政府审计信息公开绩效评价研究

（郑州大学西亚斯国际学院 河南新郑451150河南审计发展研究中心 河南郑州450015）

一、政府审计信息绩效评价理论

绩效评估的目的在于评价组织对于资源运用的效率与效能，同时，通过绩效评估所获得的结果，为管理者在制订未来经营策略以及公司资源配置等决策时提供参考。Szilagyi（1984）在对管理绩效的架构中，说明了管理者在尝试达到组织目标时需从五个方面去分析组织绩效，如图1所示（Szilagyi A.D.，1984）。衡量一个组织或事项的绩效，实际上包含了全面性的考量，必须将效率与效能加以分析并深入探讨。

图1 管理绩效架构图

二、政府审计信息绩效评价的内容和指标

（一）政府审计信息绩效评价内容。根据亚审组织第五次研究项目——绩效审计指南的规定，绩效审计从本质上来讲是一个依靠有效证据对被审计单位是否高效、有效地利用各种资源发表审计意见的过程。通常认为，绩效审计的内容是围绕经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）（简称3E）来开展工作。结合信息资源绩效评价的特点，本文从信息资源提供者和信息资源使用者两个主体结合3E审计的内容来对信息资源绩效评价的内容做出些许尝试性的界定。

1.从信息资源提供者角度分析。作为政府审计信息主要提供者的各级各类审计机关及派出机构，在评价信息资源绩效时应围绕：（1）经济性，审计机关在满足信息质量的前提下，提供信息服务时是否厉行节约（即减少支出）。（2） 效率性，信息资源的提供方所提供的信息服务与其所占用资源之间的关系，即以一定的投入所能得到的最大产出，或一定的产出所需最少投入（即支出合理）。（3）效果性，提供信息资源服务的预期效果与实际效果的相符程度（即支出得当、支出有价值）。

2.从信息资源使用者角度分析。信息资源使用者，在评价其对信息资源利用的绩效时，应围绕：（1）经济性，审计信息使用者在保证信息质量的前提下，考虑获得信息资源的成本的高低以及获取信息时间的长短。从目前的规定来看，审计机关依法主动公开的信息都是免费的，对于依法申请公开的信息只需提出申请，在不违背保密和其他特殊规定的情况下，也是免费使用的，但也应考虑在申请过程中要花费必要的成本和时间。（2）效率性，即使免费使用信息资源，若使用依法经申请才予以公开的信息，也应考虑获取有价值的信息与申请中花费的时间和成本之间的比例关系。（3）效果性，作为审计信息使用者通过获取并使用审计机关主动公开或经申请公开的信息，能否达到预期效果。

（二）政府审计信息绩效评价指标。对公共信息资源进行绩效审计时，应结合信息资源的特点与管理要求，以公平和效率为主线，对公共信息资源绩效审计评价指标体系进行系统设计。公共信息资源产生效益具有间接性和不确定性，要直接利用指标计量信息资源活动的经济性、效率性和效果性就略显困难，须借助其他中间指标来考量。中间指标包括投入类指标、成本及资源利用类指标、产出类指标、质量指标等。

1.公共信息资源的投入指标。所谓投入类指标就是用于反映公共机构对其信息资源所投入的人力、物力和财力的变量。指标包括：（1）信息资源投入及其对比指标。主要包括信息资源投资额及其增长率、信息资源投资额比率、信息资源投资额增长率与投资总支出增长率之比、信息资源人均投资额及其增长率、信息资源投资结构比。（2）信息资源直接消耗系数，也称投入系数，是指两个部门之间直接存在的投入产出关系的数量表现，是一个部门生产单位需要直接消耗的各部门产品的数量。

2.公共信息资源的成本及比较指标。信息资源成本是指公共机构为了履行提供信息资源的职能所直接耗费或支付的资金及其他物质消耗。指标包括：（1）信息资源年总成本及人均成本。信息资源年总成本反映了为采集、处理、利用、交流、管理信息资源而发生的年总成本。（2）信息资源固定资产投入额及人均固定资产。（3）信息资源人均办公资源。该指标反映公共机构采集、处理、管理信息资源等相关人员人均占有的办公资源。（4）信息资源办公人员及人均年工资。（5）信息资源专项资金及其年增长率。信息资源专项资金是指被审计单位为采集、处理、管理信息资源等安排使用的各类专项资金，包括信息录入、信息更新、信息深加工等的专项资金。（6）超编人员及其工资费用总额。（7）超额配备资产及支出。（8）浪费资金、资源额。（9）信息资源经费节约额。是指被审计单位信息资源经费的实际支出数与计划数相比的节约数。

3.公共信息资源的产出指标。产出类指标是用于反映公共机构提供的信息产品或服务的数量或者完成的工作量的变量。指标包括：（1）信息资源的产出数量、结构及增长率。信息资源的产出数量，反映信息资源的丰盈程度。信息资源的结构是指各类信息资源的产出数量之比，反映了不同类型信息资源的比例构成。（2）新增信息资源的产出数量及新增信息资源比。（3）信息数据库与应用系统的数量。公共机构拥有大量的信息资源，可以此为基础规划和建设信息资源数据库，形成公共机构决策和社会服务的基础资源。信息资源应用系统包括：具有信息处理、信息发布、信息检索、导航服务等功能的综合服务系统；具有收发文管理、公文处理、公文检索、会议管理等功能的办公业务处理系统；具有信息处理、信息查询、决策分析的管理决策支持系统。（4）信息资源贡献额增长率。反映了信息资源对被审计单位收入的贡献额。（5）人均信息资源。是指被审计单位信息资源与信息资源受益人口数的比值，用来反映人均可用信息资源的丰盈程度。（6）信息资源受益人数。该指标反映了被审计单位信息资源的受益范围，受益范围越广，信息资源的价值越高。

4.公共信息资源的效率性指标。由于公共机构信息资源的目标多元性和目标弹性，许多产出难以量化，投入和产出之间缺乏直接的联系，而且成本信息不够透明等等，对于公共机构信息资源效率的测定是一个难点问题。测定方法与指标：（1）投入产出比例。是指被审计单位信息资源的产出价值与投入价值的比。该指标既可以对单个类别信息资源计算投入产出比例，也可以计算综合的投入产出比例。（2）信息产品及服务的单位成本测定。该指标用来反映被审计单位提供的单位信息产品及服务的成本。（3）单位劳动时间完成的工作量。是指被审计单位在单位劳动时间内提供的信息产品及服务的数量。（4）某项事项或服务的平均办理时间。是指被审计单位为提供信息服务所平均花费的办理时间，它反映了公共机构的办事效率。（5）突发紧急事件的反应速度。该指标反映被审计单位针对信息方面的突发紧急事件，从事件发生到处理所需要的时间。它反映了被审计单位处理突发紧急事件的反应能力及办事效率。（6）某项信息项目或信息服务的成本收益分析。该指标通过对被审计单位信息项目或信息服务的成本及其所取得收益的分析，反映被审计单位某项信息项目或信息服务成本和效益之间的关系，然后评价相关指标的优劣，最后得出评价结论。（7）信息资源更新速度及更新率。信息资源更新速度是指被审计单位信息资源从上一次更新到下一次更新的时间间隔。它反映了信息资源更新的快慢。

5.公共信息资源的效果性指标。（1）计划产出目标完成程度。是指实际产出数量或金额与计划产出数量或金额的比，反映了计划的完成程度。（2）信息产品和信息服务满足社会需要状况。该指标反映被审计单位信息产品和信息服务满足社会需要的程度。（3）信息政策或服务的受益人数及比例。受益人数反映了被审计单位的某项信息政策或服务所带来的收益的受惠人数，它反映受益面的广度。受益人数比例是指被审计单位的某项信息政策或服务的受益人数占该部门所辖地区的人数比例。（4）门户网站点击率。是指公共机构门户网站被社会公众访问的次数。该指标反映了社会公众利用信息资源的程度。（5）公共信息资源投入带动的其他投资额。是指由于公共机构对信息资源的投入所引发的对其他项目的投资，信息资源的投入和其他项目的投资之间存在着因果关系。（6）信息资源专项资金的使用效果。可以用一系列指标来反映：专项资金到位率、滞留专项资金总额及比例、成功项目比率、被挪用的专项资金金额及比例。（7）某项信息资源问题的解决程度。该指标反映针对解决信息资源存在的问题所采取的措施、措施的实施效果以及问题得以解决的程度等。（8）公共机构信息资源项目的负作用。该指标反映公共机构由于实施信息资源项目所产生的一些负面作用。（9）公众（企业）认可数及公众（企业）认可率。公众（企业）认可数是指认可公共机构信息资源相关人员办事公平的人数。公众（企业）认可率是指公众认可人数占接受公共机构信息服务公众总人数的百分比，它反映了公众（企业）的满意程度。（10）投诉案件解决数及其比率。投诉案件解决数是指公共机构回应并解决公众关于信息资源的投诉案件的数量。投诉案件解决率是指信息资源投诉案件解决数占信息资源投诉案件总数的百分比。

6.公共信息资源的质量指标。质量是指公共机构信息资源的优劣程度。指标包括：（1）信息化成熟度。信息资源管理成熟度是指信息资源的管理化程度、电子化程度和共享程度，可采用抽样调查的方法确定。信息化水平指数是衡量信息化水平的指标，可根据国家信息化评价中心的数据确定，根据实际情况做适当调整。（2）信息透明度。具体包括：信息资源公报、政策法规、信息凭证、机构设置和办事规程等。（3）使用人满意度。是指信息发布人解答使用人问题的及时性、有效性，通过使用人打分计算得出。（4）信息使用回报程度。直接经济效益：由信息评价正确所带来的直接经济效益；间接经济效益：由信息评价正确所带来的间接经济效益；社会经济效益：指有效的信息评价为社会带来的效益。

7.网络信息资源评价指标。由于审计信息公开的主要途径是审计署门户网站，公开的审计信息就成了网络信息资源。指标包括：（1）网络信息资源内容。信息内容是对因特网信息资源评价最重要的因素，它包括权威性、内容范围、客观性、准确性、新颖性和独特性6个方面。（2）网络设计。它指网络设计的好坏，包括信息资源体系结构、网络的用户界面、系统操作的交互性和系统的检索功能4个方面。（3）可获得性。包括链接、电脑环境需求、传输速度和获取限制4个方面。（4）成本。这里的成本主要是指用户在享受网络信息资源时所付出的代价，主要包括3个方面，分别是：基础支持成本；连通成本，包括信息费、信息流量费；信息服务收费，指信息提供商向用户收取的费用。（5）目的及用户。网站的目的是什么？预想的目标用户是哪些？这些决定了网站信息的定位，也决定了用户能否获取自己需要的服务。

三、政府审计信息绩效评价标准

政府审计信息绩效评价标准通常以公认的经济准则、被审计单位工作制度或计划、审计人员与被审计单位共同协商的标准、上级对被审计单位的要求目标为选择依据，另外，专家意见、被审计单位历史绩效、同行绩效、私营部门绩效等也经常被作为选择标准。可见，绩效审计评价标准来源渠道较多。常见的标准有以下几种：

（一）国际公认标准。国际公认标准一般是由国际性专业委员会等组织研究发布的，虽然它不具备强制性，但是可以被更广范围的单位所接受和认同，特别是在涉及全球性问题的事项方面，选择国际标准进行评价是一种较为科学的做法。

（二）国家认可的绩效标准。即目前已经存在的可作为公共机构绩效审计评价标准的法律依据，主要包括：法规标准，如审计法及实施条例、预算法及预算实施条例、税收征收管理法及实施细则等；技术标准，比如国家规定的农业、工业、社会保障、医疗卫生等各行业的服务标准、质量标准、考核标准等；作业标准，主要包括审计准则、会计准则等行业性技术标准等。

（三）行业绩效标准。行业标准是以一定行业诸多群体的相关指标数据为样本，运用数理统计方法计算和制定出的该行业评价标准。采用行业标准便于管理部门对各类支出项目的绩效水平进行历史的、横向的比较分析，通过评价结果总结出一定时期内同类支出项目应达到的经济效益水平，并为加强支出管理提供科学标准。

（四）预算与计划标准。计划标准是指以事先制定的目标、计划、预算、定额等预定数据作为评价项目支出绩效的标准。预算绩效是被审计公共机构经营管理的目标，将其作为绩效衡量的标准，可以衡量被审计公共机构目标的完成情况。

（五）历史标准。历史标准是以本地区、本部门、本单位或同类部门、单位、项目的绩效评价指标的历史数据作为样本，运用一定的统计学方法计算出来的各种类指标的平均历史水平。历史标准也可以是以本地区、部门、单位或项目过去形成或存在的某个数据，如上年实际数据、上年同期数据、历史最好水平等或者被审计的公共机构以前年度的较优的绩效标准。

（六）他国衡量标准或国际惯例。可借鉴国外的绩效审计指标，他国长期的公共机构绩效审计形成的绩效审计评价标准可以作为我国公共机构绩效审计衡量标准的借鉴。值得注意的是，借鉴国外的绩效审计评价标准要考虑我国实际国情，不能照搬照抄。

（七）审计机关自定标准。在审计过程中，审计机关应结合被审计的公共机构情况，若认为没有合适的绩效审计评价标准，或现有的评价标准不适合被审计单位的实际情况，可以重新确定认为合理的标准，同时，要将审计机关确定的标准与被审计单位充分讨论，获得被审计单位对该标准的认可。

（八）社会舆论或公众的满意度标准。公共机构不同于其他社会组织的核心本质在于其公共性，即投入的公共性和产出的公共性，无论是投入还是产出，都直接或间接地关系到社会公众的利益，受到社会舆论的广泛关注，社会舆论和社会公众的期望可以作为审计公共机构绩效的衡量标准。

（九）特殊标准。不属于以上八个标准范围内，但同样可使用于被审计单位的评价标准。例如接受公共服务或管理的单个特殊用户的目标要求或设计要求，在特别情形下可以作为绩效审计目标。由于政府和公共机构的服务与管理面向的一般都是公众，审计人员应尽可能避免选择这类标准。

四、政府审计信息绩效评价方法

（一）信息资源的静态和动态投入产出模型评价。

2.信息资源的投入产出动态评价模型。该模型主要采用里昂惕夫动态投入产出模型。该模型用来评价和分析在扩大再生产条件下，通过引入时间递推概念，研究和分析不同年份间生产性固定资产的投资量，以及它所形成的新增固定资产的生产能力和对经济增长的影响。计算公式为：

利用信息资源的总产出=中间投入+直接投资额+消费额

X（t）=AX（t）+B（X（t+1）-X（t））+Yc（t）

其中：X（t）表示第 t年的总产出向量；Yc（t）表示第 t年的消费总量；A表示直接消耗系数矩阵；B表示投资系数矩阵。

（二）信息资源绩效的指标权重评价法。在信息资源绩效审计评价指标体系中，由于各指标在指标体系中的重要性不同，在对指标评价值进行合成时，应确定各指标相对重要性的权数。对于不同性质的指标应采用不同的权数确定方法，定性指标可以采用德尔菲法，定量指标可以采用主成分法。

1.定性指标标准值与权重设置。定性指标由于缺乏一定的实际评价标准，需借助许多专家主观判断形成评价意见。德尔菲法正是通过对一些比较复杂、涉及范围较大、评价结构影响重大的综合评价问题，借助专家经验和分析判断能力来形成评价意见的一种指标设计方法。在对公共机构信息资源绩效审计定性指标标准值进行设定时，可以选择精通公共机构信息资源工作、具有敬业负责精神、独立性高的专家学者，在制定咨询表和准备必要的背景资料后提交专家经过多轮咨询调查并修正后，采用统计方法综合得出专家群体对评价指标标准值和权重的判断赋值结果。

2.定量指标与权重设置。在获取定量指标的计算值并量化得到相对标准值的系数分值后，指标权重的设置成为绩效测评的关键。通常采用多元回归分析中主成分法设计定量指标权重，其核心是通过对各指标相对其他指标的重要性计算其因子得分中的累计贡献率求得权重，计算过程可以采用统计软件SPSS或SAS实现在获得指标的分值和权重后，对上述指标体系进行综合合成以通过某一最终分值评价公共机构信息资源绩效。

（三）网络信息资源评价方法。网络信息资源评价标准仅提供的是指导性意见，欲对网络信息资源进行客观评价需在考虑实务操作性的基础上借助一定的方法。通常可以采用：

1.第三方评价法。主要是通过相对于网络信息资源的发布者和网络信息资源用户而言的第三方来评价网络资源的一种方法。目前主要的形式有商业性的专业网络信息资源评价网站和图书馆提供的网络资源评价服务。

2.用户评价法。是由有关网络资源评价的专业机构向用户提供相关的评价指标体系和方法，由用户根据其特定信息需求从中选择符合其需要的评价指标和方法。该方式有助于用户搜集完全符合自身特定需要的网络资源，但由于需要用户依照评价指标和评价方法对每一个网络信息资源实体进行鉴别和评价，事实上反而增加了用户的负担。

3.层次分析法。层次分析法（AHP）是美国运筹学家、匹兹堡大学教授托马斯萨蒂于20世纪70年代中期提出的一种定性和定量分析相结合的系统分析方法。层次分析法的基本步骤如下：（1）将复杂问题概念化，找出研究对象所涉及的主要因素。（2）分析各因素的关联、隶属关系，构建有序的阶梯层次结构模型。（3）对同一层次的各因素对于上一层次中某一准则的相对重要性进行两两比较，建立判断矩阵。（4）由判断矩阵计算被比较因素对上一层该准则的相对权重，并进行一致性检验。（5）计算各层次相对于系统总目标合成权重，进行层次总排序。

4.链接分析法。通过网站链接特征及站外链接类型做调查分析，综合评价利用链接关系评价网络信息资源的可行性与局限性。链接分析法的优点是，可利用引擎查找指定网页的被链接情况，得到客观数据，可重复验证，易于操作，经济实用，针对性强，可以弥补定性方法的缺陷。

5.网络计量法。为了克服第三方评价的缺陷，有人提出根据网络信息资源自身规律进行定量网络资源评价的思路。该方法是通过计算机用资源被检索或引用的次数来测定网络资源的重要性。