论地方程序的意义

摘 要：地方程序是地方立法制定或认可的调整“特定社会活动”的、具有内在关联属性的法律规则集合体，是开展各种地方活动不可或缺的制度保障。它可能会包括以下两种情况：一方面是地方“有权机关”制定的对应具有独立地方特点的相关活动的专门程序；另一方面是各个不同的省市地区需要进行相关活动遵循全国性的程序时，由各地结合本地特点对全国性程序进行的具体化或填充补白，由此新形成的具有地方特色的全国性程序的地方补充。

关键词：地方程序；地区差异；层级差异

作者简介：黄 捷，湖南师范大学法学院教授，博士，博士生导师（湖南 长沙 410081）

地方程序当然是相对于非地方程序而言的，非地方程序更多是指全国性、全局性的程序。地方程序是一个在理论或实务领域并不常见的概念。它其实是指地方法律工作程序，如：地方立法程序或地方行政程序等，是指所有相对全国或中央的特定空间地域中的某种法律性质的工作程序。这里首先存在一个全国（全局）程序和地方（局部）程序的界定问题；其次是程序的全国性和地方性的相互关系问题；第三是如何找出地方程序的独立价值和存在意义，并充分发挥其作用，促进地方发展和推动法治进步。本文不辞浅陋，抛砖引玉，对此略作探讨。

一、程序以及地方程序的界定

1. 如何认识程序

在讨论地方程序之前，我们依然必须先简单讨论一下程序和法律程序问题。在社会科学领域，程序是一个非常值得讨论的话题。因为在学界以及大多数人的认知体系中，程序依然是一个相对模糊的概念。对其包括有以下几种理解：（1）“按时间先后或依次安排的工作步骤”{1}，（2）“事情发展的过程和次序”{2}，（3）法律过程、操作规程、展开过程和先后顺序。如认为“现代汉语‘程序一词是个多义词，除了可以指称诉讼的法律过程外，还可以指称机器的操作规程、事项的展开过程和先后顺序等等。”{3}（4）“程序，在一般意义上，通常被理解为步骤、次序、过程、方式，它反映人类行为的有序性，并与无序、混乱相区别。换言之，程序是人们对某种行为经过多次重复，对其规律的认识和确定。”{4}（5）“在汉语中‘程序这一名词尤其缺乏严格的定义。事件的展开过程、节目的先后顺序、计算机的控制编码（program）、实验的操作手续、诉讼的行为关系都统称为程序。”{5}

在引入法律因素，将程序进一步解读，法律程序是：（1）由法律规定的过程和次序，比如说：“所谓‘法律程序，顾名思义是由法律规定的过程和次序，即由法律规定的按照一定的顺序、方式和步骤作出法律决定的过程”{6}。（2）“从法学角度来分析，程序是从事法律行为、做出某种决定的过程、方式和关系”{7}。（3）“程序，从法律学的角度来看，主要体现为按照一定的顺序、方式和手续来作出决定的相互关系”{8}。（4）“我们认为，所谓法律程序是指法定的人们在交往行为中必须遵循的前提、条件、步骤、过程和环节。它具有明显的法定性、技术性、逻辑性、时限性、过程性以及自主性”{9}。

上述这些关于程序或法律程序的认识，除了关于法律程序的观点（4）之外，都是不正确的。他们都忽略了程序的最突出特征：预置性。程序相对于特定的活动过程必须是提前存在的、预置的，唯有如此，其才具有非程序（单纯的活动或过程）活动所不具有的限制恣意的特殊功能和价值。观点（4）也是不完全准确的。观点（4）的认识包含了程序的预置性含义，但其最大不足是忽略了程序的对应性，即程序除了应当具有预置性，还应当专门对应某种特定的社会活动，即程序都是专门为某种活动而存在的。没有与特定活动的对应，程序和实体往往也就失去了差别。程序除了具有预置性特征和对应性特征，还应当具有集合性{10}特征（即程序必须是两个以上的具体行为规则集合在一个系统中，有机结合构成的规则集体。程序中的不同规则一般可以构成社会生活中各种特定的具体制度）。

笔者认为，“程序是指能够使一个相对独立的社会事务活动的进行过程得以有序的那些制约因素所共同组合成的一套规则系统或支持体系。他们通常表现为一整套特定规则的集合（包括时间规则、地点规则、行为方式规则、反应规则等）体，这些规则集合体内的各规则彼此之间存在着内在的关联性。”另外，简单一点说：法律程序“是通过立法方式拟制，对应特定社会活动的、具有内在关联属性的法律规则集合体。”{11}

反而言之，所有的社会活动，也都会有与之对应的程序存在。而那些重要的社会活动，与之对应的程序才由立法机构设定，从而上升为法律程序，获得了更为强力的保障。所有的程序，也都会面临着正当或不正当的价值判断；以及像程序或不像程序的质量判断；以及好用或不好用、行得通或行不通的适用价值判断。

相对于人类的社会生活，最一般程序的基础价值在于使人们互动中通过彼此的约束实现协调；进步一些的程序可以使人们能够初步达成协调的基础上，协同一致的共同进行某项活动或工作；高级一些的程序能帮助编排和控制、引领人们顺利进行更为复杂的集体活动。因而，只要有人类的活动，便会有与此对应的程序，并且该程序亦因其自身的正当性强弱和程序质量好坏，相对那些与其对应的社会活动发生正面或负面的影响。程序也因其自身权威的大小，而可能获得与其对应的社会活动参与主体的不同感受，并由此滋生出不同的恪守和尊重态度。法律程序是最应当被尊重和恪守的程序，但法律程序也同样可能会因为正当性不足，或程序性不强、程序规则模糊，从而不足以产生引导力和控制力，而最终可能贻害贻误社会。

2. 认识地方程序

全国性程序是基于国家主权和国家法制的统一性，通过立法制定的在全国范围内规范相关活动模式和步骤的程序。包括运用全国性的程序法与普遍发生的活动相对应的程序和运用特定的程序法与全国性活动相对应的程序。包括诉讼、仲裁，或者全国性的立法、选举、国家重大项目论证等。

相对于全国性程序而言，地方程序是地方立法制定或认可的在地方辖区范围内调整“特定社会活动”的、具有内在关联属性的法律规则集合体。它是开展各种地方活动不可或缺的制度保障。它可能会包括以下两种情况：一方面是地方制定的对应具有地方特点的相关活动的独立程序；另一方面是全国性的程序对应各个不同的省市地区相关活动的时候，由各地结合本地特点对全国性程序进行的具体化或填充补白，所新形成的具有地方特色的全国性程序的地方补充。按照另一种标准来判断，地方程序是由“地方”制定，专门对应地方性的社会活动而成立。根据这些程序所对应的活动属性，这些程序主要锁定在：地方性的立法活动和地方性的行政活动两大领域。在诉讼司法程序领域内，其中司法权力运行的程序机制全国统一，其本身的地方性不强，应当属于全国性程序。其在大多情况下排除在地方程序的研究之外。但也并不排除全国性的司法程序也会遇到需要在地方获得尝试实验或者有地方特色的问题，从而在法定框架内，形成填白式的、有地方特色的司法性质的程序，比如《湖南省人民检察院关于检察机关适用刑事和解办理刑事案件的规定（试行）》中设定的程序，便属于该类型的地方程序。

地方程序在具有程序的共有属性的基础上，相对于全国性程序而言，其突出的特征也就是地方性。地方性意味着该程序需要对应的社会活动有了空间上的局限，该局限因为各个不同地方的地区差异性而凸显其价值。其中，在各地民主政治建设过程中，各地方的经济文化的差异决定了其对民主政治的内在驱动与需求的强弱不同，表现在程序建设中，必然也会有差异；研究和了解地方程序的作用就是找准本地民主政治活动所产生的需求，打造与之彼此对应的地方程序，从而规范和约束本地的社会活动，让社会走向有序化和民主化、法治化。让发达而又富有优秀质量的地方程序帮助本地的民主政治活动充分而又有效的开展，稳定而又和谐的往复，从而诞出民主法治的种子，兹出法治社会的春苗。

地方程序中的“地方”同样存在着层级差异性，因为地方与中央的相对性，地方与地方也存在着相对性。我国的行政区划本身决定了，“地方”只能是一个相对概念。省、直辖市、自治区是地方；省辖市、自治州、盟、地区也是地方；县、县级市、市辖区、旗还是地方；乡、镇也还是地方。因为层级的不同，决定了不同层级的地方程序，发挥作用的空间大小也不同，应对上下关系的权限也不同，自身的独立价值也不同。研究不同层级的“地方”，可以帮助我们认识不同层级的地方相对其他层级而所处关系的特殊性，从而设立地方程序时具有不同的法定权限、权威能力和保障体系。只有结合自己本层级的权限、能力，打造出的地方程序才具有合法性和适宜性。

二、地方程序的基本功能和主要类型

地方程序依然属于程序。其价值目标是必须在和全国性程序不冲突、不矛盾的政治前提下，规范好本地、本级的特定活动，使之更切合本地、本级实际，充分在其中实现和保障现代民主和政治文明。

1. 地方程序的基本功能

（1）实现统一、限制恣意

所有程序的重大功能之一，就是限制恣意。该功能主要是源于程序的预置属性。但凡人们举行社会活动，不同的主体在其间，不论是主导活动进行或属于普通参与，必须通过自觉遵守既有规则（程序规则）或服从现场即时沟通产生的约束规则（以下简称“沟通规则”）或服从现场主导者即时的指挥命令（以下简称“现场命令”）而协调彼此的关系，从而使活动获得某种秩序保障。

这里存在着两种可以让人们获得秩序的规则渊源。一种是预先设置好的既有规则（即程序规则）；一种是“现场命令”或“沟通规则”（二者又可以统称为：即时规则）。

相比而言，预先设置的既有规则相比即时通过沟通产生的约束规则或主导者即时发布的命令，具有“先手”优势——即提前存在。提前存在的程序规则因为其自身蕴含的理性价值，而比“现场命令”或“沟通规则”更有“规则定力”{12}。放在法律层面中，意味着用法律手段提前安排好的程序及其程序规则，由国家力量予以保障，是不容挑衅的规则系统。“现场命令”或“沟通规则”则因其现场的意志表示，随机性和情景效应难以避免，因而也就会有更多的个性恣意和主体自己的性情表达，恣意也就难以避免。

地方程序无疑同样具有限制恣意的功能。但地方程序更为突出的功能是通过地方程序的设置，保持和中央法治精神的统一。地方程序限制恣意的重要操守之一，就是促使每个地方在特定的活动中，既能和中央保持高度一致，又能在和中央保持高度一致的基础上，对应地方、保护地方特色和个性需求。所以，通过地方程序的设置和表现，可以看出一个地方的理性程度和向心力大小。

（2）促进平衡、抑制冲动

任何一种社会活动，能够促成该活动有序进行的因素，主要是人们提前知道在活动中自己能做什么和该做什么，以及怎样做？由此在不同主体之间的行为关系中产生了时间顺序上的可预测性。这种人们的“知道”或者来自自觉认知、练习，或者来自他人的指示、指挥。但就该活动整体而言其中都会包括有上述的两部分规则。即程序规则和即时规则。因为程序规则无法穷尽所对应社会活动所有的行为选择，其预置的行为模式或目标指引也不可能不需要即时规则的填充。二者彼此之间，必然会存在有一个比例关系。在此之外，是人的个人自由和个人恣意空间，不过，任何人都具有冲动和自制两种力量。在一种社会活动中，当程序规则不足时，人与人以及人与事彼此关系的协调便需要即时规则或个人自觉来填充，而活动的走向也就与个人冲动有了诸多的联系。

发达而适宜的地方程序，通过程序规则对本地社会活动的规范与调整，促使其程序化开展活动，能够引领或示范活动的价值，也能弥合不同地方之间的类似活动的不平衡，促进平衡进步。通过程序的理性同时能抑制各种冒失的冲动，协调各种利益的分配和占有。

（3）引导发展、照应特色

地方程序的制定，往往都是在结合本地特殊人文环境和经济发展需求的基础上。通过针对特定活动，设定相应的规则，一方面规范所有活动参与者的行为，促使活动有序；另一方面保障公平、公道、文明，引导社会发展。

社会生活本身就是一个又一个的社会活动构成的动态单元，各种社会活动中，参与其间的人数有多有少，活动规模有大有小。但只要是社会活动，便自然会产生一种对程序的需求。若该活动的程序属于空白，人们会自己缔造出必要的“程序”规则，用来满足基本的需求，从而保障活动的基本秩序。但自然滋生出来的程序往往比较初级，达到理性的高度和科学化的水平往往需要漫长的发展和逐步积累完善。而通过地方立法过程，有意识的，通过理性酝酿和各方利益主体共同拟订的法的程序，可以有效地平衡各种关系，由其规范的社会活动，便会产生地域的、或层级的引领效应。尤其是面对本地特色的一些社会活动需求，通过地方立法，设置适宜的地方程序，可以做到因地制宜，优先发展，特色突出，通过对特定活动的程序保障，而展示本地文化、教育、经济、科技的品格。

2. 地方程序的主要类型

地方程序因为其存在的层级差异而可以划分为省级地方程序、市级地方程序、县级地方程序、乡镇地方程序。

地方程序又可以因为其对应的社会活动不同，而可以划分为地方性的立法程序和地方性的行政程序。

其中，地方性的立法程序，又可以区分为地方性法规的立法程序和地方性规章的立法程序。我国《立法法》的修订，能够使我们注意到，这一现象已经可以涵盖到我国所有设区的市，该类城市的权力机关可以制定地方法规，市政府则可以颁行地方规章。而分别颁行地方法规或地方规章的程序便属于此处所论的地方立法程序。

地方性的行政程序又可以区分为地方行政决策程序、地方行政执法程序、地方行政应急或特别程序、地方行政监督程序等。湖南省人民政府2008年颁行的《湖南省行政程序规定》便是一部通过地方性规章的立法程序产生的，包涵了湖南省各种地方性行政程序的规范性文件。

在另一个视角中，地方立法程序和地方行政程序，又都可以分为内部程序和外部程序。外部程序中又都可以分为外部权力关系协调程序和外部对应权利关系管理服务程序。

还有一种类型是地方自治程序，其在一般地方程序基础上具有更多的自治特权，因而也会更具地方特色。

还有讨论中央和地方之间的程序，也可以作为一种特殊类型。中国政法大学薛刚凌教授曾著文“中央地方间程序制度研究”专门对此问题进行讨论。

三、地方程序的特征和作用

1. 地方程序的特征

统而称之的地方程序是对所有具体地方程序的抽象和概括。具体的地方程序必定分别是一个个的具体的程序，它们分别对应特定的地方性社会活动。

相对全国性程序而言，地方程序具有以下主要特征：

（1）地域性

地方程序因隶属于地方而具有本地的地域性特征。地域性意味着该程序只能在本地区对应特定的社会活动适用。地方程序的内容是适应地方的实际情况而设定的，是地方立法机关或享有地方规章制定权的行政机关专门为地方而制定的；其空间效力有局限性，只能在本辖区内有效。我们必须有效区分全国性程序和地方程序的界限，“制定规范性文件目前尚无全国统一的法定程序规范，制定机关则应遵守正当程序，如通过座谈会、论证会、听证会听取社会公众和专家学者的意见、事前进行必要性、合法性、可行性审查、论证等。又如，行政处罚、行政许可、行政强制、行政收费、行政确认、行政裁决等均是法律手段，前三者有法定程序规范，行政执法机关必须遵守《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》规定的程序。而后三者目前尚无全国统一的法定程序规范，行政执法机关应当遵守相关正当程序：公开、公正、公平和说明理由、听取申辩等。”{13}这里，姜明安教授所说的前三者便是全国性程序，而后三者则在各个地方形成了诸多地方性的程序。

（2）局限性

地方程序因为属于地方，所以其设定过程和其内容必须服从法律和行政法规的限制。如果其本身属于法的性质，需将其限定在上位法的框架之内。在处理和全国性程序（实际也就是全国性法律程序或法规程序）的关系中，地方程序应当被限定在全国性程序所许可的范围之内，不得和上位法相冲突。在某种意义上说，地方程序的局限性，也是地方程序必须具有的合法性。只是这种合法性，需要更准确的判断为地方程序不能超越法律可以容忍的限度。

“在当代中国，社会分层导致的不同利益主体的分化、不同利益诉求，实在难以用一种利益来代表。长期的立法实践中，人们往往使用‘人民利益一词强调利益归属的合法性。但‘人民利益到底指称的是谁的利益，实在值得我们分辨、反思。在这个急邃变革的时代，不同社会主体的利益要求非常强烈，罔顾不同利益主体的存在——仅拿着‘人民利益来进行资源配置，其结果不仅仅是法律与社会的疏离，更有甚者会引起社会的动荡，从根本上损害大众利益和国家利益。”{14}

当前，有些地方擅自做出了许多超越自主权范围的决定（预设了缺乏合法性的地方程序）。比如，擅自设置地方机构（如超越权限设置开发区或什么区）、开展法律授权之外的地方活动（如使用非政府组织“拆迁事务所”名义实施农村土地的征收拆迁等）。此类现象便属于突破了地方合法权限的行为，由该地方权力机关或政府颁行的用以规范该类行为的程序，也就破坏了地方程序的局限性。

（3）自主性

地方程序的自主性，是指在法律赋予地方自治权或地方管理权的范围内，地方具有依法可以自主行使的权力。我国地域辽阔，各地区情况比较复杂，越到基层，越有当地的特殊性，其人文地理，人事管理，政府机构设置的差异需求的可能性就越大。法律赋予地方可以立足本地特点，享有适当自主权，既是必要的，也是普遍具有的重要特征。每一地方，倘若能够通过设定相应而科学有效的地方程序规范地方活动或在法律许可范围内填补全国性程序空白，将有益于地方的各方面治理，有益于本地的理性、良性发展，包括促进经济状况的改进繁荣，社会生活的活跃安定，人民文化生活的有序有趣，地方法治水平形象提高等。

2. 地方程序的主要作用

抽象意义的程序是空乏的，不具有具体内容。因为其抽象人们将无法讨论或评价其正当性、程序性，或者其自身质量等问题。反之，就是所有的具体程序都存在着一个科学性如何的问题，地方程序亦不例外。不论是全国性程序，或者是地方性程序，倘若是撇开所对应的具体社会活动的抽象意义的程序，其地位和作用都将是未知的、或然的。因为所有程序本身都具有这样的特质——程序本身的质量都可以表现出好或坏的品质，而究竟是好程序或坏程序都需要经过实践的检验。

学界普遍讨论的程序正义问题，是所有程序的质量底线，即所有程序都必须恪守程序正义，地方程序概莫能外。程序正义坚持每个人不能做自己的法官，和每个人的陈述都应当被公平的听取的最低原则底线，成为用来衡量一切程序的最低正义标准。也是用来衡量一切循程序而开展的活动的正义与否的最低标准。

除此之外，“一切程序的正义问题，不仅仅是传统的程序正当性问题，而且也是程序意义的程序性问题。正当性问题关注的是实体价值判断中的公正与否，或公正是否受到威胁；程序性问题关注的是程序价值判断中的程序是否具有程序质量，或有质量的程序是否与相应的社会活动相适宜。”{15}

地方程序只有同时具有最低限度及其以上的正当性和适宜的程序性，才能相对于特定的社会活动发生有益的作用。只有当每一个特定的社会活动获得有益的程序调整，从而有序有致，也就能够促进整个地方社会的和谐和稳定。因此，此处所讨论的地方程序主要作用，应当是建立在默认地方程序已经满足了正当性和程序性基本要求的地方程序。这些地方程序的主要作用包括：

（1）实现地方经济整合，有效达成地方建设目标

地方程序的地方性，可以更恰当地对应当地社会活动的需求，为每一个特定的社会活动，设定合体的，也就是对应性更强的程序，满足调整特定活动的需求，也就更适宜实现程序目标，推动地方经济建设。2007年9月29日经湖南省第十届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《湖南省长株潭城市群区域规划条例》，便是一个可以发挥这种作用，设定了包含有地方程序内容的地方性法规。虽然其程序性不强，但在促成湖南省实现地方建设目标问题上，意义非凡。

（2）具体实现国家统一法治

法治建设的基本指标或主要表现，必然反映为程序法治的建设状况，程序法治的建设状况取决于每一个程序自身的质量。每一个程序如果都能够满足正当性和程序性的科学指标，而每一个地方的各种社会活动都有相应的程序与之对应。那么该地方的法治建设便也达到了一个新的境界。只有每个地方的法治建设都达到了新的境界，全国的法治建设，也就能够获得一个新的发展。

另一方面，国家的统一法治建设，需要全国性的法治程序予以体现和规范，也同样需要地方程序拾漏补遗，为全国性法治程序提供具体化实现的路径。

（3）促动地区平衡，互相牵动发展

程序是政府工作的生命形式，地方政府有了地方程序的保障，也就获得了行政权力自我约束和正确实现的路径。地方权力机关通过地方程序开展地方立法，也会更加契合当地实际，立法更能反映当地的经济政治环境。程序也就是权力运行的路径和轨道，是各种权力活动的前提。地方程序是相对的从微观意义立场探索地方活动受到规范和调整的科学性及其相对于法治的意义。其与构建和谐社会，实现法治国家之间是有必然联系的，地方程序的建设必将加速和谐社会的实现进程。

（4）促进本地地方法治建设，增强人民权力主体地位

地方程序的有效确立和发挥作用，一般都是通过地方立法来实现的。地方立法本身便既是地方程序活动的内容，亦是生产和滋润地方程序的母体。法治亦会因为各种活动处处都有了程序的理性和有效的规范，而得到彰显。人民作为宪法明确的国家权力的所有人，亦会因为频频的地方立法和地方程序在本地发生作用，而受到尊重。

上述地方程序的意义，均是建立在具有符合正当性和程序性质量要求的地方程序基础之上。反之，倘若地方程序建设，不能满足正当性和程序性的质量要求，则其所发挥的作用将是负面的和消极的。

美国前联邦大法官威廉·道格拉斯说：权利法案的大多数规定都是程序性条款，这一事实绝不是无意义的。正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别。日本法学家谷口安平也曾说：程序是法律的心脏。在此，笔者却要反复强调的是：抽象意义的程序实际是中性的和可变的，其作用与效益是可正可负的。我们必须加强关于程序的理论研讨，深化关于程序的认识。认识到具体的程序必须是与其对应的社会活动相对应和相适应的，否则其可能就会变成“牛栏关猫”的虚无程序或“憋死鹦鹉”的鸟笼程序{16}，而不能对应或适合特定的社会活动。无论是相对于国家整体，还是相对于一个地方，只有正确认识到这一品质，并且正确的建设国家或地方程序，法治便可以获得积极的发展。

注 释：

{1}《辞海》（缩印本），上海：上海辞书出版社，1990年，第1974页。

{2}陈小文：《程序正义的哲学基础》，《比较法研究》2003年第1期。

{3}孙笑侠：《程序的法理》，北京：商务印书馆，2005年，第15页。

{4}司春燕：《程序法的现代理念》，《学习时报》2002年6月3日，思想理论版。

{5}季卫东：《法律程序的意义》，《中国社会科学》1993年第1期。

{6}陈小文：《程序正义的哲学基础》，《比较法研究》2003年第1期。

{7}孙笑侠：《程序的法理》，北京：商务印书馆，2005，第15页。该文作者进一步解释：“过程是时间概念，方式和关系是空间概念，程序就是有这样的时空三要素所构成的一个统一体”。

{8}季卫东：《法律程序的意义》，《中国社会科学》1993年第1期。该文作者对法律程序进一步解释：“其普遍形态是：按照某种标准和条件整理争论点，公平地听取各方意见，在使当事人可以理解或认可的情况下作出决定。但是要注意，程序不能简单地还原为决定过程，因为程序还包含着决定成立的前提、存在着左右当事人在程序完成之后的行为态度的契机、并且保留着客观评价决定过程的可能性。另一方面，程序没有预设的真理标准。程序通过促进意见疏通、加强理性思考、扩大选择范围、排除外部干扰来保证决定的成立和正确性。通常所说的法律程序，主要包括选举、立法、审判、行政这几种主要类型。其中最重要、最典型的是审判程序，因为这里存在着关于诉答（pleading）和证据的完整制度。法律程序基本上都由程序法明文规定”。

{9}谢晖：《论法律程序的实践价值（上）》，《北京行政学院学报》2005年第1期。

{10}{11}黄捷、刘晓广、杨立云等著：《法律程序关系论》，长沙：湖南师范大学出版社，2009年，第13页，第7、10页。

{12}此系作者给出的概念，指程序规则作为行为规则之一，因其是提前通过法定的立法议定和通过过程而更有理性力量和刚性约束。

{13}姜明安：《再论法治、法治思维与法律手段》，《湖南社会科学》2012年第4期。

{14}何建辉：《立法：利益表达的过程》，《甘肃社会科学》2007年第5期。

{15}黄捷：《论适度的法律程序》，《湖南师范大学学报社会科学版》2010年第4期。

{16}“牛栏关猫”意思在这里是指由于程序规则过于疏离，导致被规范的社会活动过分自由，程序规则形同虚设；“憋死鹦鹉”在这里是指由于程序规则过于严密，导致被规范的社会活动无所适从，程序规则死板僵化和教条。

On the Significance of Local Procedure

HUANG Jie

Abstract：Local procedures are the collection of inherently related law rules set up or approved by local legislature to adjust“particular social activities”. They serve as an indispensible guarantee for the organization of various local activities. They may fall into two kinds，one being those specialized procedures established by local“competent authorities”to deal with relative activities with local characteristics，the other being those localized national procedure adopted by various provinces and cities according to their respective conditions.

Key words：local procedure；regional difference；hierarchical difference

（责任编校：文 泉）