检察机关提起公益诉讼制度初探

刘东斌　王凯

内容摘要：自公益诉讼纳入到检察机关的业务范畴以来，将来检察机关如何开展公益诉讼，成为当前检察改革重点工作。本文从公益诉讼的内涵、外延以及检察机关办理公益诉讼案件的立案标准、案件类型、诉请内容、办案部门、职能以及诉讼上的特殊规则等内容进行探讨，提出相关建议，以期对推动这项改革有所裨益。

关键词：公益诉讼 内涵 职能 诉讼规则

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），明确了探索建立检察机关提起公益诉讼制度。公益诉讼，将被纳入到检察业务范畴中。因此，检察机关如何开展公益诉讼工作，是摆在我们面前迫切需要研究解决的重大课题。

一、公益诉讼的内涵、外延及分类

90年代以来，我国开始逐步认识和研讨公益诉讼。时至今日，公益诉讼制度作为我国诉讼法律制度的一部分已经得到学界一致认可，并获得了法律确认。但是，对公益诉讼概念的把握尚存不同认识，这会对检察机关开展公益诉讼带来阻碍，有必要予以厘清。

（一）公益诉讼中“公益”的含义

“公益”首先是指公共利益，公共利益出现在诸多法律的规定中，但未见明晰阐释，其中含义也未必相同。但公益诉讼必须明确公共利益的含义，否则无法划定公益诉讼案件的范围，而这是检察机关提起公益诉讼的起点。笔者以为，公共利益，是对一定领域的人产生影响。这种影响不仅存在于观念中，而且以个人之间相互依存的特定关系的方式存在于现实之中。可见，公共利益包括国家利益和社会公共利益。公益诉讼通常被解读为因侵犯不特定多数人的利益而引起，有争议之处在于侵犯特定多数人利益的情形，能否提起公益诉讼。笔者以为，提起公益诉讼通常是侵犯了不特定多数人利益，在特殊情形下侵犯特定多数人利益亦可提起公益诉讼。此时，区分能否提起公益诉讼的关键在于这些特定多数人是否为弱势群体。如果为弱势群体，这些人在行使诉权时会发生困难，检察机关可以提起公益诉讼，以维护他们的合法权益。因此，笔者以为，“公益”还包含另一层含义，即弱势群体利益。

（二）公益诉讼的本质属性

公益诉讼的本质属性，在于其诉请的公益性。公益诉讼的提起是为了国家、社会公共利益亦或是弱势群体利益，而并非为个体利益。公益诉讼与私益诉讼是相对应的，如果公益诉讼为个体利益提起，其诉请就会趋同于私益诉讼，从而混淆了公益诉讼与私益诉讼的边界，无法起到类型化诉讼制度的作用。公益诉讼也就不能实现对既有诉讼制度的有益补充。因此，公益诉讼务必强调其诉请的公益性。基于诉请公益性的本质属性，公益诉讼体现出一些鲜明的法律特征，主要为：一是起诉人不必是案件的利害关系人。这种对起诉人范围的突破，即起诉人的“非利害关系”性，直接体现出公益诉讼的“公益”性属性，也使得检察机关提起公益诉讼成为可能。二是公共利益在公益诉讼中具有私权属性。即使检察机关是代表国家提起公益诉讼，维护的也是国家的民事权益，属私权范畴。这一公益诉讼的“私权性”特征需要明确，检察机关必须依据《民事诉讼法》和《行政诉讼法》进行公益诉讼活动。三是公益诉讼可以有明确、特定的被害人，也可以没有明确的被害人。在既有的诉讼体系中，一般都会有明确的被害人。因此，权益的维护大都会及时、充分。但是确实存在有侵害事实，但受害人不具体或是受侵害的个体难以有效维护权益的情形。此时，被侵害的权益同样需要及时维护。因此，被侵害对象的不必“明确性”，也是公益诉讼的特征。四是公益诉讼不问侵害方的权能属性。只要侵害“公益”，均可提起公益诉讼，这也体现了对“公益”保护的“全面性”。

（三）公益诉讼的分类

以诉讼形式为边界，对公益诉讼进行分类，有着不同的认识。有观点认为，公益诉讼可以分为刑事公益诉讼、民事公益诉讼和行政公益诉讼；也有观点认为，公益诉讼只包括民事公益诉讼和行政公益诉讼。持刑事公益诉讼观点者认为，检察机关提起的刑事诉讼亦应理解为公益诉讼。对此，笔者在阐释公益诉讼的法律特征时已经明确，公益诉讼是私的诉讼，并且维护的是私法上的权益。因此，刑事诉讼，不在公益诉讼的范畴内。笔者认为，以诉讼形式分类，公益诉讼只包括民事公益诉讼和行政公益诉讼。按照提起诉讼主体与公益本身是否有利害关系为边界，公益诉讼可以分为利害关系人提起的公益诉讼和非利害关系人提起的公益诉讼。以提起诉讼的主体为边界，公益诉讼可以分为检察机关提起的公益诉讼和其他机关、组织提起的公益诉讼。

二、办理公益诉讼案件的前提性准备

一是法律授权。修改后的《民事诉讼法》明确规定，法律规定的机关可以提起公益诉讼。虽然国家政策确认检察机关可以提起公益诉讼，但是检察机关办理公益诉讼案件还必须有明确的法律授权。目前比较简捷的方法是，进行立法或是司法解释，明确授权检察机关可以提起公益诉讼。有了法律授权，检察机关提起公益诉讼才有法律上的依据。这是检察机关办理公益诉讼案件的必要前提条件。

二是明确诉讼请求。公益诉讼从本质上讲，应当是侵犯权利之诉。无论是民事公益诉讼案件，还是行政公益诉讼案件，本质上是对国家利益、社会公共利益或是弱势群体利益的侵犯。需要强调的是：首先，公益诉讼案件中侵害的利益须为法律保护的权益。其次，公益诉讼案件须具备违法性要素。如果行为人的行为侵害了公共利益，但是并不具备违法性，则不能提起公益诉讼。在具体的诉讼请求上，公益诉讼也与私益诉讼存在明显区别。公益诉讼的诉请，主要是制止对公共利益的侵害，排除对公共利益的妨害，消除对公共权益的影响，以及对受损害公共利益的恢复等，其中也可能包括对受害群体的救济措施。而私益诉讼的诉请，只能在自身受损害的范围内提出，不能要求侵害方采取群体性救济措施。同时，公益诉讼与私益诉讼的提起是并行不悖的。即使提起公益诉讼，被侵权的个体依然可以提起私益诉讼，反之亦然。

三是细化立案标准。无论是民事案件的起诉条件还是行政案件的起诉条件，都规定的非常宽泛。如果以起诉条件作为检察机关办理公益诉讼案件的立案标准，那么案件量无疑是非常巨大的，检察机关将无力承担。笔者以为，只有对公共利益的侵害达到了相当的程度，才可能由检察机关提起公益诉讼。这种相当程度主要体现在三个方面：一是损害达到了相当程度；二是被侵害的公民达到了相当的数量；三是造成了相当大的恶劣影响。只有符合上述的情形，检察机关才可能提起公益诉讼。

四是确定案件具体类型。公益诉讼案件是检察机关办理的一类新型案件，首先应当选择典型的案件类型来办理，逐步积累经验后，再全面推进这项业务。结合《民事诉讼法》的相关规定，在环境资源保护这一关乎国计民生且已有一定公益诉讼理论、实践积累的重要领域，首先开展公益诉讼是具备较高合理性的。积累经验后，可以在消费者权益保护、国有资产保护、垄断性行业、药品食品安全等领域逐步推进。

三、明确具体的办案部门及职能

检察机关是法律监督机关，依法提起公益诉讼是法律监督权的延伸，也是法律监督的应有之意。检察机关办理公益诉讼案件，要依据案件的属性来确定办理案件的检察机关，明确办理案件的具体业务部门以及职能配置。

一是办理案件的检察机关。笔者认为，可以采取行政区划内的公益诉讼案件由行政区划内的检察机关办理，跨行政区划的公益诉讼案件由跨行政区划的检察机关办理的模式。实践中，相当数量的民事公益案件属于跨行政区划重大民事案件，而且目前法院系统开始尝试由铁路法院审理行政诉讼案件。从数量上来讲，部分公益诉讼案件由跨行政区划的检察机关办理的可能性较大。因此，由跨行政区划的检察机关尝试办理公益诉讼案件，具有合理性。公益诉讼案件应由被告人所在地或是侵权行为地的检察机关办理。在级别管辖上，一般由与中级人民法院相对应的检察机关提起公益诉讼。

二是办理案件的具体部门。检察机关的民事行政部门办理公益诉讼案件较为适合。首先，民事行政部门熟悉民事、行政法律，了解民事、行政诉讼过程，办理公益诉讼案件容易上手。其次，民事行政部门负责对法院民事诉讼和行政诉讼的法律监督，由民事行政部门办理公益诉讼案件，有利于检察机关对案件的适时监督。最后，由民事行政部门办理公益诉讼案件，能够合理化配置司法资源，节约诉讼成本。

三是具体的业务设置。首先是案件线索的搜集，由于公益诉讼案件有时被害人不明确，因此检察机关必须有主动收集公益诉讼案件线索的权力。其他组织、个人提供线索，也是检察机关获取线索的重要途径。其次是立案，公益诉讼案件往往涉及重大的经济利益，可能是经济利益与资源、环境保护的冲突，也可能是短期经济利益与长期经济利益的冲突。因此，公益诉讼案件立案事关重大，应实行备案制。检察机关在决定立案后，应当报上级检察机关备案。上级机关认为立案决定有错误，可以作出变更。再者是调查、核实证据，检察机关办理公益诉讼案件需要有调查权，以便收集、核实相关证据证据。最后是对案件的处理，案件调查完毕后，对案件进行处理时，应当召开检察委员会讨论决定。公益诉讼案件往往涉及重大利益，并对相当多数的人产生影响，因此，对案件处理时应当审慎，有必要由检察委员会集体讨论作出决定。决定提起公益诉讼的，应当按照管辖，向有权法院提起公益诉讼。决定撤销案件的，应当报请上级检察机关批准。上级机关同意撤案的，作撤案处理；上级机关不同意撤案的，应当按照管辖向有权法院提起公益诉讼。

四、确定公益诉讼的特殊规则

检察机关立案、调查、提起公益诉讼虽然均为行使公权力，但是不能否认公益诉讼是私领域的诉讼。检察机关基于公权力参加“私权性”诉讼，必然会在诉讼过程中体现出特殊之处。

（一）检察机关的诉讼地位

检察机关作为公益案件当事人亦有其特殊性。检察机关既是公益诉讼的发起者，也是公益诉讼的法律监督者。检察机关以私的身份提起公益诉讼，又以公的身份对公益诉讼实施法律监督。因此，检察机关是具有特殊身份当事人。但是，这种特殊身份并不会使检察机关在民事诉讼中享有高于一般原告的诉讼地位和特权，不会破坏民事诉讼中当事人诉讼权利平等的基本原则。检察机关作为公益诉讼的起诉人，可以聘请诉讼代理人。首先，检察机关作为公益诉讼的当事人，聘请诉讼代理人是法律赋予的权利。其次，公益诉讼往往涉及面广，取证过程较为复杂，工作量会非常大。如果公益诉讼案件数量多，聘请诉讼代理人，可以在不大量增加编制的情形下，有效缓解检察机关的办案压力。最后，有些公益诉讼案件专业性较强，有必要聘请相关专业人才参加诉讼，才能取得理想的办案效果。

（二）举证责任承担

公益诉讼可能通过民事诉讼或是行政诉讼进行。进行民事公益诉讼，检察机关应当按照《民事诉讼法》的规定承担举证责任。举证原则是谁主张谁举证，但是特殊情形下也会出现举证责任倒置。行政公益诉讼，检察机关应当依据《行政诉讼法》的规定，承担举证责任。笔者认为，随着公益诉讼的深入开展，有必要单独规定其举证原则，通过加重被告人的举证责任，来促使被告人承担因侵害公共利益所带来的不利后果。为了加重公益诉讼被告的举证负担，其它国家规定了一些非常有效的制度。比如，美国的审判前证据开示制度，规定一方当事人可以要求另一方当事人提供文件资料，以及德国的举证责任倒置等都是比较实用的制度模式，可以在很大程度上减轻公益诉讼原告的举证负担，从而对公益诉讼起到积极的推动作用。

（三）和解、变更诉讼请求和调解

私权诉讼，主张当事人自由处分个人权利。但是，检察机关提起公益诉讼有其特殊性。检察机关提起公益诉讼，属无利害关系人诉讼，其与公共利益的损害没有直接利害关系，因此在处分重大的诉讼权利时，应当受到一定的限制。一般情形下，应当限制检察机关行使和解的权利。公益案件一经起诉，要通过法院判决结案。只有为了节约诉讼资源，法院在确认公共利益已经得到有效保护后，检察机关才可以达成和解协议。即使仅从保障公共利益的角度，对检察机关的和解行为进行限制也是合理的。检察机关在诉讼过程中如若变更诉讼请求的，也应由法院进行审查。认定有利于保障公共利益的，应当批准；认定不利于保障公共利益的，不予批准。人民法院对公益诉讼案件可以调解，人民法院除对调解协议的自愿性和合法性进行审查外，还要确认其不违反社会公共利益，才能出具调解书。否则，人民法院不予出具调解书，继续对案件进行审查，并依法作出裁判。