解读新加坡老年社会福利:基于中央公积金制度之外的思考

周 薇 黄道光

(南京师范大学劳动与社会保障系 南京210097;南京市人力资源和社会保障局 南京210017)

前言

从世界普遍规律看，人口老龄化是一国社会经济发展的必然结果，新加坡也不例外。作为亚洲四小龙之一的工业化城市国家，该国从20世纪60年代开始实行严格的生育控制政策，其后人口出生率下降速度很快，老年人口比重不断提高。作为一个城市岛国，新加坡国土面积狭小，农业从业人口比重极低，而第三产业从业者集中。新加坡的人口主要由华族、马来族、印度族和其他族群组成。依据新加坡国家统计局的人口数据，该国在20世纪90年代后期进入老龄化社会，和中国进入老龄化社会处于大体相当的时期，但是晚于中国的北京、上海等一线大城市。2014年底，65周岁及以上老年人口占总人口的比重达到11.2%，略高于同时期中国平均水平［1］。新加坡人口预期寿命为82.8周岁，其中女性已达到84.9周岁，男性80.5周岁［2］，其人口老龄化的程度是东南亚地区最高的。

在新加坡国家独立之前建立的以强制储蓄为特征、主要覆盖工薪劳动者的中央公积金制度 (Central Provident Fund，CPF)，最早和中心的内容是养老金计划，发展至今已成为该国社会保障制度的核心内容。在不少人的眼中，新加坡的社会保障制度即是中央公积金制度，老年人的保障都源于此，这其实是一种误读。在中国知网中，通过关键词“新加坡养老”、“新加坡老年”、以及“新加坡社会保障”搜索2000年以来的文章共18篇，发现国内学界对新加坡养老保障的研究也多是基于中央公积金制度的分析。在新加坡，60周岁以上的人被称为“乐龄人士”(英文就是Senior，有成功老年化的意思)，处于社会不同阶层的老年人是否都能够乐享晚年生活?笔者基于在新加坡的几年生活和学习经历，试图全面解读该国中央公积金制度之外的老年社会福利制度。

一 老年社会保障理念——授之以渔亦或授之以鱼?

社会保障理念是社会保障模式的选择和制度建设的价值前提，是一国社会保障制度建立的依据和出发点。随着社会经济的发展以及受全球化背景的影响，各国社会保障理念在突出本国特色的同时不断地融入普适保障理念。总体来说，新加坡现行的老年社会保障理念主要体现在以下六个方面:

1.“工作至上”的工作伦理

可以说，这一工作伦理是新加坡自建国以来一直奉行的。新加坡是一个移民国家，在其发展早期，国人中有很大比例是从中国南方地区 (主要是福建和广东)下南洋的谋生者。在其建国之初，国家经济并不发达，用新加坡人自己的话来说，他们的国家是靠着努力和奋斗才有了今天的繁荣。20世纪早期从中国南下打工的“红头巾”①红头巾主要是指20世纪早期从广东三水来新加坡打工的女性，她们主要在建筑行业做工，以吃苦耐劳闻名。现在新加坡生活的红头巾约有二三十人，她们中不少人在养老院度晚年。，一直是新加坡政府大力宣传的楷模。这一工作至上伦理强调个人奋斗，不养懒人;在社会保障方面主张通过“工作激励”、“机会均等”，形成“工作—积累—收益”的良性循环［3］。受此影响，新加坡是当今世界经济较发达国家中没有失业保障制度安排的国家之一，却代之以“充分就业”等就业帮扶政策措施。对于年轻健康的低收入老年人，在其公积金不足或生活出现困难时，政府的责任仍旧首先是提供就业岗位，通过保证其就业达到改善老年生活的目的。

2.“反福利主义”的社会保障倾向

从1819年起，新加坡就是英国重要的贸易港。其社会保障制度的核心——中央公积金制度，在建立之初也因此受到宗主国殖民地政策的影响。虽然英国在本土实行高水平的福利制度，但在殖民地却以不影响宗主国的利益为前提，低水平发展社会保障。而另一方面，新加坡在1965年独立后，国家领导人也一直反对建立像西方国家的保障制度，强调非福利性质的保障，强调家庭对成员的保障作用。新加坡国家领导人认为福利制度易导致平均主义，容易养懒汉，从而影响劳动者积极性的发挥和工作效率的提高。政府重点发展强制性的、以个人储蓄为主、非收益均等的中央公积金制度。公共救助制度仅是作为最后一道安全网的面目出现，且公共救助支出占国家公共支出比重小。用新加坡国家领导人常讲的一句话就是“政府考虑的是如何将经济蛋糕做大”，以提供更多的就业机会。

3.儒家文化影响下的家庭责任

国际社会普遍认为亚洲地区有六大受儒家文化影响的国家，新加坡便是其中之一。新加坡自建国以来一直强调儒家文化建设，20世纪80年代所推行的儒学运动，注重家庭本位、强调家庭责任是儒家思想的核心内容之一，并出台相应的法规保障和政策激励措施。新加坡政府在1991年发表的《共同价值书》中强调的五大共同价值之一就是“家庭为根，社会为本”。在老年社会保障方面，以中央公积金制度为代表的社会保障计划中多涉及家庭中的三代人，而政府通过税收、现金奖励、法律等因素鼓励家庭对老年人的支持。正如新加坡国立大学李光耀公共政策学院的著名学者穆贾·亚瑟(Mukul Asher)教授所说，东方国家不应该像西方那样，用简单的老年保障制度来替代家庭保障。政府的角色应该是弥补家庭保障不足，帮助子女更好地照顾父母。

4.全球化背景下城市国家经济发展的忧患意识

从经济发展角度看，一国社会保障水平的高低在很大程度上依赖于国家经济的持续发展水平和对未来的预期，这是社会保障制度建设和发展完善的重要事实前提。新加坡自建国以来，经济发展迅速，有亚洲奇迹之称，人均国内生产总值水平居亚洲前列。但是作为一个国际化大都市、一个城市国家，新加坡资源缺乏，且国内市场小。不管是早期的劳动密集型产业还是今天的资本、技术、科技和信息密集型产业，经济发展在很大程度上是依赖于周边国家和国际大环境。本世纪以来，受人口老龄化的影响，新加坡劳动力人口短缺，接受了大量来自东南亚各国、中国、印度的外籍劳工。正因于此，新加坡是一个有着很强忧患意识的国家，政府采取多种方法，以增强其经济的国际竞争力，社会保障的发展自然让位于经济发展。

5.社会福利救济的“多方的援手”

新加坡的社会保障制度强调“多方的援手”，在强调个体的自助和自力更生，重视家庭作用的同时，也充分发挥社区、企业、各类社会团体以及自愿组织的作用。“多方的援手”主要在中央公积金制度外的如福利救济、社会服务等方面发挥作用。新加坡的“多方的援手”有其历史渊源，早在英殖民统治时期，各种族内部就有了以“同宗”、“同乡”、“同一宗教”背景等名义的保障。例如在华人中，来自广东、福建的劳工在年老时，可以得到同姓宗祠、同乡会的经济援助。再如新加坡著名的宗教团体“德教会”每年都举办慈善义演，邀请社会各方人士，募集慈善资金。这种多支柱的、责任分担的社会福利、救济与服务，在减轻政府财政负担的同时，也唤起和提升社会公众回报社会的意识和行动。

6.“关爱”的社会目标

在新加坡中央公积金制度建立之初，政府对加入该制度的雇员的最低收入作了限制，这使得部分低收入、无稳定工作的劳动者成为公积金会员。中央公积金制度实质上只是一种特殊的社会保险制度;是一种强制性的由劳资双方共同出资，依照固定的比例，无须计税，计入个人账户名下而无社会统筹账户，政府确保偿付和支付利息的个人储蓄积累模式。这一制度事实上也造成了社会保障的分配不均，无法体现社会保障的本质——公平性和互济性。作为老年人，享受公积金制度下的各项老年保障的前提条件是必须是公积金会员。不过，新加坡政府一直对现有老年人公积金会员数量和比重讳莫如深。根据一些学者的估算，20世纪90年代中期，新加坡公民及永久居民中，只有1/3的老年人是公积金会员，而多数的老年人并不能享受该项制度所带来的福利。随着老年人口比重的提高，低收入老年的养老问题成为社会问题。20世纪90年代，新加坡政府首次提出要建立一个充满关爱的社会，提高众多处于较低社会阶层国民的生活质量，此后政府先后出台了一系列涉老政策，尤其惠及中低收入者。

无论是以上哪一个社会保障理念，都无不体现出新加坡政府所扮演的高度政治控制的角色，以及其在围绕实现国家经济目标、突出效率、服务经济的社会保障制度设计目标。就世界各国社会保障的实践来看，对劳动力人口一般采取“授之以渔”辅之以其他措施，即主要是通过就业促进从而达到保障的目标;对于老年人则多采用“授之以鱼”的保障方法，即主要采取经济保障与服务的方式。新加坡的老年保障却有所不同，在强调自助、从其公积金退休账户中获取养老金，以及强调家庭的作用的同时，政府通过直接提供就业岗位，给予雇主各种优惠政策鼓励低龄、健康的低收入老年人通过就业来解决养老所需资金。对于高龄且收入低的老年人，政府则通过各种激励措施鼓励家庭、所在社区、各社会团体来共同解决老人所需，政府出资的公共救助则作为最后一道安全网的面目出现。

二 老年社会福利——全民性的亦或针对少数人口?

尽管国内外学界对“社会福利”的界定一直存在争议，但一般都认同社会福利有广义和狭义之分。而对概念界定的差异源自各国和各地区不同的社会福利制度和实践，如英国二战后的多数时间，“福利”是社会工作的代名词，或者更准确地说，是指由地方当局提供的个人社会服务的代名词。在美国，福利通常意味着这一点:主要针对单亲母亲及其子女的家计调查的救助，这一救助以食品券和现金津贴的形式发放［4］。学者穆怀宗认为，广义的社会福利包括各种社会保险、医疗保健、教育、住房、收入供养、社会工作等各个方面，服务对象包括贫困者、老年人、妇女和儿童、残疾人等群体，通过家庭政策、福利的传递、养老政策、保健政策等提供社会资金和服务，从而满足各种不同群体的社会服务需要。狭义的社会福利则限于为特殊需要人群提供的某种基准之上的津贴和福利［5］。田北海等对社会福利做了分类，以社会福利的形式为依据，分为资源性福利与服务性福利;以社会福利的实现方式为依据，划分为保障性和非保障性福利;以社会福利的层次为依据，分为生存型福利、发展型福利与享受型福利［6］。正是由于社会福利一词界定的差别，老年社会福利概念也存在争议，如补缺型老年福利还是普惠型老年福利，但一般认同老年社会福利包括两个部分，即现金及其他资源资助，服务的提供。笔者依据提供者的来源及主办者将新加坡的老年福利划分为以下三类:

(一)政府所提供的福利

1.增长配套 (Progress Package)

这是一种全民性的福利，即分享政府财政预算盈余。从2001年至今，新加坡政府定期将财政盈余给国民分享，一般在财政结算日或年终。其花红(分红)种类为: (1)增长花红 (Growth Dividends)，根据个人的具体情况可获得200到800新元。收入越低，花红越高。60周岁及以上的乐龄人士尤其是中低收入者可获得较高的增长花红。(2)就业奖励花红 (Workfare Bonus)，低收入的、年龄较高的工人可得到较多的花红。(3)国民服役花红，水电费回扣等。增长配套中涉及老年人群体的福利还体现在政府对他们退休后生活及医疗保健需求的关注，例如政府为老人护理基金 (Eldercare Fund)和保健基金 (Medifund)填补1亿新元，为年满50周岁及以上者填补公积金特别账户、退休账户及保健储蓄账户。

2.老年就业保护政策

主要针对低龄老年人的就业保护政策。政府通过给予老年就业者及雇主双方的优惠条件，来保护低龄老年人就业。例如降低雇主和雇员的公积金缴费率、给予老年雇员以就业奖励，鼓励他们到达62周岁法定退休年龄后继续工作。这一方面有利于填补部分老年人公积金账户不足的问题，同时也在一定程度上缓解了该国劳动力紧张的状况。从现有老年就业情况来看，55周岁以上人口中受教育水平越低，经济活动人口比例越高。这部分老年人中不少是公积金帐户余额达不到最低存款要求的，他们所具备的知识和技能只能从事低技术含量的工作。因此，政府政策优惠的岗位也多是低技术含量。此外还考虑到老年人的体能特点，多是劳动强度不太高的岗位，如在新加坡各校园里，清洁工和食堂服务人员不少就是这样的低龄老年人。

3.公共救助计划 (Public Assistance Scheme，PAS)

新加坡公共救助计划主要由三块构成:SelfRelianc即自励计划，主要针对那些需要暂时性帮助的人，帮助他们回复到正常生活;ComCare Grow即关怀计划，针对儿童;ComCare Enable，即激发计划，针对需要长期救助的人，包括老年人。该项计划的资金来源于政府直接拨款给社会及家庭发展部(Ministry of Social and Family Development)，由该部的社会福利局管理。在这一计划下还有针对生活无依的、通过了资格检查的贫困老年人的医疗救助(Medifund)，受助的老年人可以享受在全国综合医院及政府医院的免费治疗①新加坡针对老年人的公共救助系统要求老年人必须符合相应的条件:(1)65周岁以上的男性或多或60周岁以上的女性;(2)在新加坡居住至少二十年;(3)通过了贫困测试。(4)对于以上老年人，在 (1)为新加坡公民或永久性居民;(2)由于年老、疾病或不顺利的家庭环境;(3)没有任何生存帮助或家庭成员可以依靠。而且也只有受助者居住于新加坡境内才可以享受。享受公共救助的老年人可以同时享受其它形式的如房租补贴等。。这些年来，针对个人和家庭的公共援助金一直在向上调整，根据2014年的标准，一个独居的符合救助条件的老人每月可获得的援助金是400新元［7］。下表为2000年以来新加坡公共救助受助者概况。从下表明显地看出两点:其一，公共救助受助者占总人口比例相当低;其二，老年人是公共救助的最主要受助者。

表1 新加坡公共救助受助者

(续上表)

(二)以社区为依托的福利项目

1.政府引导下的社区涉老服务

新加坡是一个具有高度政府控制型的国家，以社区为依托的社区服务项目也在很大程度上打上了政府意志的烙印。由于国家小，政府的顶层设计到达基层的路径短。经各社区议员积极推动下的社区工作，能够比较好地贯彻政府意志。1999年，由社会发展、青年及体育部主持，联合卫生部、国家福利委员会及人民协会组成的服务检讨委员会(the Service Review Committee)，主要检讨包括跨部长级人口老龄化委员会 (the Inter－ministerial Committee on the Ageing Population，IMC)现有的计划和服务，以及推出未来的涉老服务蓝图。

新加坡以社区为依托的老年福利项目的宗旨是为老年人提供居家养老服务，减轻家人和子女的照顾负担。帮助老年人在熟悉的社区中而非养老机构生活，同时帮助他们融入社区生活，乐享晚年。新加坡强调的“就地养老”理念，类似于我国的“社区养老”，将机构养老作为不得已的选择。自1988年开始，新加坡政府提供以社区为依托的老年照顾服务，是老年居家养老的服务项目内容之一，目的是为身体状况欠佳和卧病在床的老人提供医疗卫生服务，以便他们可以在自己居住的社区中养老。新加坡政府每年为老年人提供免费的体检，为年龄在70周岁及以上身有残疾者，提供一个临时性的方案，支付每月100至150新元、最多可领取五年的补贴。2007年政府还从保健基金中拨出五亿新元的专款成立了“银发族保健基金计划”(Medifund Silver)，为65周岁以上的无法负担医疗费用的贫困老人提供医疗援助。在2000—2005年的五年计划中，政府每年约投入300万新元到老年福利社区服务中［8］。很值得学习的是，新加坡政府主导的社区涉老服务，还有一个很重要的功能，即公众教育。也就是，提高公众对老年人及老年问题的正确认知，唤起公众对这一问题的兴趣，并付诸于社会行动。

2.社区也是体现“多方的援手”的平台

在新加坡，每十几、二十栋相连的政府组屋便构成一个小型社区即邻里组织①在新加坡“居者有其屋”政策下，国民中大约80%的人口居住在政府组屋中。。组屋的底层为架空层，留作社区居民活动使用。每一个社区设立多服务中心，有专门辟出的一块作为老年人活动中心，老年人常常在这里聊天、打牌、下棋、看电视。社区中还设有老人日托、康复中心，为那些家人子女外出工作、却有需要特殊照料的老人的家庭提供服务。在日托中心中不仅有医务人员，还活跃着志愿性社工。此外，社区还为老年人提供庇护所服务等特殊服务项目。社区中还经常举办各类免费的关于健康养生、烹饪美食、电脑网络等方面的学习班和讲座，而讲座人通常是本社区的有着专业知识、热心公益的社区居民，如医生、大学老师、各类专家，甚至家庭主妇等。社区还组织老年义工的志愿服务活动、组织各类老年人的康乐活动，组织面向老年人的低价短途旅游等。

(三)社会福利性组织提供的福利

“多方的援手”一直是新加坡政府在社会保障制度建设中所重视的，强调个体和各类组织所应承担的社会责任。新加坡活跃着不少主要为老年人及其他社会弱势群体提供各种福利性服务的团体。

1.宗教组织

新加坡是一个多种族、多信仰的国家，境内活跃着佛教、道教、伊斯兰教、印度教、基督教，以及天主教、犹太教、锡克教等宗教组织。这些宗教组织在对信仰本教的老年人提供帮助的同时，也积极参与社会的各类公益事业。如在新加坡较有影响的德教②德教起源于中国广东潮汕地区，广泛流传于东南亚，是新加坡华人社会重要的宗教。太和观，每年都组织义演来筹集慈善资金，强调给予不分种族的、需要帮助的人以帮助和服务。

2.宗乡团体和会馆

以华人为例，在新加坡建国之前，从中国南下的移民，在这里举目无亲，又得不到英殖民政府的帮助，生活十分困难。而宗乡团体给予他们援手，在新加坡社会一直比较活跃的有陈氏宗祠、林氏宗祠、福建会馆、潮州会馆等。一些宗乡团体还创办学校、医院、养老院。直到今天，新加坡社会还保留那种互相扶持、互相帮助的精神。

3.民间组织参与的养老机构

养老设施的建设上，政府是投资主体，基本上提供90%的建设资金。而各类民间团体则主要参与养老机构的运作，政府对养老机构各项服务的运作成本提供不同的津贴，如实行双倍退税的激励政策，并且允许国家福利理事会认可的养老机构面向社会募捐。

结语

依照之前社会福利的定义来考量新加坡的老年福利，不难发现该国老年社会福利总体水平不高，受助人口比例小，而且很难将社会福利和社会救助截然分开;补缺型老年福利项目占多数，这样的老年社会福利安排与新加坡的社会福利理念密不可分。从老年福利的来源来看，在政府主导下，充分发挥社会各方面的力量，目的是帮助需要帮助的老年人主要是中低收入老年人。如帮助个人公积金账户资金不足的低龄健康老年人就业、提供医疗健康救助、为低收入老年人提供低收费及免费的医疗项目、为无生活来源和无劳动能力的老年人提供最低生活保障等。新加坡公共救助系统不仅针对老年人，也覆盖其他人群。但是根据统计数据显示，享受这项救助的80%是老年人。其宗旨是为需要帮助者提供最后一道安全网，即在受助者本人、家庭、社区都为之作努力后仍有需要时，政府出面给予支持。新加坡老年福利很少有普惠性的覆盖全体老年人的项目，增长花红算是其中的主要项目。此外，建造无障碍的公共环境、保障老人能够在其所生活的社区内就地养老、推广“活跃乐龄”也是其中的内容。新加坡政府通过积极的公众教育，提高公众对老年人及老年问题的正确认知，强调社会责任意识，让更多的社会成员和组织参与到“多方的援手”行动中。其政府也鼓励老年人为社会再做贡献，参加各种义工团体，参与社交活动，积极融入社会。

本世纪以来，新加坡人口总量提高很快，尤其是外籍人口增长速度快。根据新加坡统计局资料显示，2000年新加坡外籍人数为75.45万，而到2014年时增加到159.899万，翻了一倍，占总人口比重的29.23%［9］。这么高比例的外籍人口有利于缓解人口老龄化带来的劳动力紧缺压力。然而，其社会保障资源尤其是养老保障资源过渡的国家保守主义，即只有本国公民和永久性居民才能享受的政策倾向，可能也是新加坡未来需要思考的问题。

【注 释】

［1］“Key indicators on the elderly”，Department of Statistics Singapore，http://www.singstat.gov.sg/docs/default －source/default－document－library/statistics/browse_ by_theme/population/statistical_ tables/elderly.xls，2015 －11－03．

［2］“Key demographic indicators(1970 － 2015)”，Department of Statistics Singapore，http://www.singstat.gov.sg/docs/default－source/default－document－library/publications/publications_ and_papers/population_ and_population_structure/keyind－population2015.xls，2015－11－03．

［3］李建等:《新加坡社会保障制度》，上海人民出版社，2011年，第5页。

［4］〈英〉艾伦·肯迪著，周薇等译《福利视角:思潮、意识形态及政策争论》，上海人民出版社，2011年，第5页。

［5］穆怀宗:《社会保障国际比较》，中国劳动社会保障出版社，2011年，第276页。

［6］田北海等:《香港与内地老年社会福利模式比较》，北京大学出版社，2008年，第32页。

［7］“Assistance schemes for individuals and families in social and financial need”，National Council of Social Service，http://www.ncss.gov.sg/documents/List%20of%20Assistance%20Schemes%20－%20Jan%202014.pdf，2015－11－03．

［8］“Eldercare Master Plan(FY2001 to FY2005)”，Ministry of Community Development and Sports，http://app.msf.gov.sg/portals/0/Summary/research/Materials_MCDS_ElderCare_Masterplan.pdf，2014－11－25．

［9］“Population and growth rate”，Department of Statistics Singapore，http://www.singstat.gov.sg/docs/default－ source/default－document－library/publications/publications_and_papers/reference/yearbook_2015/excel/topic3.xls，2015－11－03．