公益诉讼工作的有效开展，推动行政检察工作的创新开展。

关键词：行政公益诉讼 案件线索 对策

自十八届四中全会中明确检察机关可以提起行政公益诉讼，北京市检察机关对全市行政公益诉讼相关情况进行了收集和梳理。从此结果看，北京市检察机关在探索行政公益诉讼方面体现出了一些新情况和新特点，也遇到了一些新困难。

一、实践中行政公益诉讼案件的线索及其特点

（一）实践中行政公益诉讼的案件线索

十八届四中全会以后，北京市检察机关就北京地区行政公益诉讼的案件线索进行了收集。从收集的情况看只有以下三件案件具备提起行政公益诉讼的条件：第一件是违法开采矿场资源，严重破坏了国家矿产资源和景观环境。经法院审理，追究了相关人员的刑事责任，但法院通过刑事处罚的方式对责任人予以处罚，追回的仅是已盗矿产资源的损失，并不是上述人员违法行为造成的实际损失。第二件是石油公司在渤海湾发生漏油事件，给海洋渔业资源和海水养殖业造成了极大的经济损失，相关监管部门可能存在监管不力问题。后续的清污及善后处理工作不尽如人意，检察机关拟采用检察建议、提起诉讼或督促起诉意见书的形式，督促其履行职责，直至提起民事诉讼。第三件是违法者大量搭建违章建筑，行政负责人知道情况后未及时上报，并在拆迁评估过程中对违章建筑情况刻意隐瞒，骗取国家拆迁补偿款330余万元，检察机关有必要对土地资源保护管理主体在履行职责中存在的问题，通过公益诉讼或者督促起诉的方式予以监督。

（二）行政公益诉讼案件线索呈现的特点

从上述实践中的案件线索看，北京地区的检察机关在探索行政公益诉讼上进行了一些阶段性的尝试，呈现出以下特点。

一是行政公益诉讼并未实际提起。从上述实践探索的情况看，三起案件中都符合造成了国家或者社会公共利益的侵害，具备了提起行政公益诉讼的条件，并且检察机关敏锐的捕捉到了这些案件，但并没有向法院直接提起诉讼，启动相关行政诉讼程序。二是案件集中于生态环境保护和国有资产保护。从损害的对象类型看，三起案件都集中于环境破坏和国有资产损害，前两件是公共坏境的损害和海洋环境的破坏，第三件则是国家拆迁款的损失。

二、行政公益诉讼案件特点的原因分析

从上述案件呈现的特点看，最重要的原因在于行政公益诉讼还不成熟，缺乏理论、法律等实体和程序上的支撑，致使行政公益诉讼仍处于孕育阶段。

（一）缺乏理论支持

1.公益的界定尚存争议。对公益的界定，学界存在较大分歧，有学者认为，公共利益无非是个人利益的总和，包含国家利益、社会公共利益和群体性利益，只要侵犯多数人利益且无人维护自身利益时即可纳入公益范围。也有学者认为，公益是独立于个人利益之外，是整体的而不是局部的利益，应当包括社会公共利益、国家利益，而不包括群体性利益，否则将会侵犯私益。还有学者认为，公益只包含社会公共利益，国家利益也应当排除在外。因为公益意在强调社会性和公众性，而国家利益关系到的是国防安全、国际政治、民族利益等层面的权益。公益是公益诉讼的前提概念，公益的界定将会直接影响到公益诉讼的界定和发展方向，也会决定公益诉讼的主体，诉讼程序，公益诉讼案件范围等，比如，公益包含国家利益，在现行法律体系下，检察机关作为国家司法机关应当更适合成为诉讼主体，更有利于维护国家利益。如果只包含社会公共利益，各公益组织作为诉讼主体将会更加契合。如果包含群体性利益，个人也能成为公益诉讼的主体，“私人检察长”学说无疑是这方面最好的例子。因此，对于公益界定的争论，致使行政公益诉讼也处于不断博弈的阶段。

2.公益诉讼的请求类型不明确。《行政诉讼法》第101条规定，对于《行政诉讼法》没有规定的可以依据《民事诉讼法》相关规定，据此，原则上行政公益诉讼，原告可以以公共利益为出发点，依据《侵权责任法》第15条的规定，请求法院判令被告停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失等方式承担责任。但是公益诉讼本身的特点就是原告自身权益并未受到侵害，这就出现了矛盾，谁作为公益诉讼的利益享有者。例如，行政机关违法行使职权导致生态环境遭到破坏，检察机关提起公益诉讼要求行政机关对于环境破坏进行赔偿，此时谁可以作为赔偿的受益者，如果是国家，那么该赔偿没有实质意义，因为行政机关和检察机关都属于国家机关。如果是环境破坏地区的公民，那么检察机关提起诉讼就侵害了这些不特定个体的诉讼权利。因此，学者将公益诉讼的请求类型分为了行为请求和财产请求，前者包括了停止侵害、排除妨碍、消除危害和恢复原状等，后者包含了损害赔偿、返还财产等。有些学者认为，检察机关作为公权力机关提起公益诉讼应当包括损害赔偿等财产请求，我国《海洋环境保护法》、《刑事诉讼法》中规定的公益诉讼，均属于损害赔偿型公益诉讼。但有些学者认为，公益诉讼的请求类型不能包括财产请求，只能是行为请求，因为财产请求的最后受益者无法确定，也侵害了具体受害群体赔偿请求的诉讼权利。由此，可以看出，对于检察机关提起公益诉讼可以提出行为性的请求基本没有分歧，但是能否提起财产性的请求就出现了很大争议，这也导致公益诉讼的请求类型还不明确。

（二）法律没有明确规定

1.检察机关的主体资格不确定。从近几年我国出现的民事公益诉讼案件来看，启动者有很多为检察机关，也取得了较好的社会效应，但其主体资格仍是一个非常关键的问题，饱受争议，甚至法院内部对于检察机关是否能作为公益诉讼的原告就存在很大分歧。如果检察机关在公益诉讼中没有了主体资格就无从谈起提起公益诉讼，比如《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第11条，明确规定检察机关不能直接提起环境公益诉讼，只能支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼，也就是检察机关在环境民事公益诉讼中已经不具备主体资格。而对于行政公益诉讼，十八届四中全会精神已经明确检察机关对一些行政机关违法行使职能可以提起公益诉讼，但是这只是政策性文件，没有具体可操作性。而在现行法律上也没有规定检察机关可以作为行政公益诉讼的原告，甚至《行政诉讼法》在设计初衷就排斥检察机关作为原告，这使得检察机关提起行政公益诉讼连基本的切入口都不明确，这无疑让还在孕育阶段的检察机关提起行政公益诉讼增加了几分不确定性。

2.提起公益诉讼的案件范围不明确。比照新修改的《行政诉讼法》第12条、第13条对于行政诉讼受案范围所作出的规定和十八届四中全会对行政公益诉讼的界定，可以看出，十八届四中全会中所规定的受案范围有些类型可以作为传统行政诉讼受案范围的一部分，例如认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争从而侵犯公共权益的。而有些类型则不属于行政诉讼法的受案范围，例如行政机关违法行使职权或者不作为造成生态环境的破坏，法院完全可以以没有法律依据为由拒绝受理此类案件。由此可见，新修改的《行政诉讼法》受案范围并不能完全包含行政公益诉讼的案件范围，但是根据现行法律体制，行政公益诉讼的案件范围必将由《行政诉讼法》所调整，因此行政公益诉讼出现了受案范围的矛盾。

3.公益诉讼程序未建立。诉讼程序，特别是审判程序是完善公益诉讼的关键。从行政公益诉讼的内在属性来看，其应当遵循行政诉讼程序的原则，但是现行的行政诉讼程序设计中，并没有考虑检察机关作为原告，也就意味着对于检察机关提起行政公益诉讼在我国诉讼体制中尚无具体制度可循。即便这样，能否按照现行行政诉讼程序来进行行政公益诉讼，笔者觉得应该不是问题，但是应当充分考虑检察机关作为国家司法机关成为诉讼原告的特殊性，检察机关作为国家的法律监督机关，相对于个人而言，在收集和调取证据上有天然的优势，检察机关一旦加入行政诉讼就打破了现行行政诉讼程序对于诉讼双方制度设计的平衡性，所以行政公益诉讼可以适用现行的行政诉讼制度但必须加入特殊的程序设计，使其能够修补由于检察机关的加入而导致诉讼双方地位的失衡，并且更加符合公益诉讼的特点和内在属性，例如适当增加检察机关的举证责任、规定检察机关的调查取证权和建立诉前建议程序，所以从这个方面看，行政公益诉讼程序并未建立。

4.缺乏实际案例。从实际案例看，行政公益诉讼第一案是1996年丘建东诉邮电局案，此后，2000年严正学诉台州市文体局案、2001年东南大学两教师状告南京市规划局案、沈李龙诉浙江省桐乡市国税局案等，但是这些案件的原告主体都是公民，不是检察机关。而对于检察机关提起行政公益诉讼，直到2014年10月才出现了第一案——四川省金沙县检察机关以行政公益诉讼原告将金沙县环保局诉至法院，要求环保局履行处罚职责，成为了全国首例检察机关提起的行政公益诉讼案例，但是这件案例因环保局履行职责，检察机关撤诉告终，并未进入实体审判程序。所以，从上述可以看出，检察机关提起行政公益诉讼的案例寥寥无几，并且在2015年1月颁布的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中明确排除了检察机关作为原告的主体资格，所以法院对于检察机关提起行政公益诉讼非常审慎。因此，实践案例的缺乏将成为检察机关探索提起行政公益诉讼的重要障碍。

三、对策建议

十八届四中全会已经明确检察机关提起行政公益诉讼，但是行政公益诉讼在我国尚处于一种新的诉讼方式，只有通过不断探索，对所面临的问题以及在制度建设中所要解决的关键点进行分析和研究，从而找出更加符合社会需要和司法规律的解决措施，以此建立成熟的行政公益诉讼制度。

（一）明确相关法律规定

最先应当明确相关法律规定，使行政公益诉讼能够进入到实体程序，对于一些特殊的问题可以边实践边探索，逐渐完善。

1.明确检察机关提起行政公益诉讼的主体资格。近10年来，出现的国有资产流失造成的国家利益损失、环境污染、基础设施工程重复建设等问题日趋严重，需要检察机关以提起行政公益诉讼予以解决和监督，这也是符合十八届四中全会的精神，同样确认检察机关的主体资格是进行相关实践探索的前提，因此首先在法律层面上应当明确检察机关的主体资格。

2.初步规定行政公益诉讼的受案范围。对于处于探索阶段的行政公益诉讼受案范围可以参照十八届四中全会的相关精神，在国有资产流失、生态环境和土地资源保护三类案件中展开，初步规定该三类案件可以作为行政公益诉讼的受案范围，等行政公益诉讼逐步成熟以后，再对案件范围进行调整。

3.明确遵循《行政诉讼法》相关程序的原则。从行政公益诉讼的特点和属性看，其应当属于行政诉讼中的一种诉讼程序，所以法律应当明确行政公益诉讼程序原则按照行政诉讼的相关程序进行，而对那些需要根据行政公益诉讼特点设计的特殊程序制度可以在实践探索中不断建立和完善。

4.明确具体的诉讼请求类型。检察机关在提起行政公益诉讼时应当有明确的诉讼请求，在确保不侵犯行政私益和符合实践操作的前提下，可以将检察机关的诉讼请求类型局限于以下三种，即撤销之诉、履行之诉和确认违法或无效之诉。

5.适当增加检察机关在行政公益诉讼中的举证责任。行政诉讼的举证责任原则上是被告举证，但是在行政公益诉讼中应当适当增加检察机关的举证责任，而增加的举证责任应集中在如何证明其是该案件适格的原告。首先，证明存在公共利益或者国家利益受到损害。其次，证明具体的行政机关怠于行使职权或者未依法行使职权。应当举证证明是由哪个具体行政机关怠于行使职权或者违法行使职权导致，从而确定具体的被告。最后，行政机关怠于行使职权或者违法行使职权与国家利益或者公共利益受损存在因果关系。该因果关系才能最终确定某一具体案件是否属于行政公益诉讼的范畴。

（二）加强理论研究

检察机关提起行政公益诉讼属于法学的前沿领域，应当加强相关的理论研究，同时借鉴国外的相关经验，作为实践的理论基础。例如确定公益的范围、行政公益诉讼的案件管辖、举证责任和调查权证权，借鉴美国的“私人检察长”制度、法国的多元化主体启动行政公益诉讼制度以及德国的公共利益代表人制度等。

（三）加强与相关部门的沟通和协作

检察机关提起行政公益诉讼涉及最多的部门将会是政府和法院，所以在探索阶段，对于提起诉讼的案件范围、程序设计、监督目的等相关问题，应当多与政府和法院进行沟通、交流，通过多部门之间的协作，使行政公益诉讼能够尽快发展和成熟，避免一些不具备操作性的程序或制度设计，从而浪费资源。

注释：

[1]参见肖建国：《民事公益诉讼制度的具体适用》，载《人民法院报》，2012年10月10日。

[2]参见王蓉、陈世寅：《关于检察机关不应作为环境民事公益诉讼原告的法理分析》，载《法学杂志》2010年第6期。