治国理政的底线思维

陶文昭

〔摘要〕

习近平总书记以忧患意识正视社会风险，用底线思维防患于未然。底线思维与战略思维、辩证思维、系统思维、创新思维等成为习近平总书记重要的科学思想方法。十八大以来党中央在治国理政的实践中，明确了各个重要方面的底线。将坚守底线与积极进取结合起来，不断推进中国特色社会主义事业。

〔关键词〕

习近平；底线思维；改革；道路底线；党风底线；经济底线；改革底线

〔中图分类号〕D602〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2015）05-0070-05

底线最初是指足球、篮球、羽毛球等运动场地两端的界线，引申后指社会实践不能超越的界线，社会心理能够认可的下限，社会期望的最低目标等。底线思维（bottom-linethinking）的类似概念过去在中国不常使用，在中国共产党重要文献中未曾出现过。十八大以来习近平总书记多次使用“底线思维”这个词，并在治国理政中运用底线思维处理各个方面的问题。由此，底线思维成为中国政治社会一个新的热词，底线思维与战略思维、辩证思维、系统思维、创新思维等成为习近平总书记重要的科学思想方法。

一、底线思维的双重原因

习近平总书记提出和重视底线思维，是基于忧患意识分析客观实际的结果。

一是主观上的忧患意识。忧患意识是中华民族的至深传统，“生于忧患，死于安乐”，“忧劳可以兴国，逸豫可以亡身”，这些历来受到推崇。忧患意识贯穿中国共产党的奋斗历程。在中国革命取得决定性胜利、新中国即将成立前的七届二中全会上，毛泽东以“万里长征第一步”、“进京赶考”来告诫全党要谦虚谨慎、戒骄戒躁。当今中国改革开放成就辉煌，中国特色社会主义生机蓬勃，我们充满了道路自信、理论自信、制度自信。也正是在这样的情况下，增强忧患意识极为紧要。习近平指出：“我们的事业越前进、越发展，新情况、新问题就会越多，面临的风险和挑战就会越多，面对的不可预料的事情就会越多。我们必须增强忧患意识，做到居安思危。”〔1〕“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱”，“增强忧患意识，做到居安思危，是我们治党治国必须始终坚持的一个重大原则”。〔2〕忧患意识不等于底线思维，但没有忧患意识就没有底线思维。将忧患意识加以具体化就形成底线，忧患意识的逻辑延展就是底线思维。

二是客观上的形势分析。底线思维不是空穴来风，而是基于对业已存在和潜在的各种不利因素的分析。辩证法要求看问题要一分为二，既要看到有利的方面，也要看到不利的方面。作为成熟而清醒的执政者，尤其要对不利因素做充分估计。十八大以来中央作出重大决策时，都充分估计困难和挑战。习近平在十八届三中全会关于改革的说明中指出，“当前，国内外环境都在发生极为广泛而深刻的变化，我国发展面临一系列突出矛盾和挑战，前进道路上还有不少困难和问题”。〔3〕诸如发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，科技创新能力不强，产业结构不合理，发展方式依然粗放，城乡区域发展差距和居民收入分配差距依然较大，社会矛盾明显增多，教育、就业、社会保障、医疗、住房、生态环境、食品药品安全、安全生产、社会治安、执法司法等关系群众切身利益的问题较多，部分群众生活困难，形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风问题突出，一些领域消极腐败现象易发多发，反腐败斗争形势依然严峻，等等。习近平在分析国际局势时指出，“要把当今世界的风云变幻看准、看清、看透”，并提出了“五个充分估计”，即要充分估计国际格局发展演变的复杂性，要充分估计世界经济调整的曲折性，要充分估计国际矛盾和斗争的尖锐性，要充分估计国际秩序之争的长期性，要充分估计我国周边环境中的不确定性。〔4〕总之，国内外不可测的因素很多，存在可以预料和难以预料的种种风险。

底线思维从忧患意识出发分析社会存在的问题，从最坏处着眼谋划工作，把风险、困难估计得更多一点，做到有备无患、遇事不慌。凡事预则立，不预则废。改革开放是伟大的事业，也是充满风险的事业，中央对防患于未然是一贯的。邓小平指出，“我们要把工作的基点放在出现较大的风险上，准备好对策。这样，即使出现了大的风险，天也不会塌下来”。〔5〕江泽民多次指出，“有备才能无患。要充分估计各种可能遇到的困难和风险，对各种可能性都应该预作考虑、预为准备”。〔6〕胡锦涛同样指出，“在国际竞争日趋激烈、国内改革发展稳定任务艰巨繁重的情况下，我们必须增强忧患意识，做到居安思危，既要认清机遇、抓住机遇、用好机遇，又要正视挑战、迎接挑战、战胜挑战”。〔7〕习近平强调，要坚持底线思维，保持如临深渊、如履薄冰的态度，尽可能把各种可能的情况想全想透，把各项措施制定得周详完善，确保安全、顺畅、可靠、稳固。习近平的忧患意识与这些是一脉相承的，而且明确提出底线思维是这些认识的进一步深化。

二、治国理政的基本底线

十八大以来习近平总书记在治国理政中确立了一些重要方面的基本底线，这包括道路底线、党风底线、经济底线、改革底线以及其他方面的底线等。

道路底线。习近平指出，“道路问题是关系党的事业兴衰成败第一位的问题，道路就是党的生命”；〔8〕“在方向问题上，我们头脑必须十分清醒”，〔9〕坚定不移走中国特色社会主义道路，不走封闭僵化的老路，不走改旗易帜的邪路。习近平一再重申，“中国是一个大国，决不能在根本性问题上出现颠覆性错误，一旦出现就无法挽回、无法弥补”。〔10〕应该说，这个问题是中国最大、最重要的底线。邓小平在谈到四项基本原则时一再强调，“决不允许在这个根本立场上有丝毫动摇。如果动摇了这四项基本原则中的任何一项，那就动摇了整个社会主义事业，整个现代化建设事业”。〔11〕这句话中的“决不”、“丝毫”、“整个”等等，毫无疑义是一种底线的态度。“橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳。”我们需要借鉴国外政治文明有益成果，但绝不能放弃中国政治制度的根本。习近平郑重地指出：“新民主主义革命的胜利成果决不能丢失，社会主义革命和建设的成就决不能否定，改革开放和社会主义现代化建设的方向决不能动摇。这是党和人民在当今世界安身立命、风雨前行的资格。”〔12〕

党风底线。执政党的党风，关系党的形象，关系人心向背，关系党和国家的生死存亡。当前在世情、国情、党情发生深刻变化的新形势下，我们党面临执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验，存在着精神懈怠的危险、能力不足的危险、脱离群众的危险、消极腐败的危险。中国特色社会主义最本质的特征就是坚持中国共产党的领导，治国必先治党，治党务必从严。习近平在谈到作风问题时指出，工作作风上的问题绝对不是小事。如果不坚决纠正不良风气，任其发展下去，就会像一座无形的墙把我们党和人民群众隔开，我们党就会失去根基、失去血脉、失去力量。习近平认为，十八大之后中央政治局的八项规定，“这既不是最高标准，更不是最终目的，只是我们改进作风的第一步，是我们作为共产党人应该做到的基本要求”，〔13〕也就是底线。习近平指出，“廉洁自律是共产党人为官从政的底线”。〔14〕有些党员和党的领导干部在市场经济大潮中晕晕乎乎、头脑发热，不能正确认识价值问题，不能正确对待个人利益，导致精神支柱坍塌、人生方向迷失，有的甚至守不住党纪国法的底线，最终走向腐败堕落，十八大以来包括一批“大老虎”纷纷落马。对此，“要加强警示教育，让广大党员、干部受警醒、明底线、知敬畏，主动在思想上划出红线、在行为上明确界限，真正敬法畏纪、遵规守矩”。〔15〕习近平强调，“党内政治生活和组织生活都要讲政治、讲原则、讲规矩”。〔16〕党叫干什么就坚决干，党不允许干什么就坚决不干，不能有半点含糊，“党的纪律是刚性约束，政治纪律更是全党在政治方向、政治立场、政治言论、政治行动方面必须遵守的刚性约束”。〔17〕

经济底线。习近平首次使用“底线思维”这个词，是直接针对经济工作的。2013年7月25日习近平在中共中央召开党外人士座谈会上指出，“在肯定成绩的同时，我们要保持清醒头脑，深刻认识和高度重视经济运行中的突出矛盾和问题，深刻认识和全面把握国际经济形势，坚持底线思维，切实做好工作”。〔18〕就速度而言，要确保2020年全面建成小康社会，实现国内生产总值比2010年翻一番的目标，增速要维持不低于7%的这个底线。不久前的国际金融风暴，波及范围之广、影响程度之深、冲击强度之大，为20世纪30年代以来所罕见。为了保证国家经济安全，必须从宏观、全局和长远战略的高度，观察、预测、分析可能遇到的风险。在国际方面，习近平指出，要建设稳定、抗风险的国际货币体系，加强国际和区域金融合作机制的联系，“建立金融风险防火墙”。〔19〕在国内方面，习近平指出，我们对中国经济持续健康发展抱着坚定信心，同时“我们对需求下滑、产能过剩、地方债务、影子银行等问题和挑战保持着清醒认识，对外部环境可能带来的冲击高度关注，正在采取稳妥应对举措，防患于未然”。〔20〕总之，各项工作都要“切实把防控风险作为重要底线，在建设全过程都掌控好风险，努力排除一切可能和潜在的风险因素”。〔21〕

改革底线。习近平在谈到改革时指出，十八届三中全会已经做出了全面深化改革的决定，现在的关键是如何推进改革，“要正确推进改革，坚持改革是社会主义制度自我完善和发展。要准确推进改革，认真执行中央要求，不要事情还没弄明白就盲目推进。要有序推进改革，该中央统一部署的不要抢跑，该尽早推进的不要拖宕，该试点的不要仓促推开，该深入研究后再推进的不要急于求成，该得到法律授权的不要超前推进。要协调推进改革，注重改革的关联性和耦合性，把握全局，力争最大综合效益”。〔22〕这里面的一系列“不”字，实际上构成相互关联的底线、边线和红线，为精细化推进改革确立了边界。具体而言，习近平要求，“要统筹谋划、协调推进中央和地方改革。需要中央先定调子、划底线的，要按照统一部署及时给地方交底”；〔23〕“要坚持底线思维、注重防风险，做好风险评估，努力排除风险因素，加强先行先试、科学求证，加快建立健全综合监管体系，提高监管能力，筑牢安全网”；〔24〕“要始终把维护好、实现好、发展好农民权益作为出发点和落脚点，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线”，〔25〕严守18亿亩耕地红线是推进农村土地制度改革的底线等。

习近平明确了其他工作的一些底线。在宣传工作中，党性原则不仅要讲，而且要大张旗鼓讲、理直气壮讲、坚持不懈讲。不要躲躲闪闪、含糊其辞。党性原则就是底线。在民生工作中，社会政策要托底，托底也是底线思维。习近平指出，“我们应该坚持包容性增长理念，用社会政策托底宏观经济政策，织牢社会安全网，推动经济从量的增长转向质的提升”；〔26〕“坚持守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论的基本思路，多些雪中送炭，更加注重保障基本民生，更加关注低收入群众生活，更加重视社会大局稳定”。〔27〕在生态环境上，要正确处理好经济发展同生态环境保护的关系，决不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长，“要牢固树立生态红线的观念”，〔28〕划定并严守生态红线。这里的“生态红线”也是底线。在依法治国上，习近平指出，“领导干部要牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律、执行法律，带头营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境”；〔29〕“司法人员要刚正不阿，勇于担当，敢于依法排除来自司法机关内部和外部的干扰，坚守公正司法的底线”。〔30〕在道德问题上，习近平认为，“要注意把一些基本道德规范转化为法律规范，使法律法规更多体现道德理念和人文关怀，通过法律的强制力来强化道德作用、确保道德底线，推动全社会道德素质提升”；〔31〕好老师要有“捧着一颗心来，不带半根草去”的奉献精神，“自觉坚守精神家园、坚守人格底线”，〔32〕带头弘扬社会主义道德和中华传统美德，以自己的模范行为影响和带动学生。在安全问题上，“新形势下我国国家安全和社会安定面临的威胁和挑战增多，特别是各种威胁和挑战联动效应明显。我们必须保持清醒头脑、强化底线思维，有效防范、管理、处理国家安全风险，有力应对、处置、化解社会安定挑战”。〔33〕暴力恐怖活动漠视基本人权、践踏人道正义，挑战的是人类文明共同的底线，必须坚决打击。在对外工作中，我们要坚持走和平发展道路，但决不能放弃我们的正当权益，“决不能牺牲国家核心利益”。〔34〕国家核心利益是我们不能退却的底线。

三、底线思维的辩证理解

强调底线思维，就是要严防死守。所谓底线，就是由量变到质变的一个临界值。一旦量变突破底线，事物的性质就会发生根本性的变化。坚持底线思维，不仅要划清底线，更要坚守底线。要清醒认识坚守底线的重大意义。底线在政治上是生死线，在政治方向上，在大是大非上，丝毫不能偏离，丝毫不能动摇。底线在价值上是最低标准，要毫无例外地遵守，不可逾越警戒线。底线在发展上是最低目标，要不折不扣地完成，不能搞变通。在坚守底线上，思想要清醒，态度要坚决，行动要果断。对是非、善恶、美丑的界限绝对不能混淆，坚持什么、反对什么，倡导什么、抵制什么，都必须旗帜鲜明。

强调底线思维，并不意味着消极应对。习近平指出，“增强忧患意识，充分看到发展中的困难、问题和不利因素，不是消极泄气，而是要避免犯脱离实际、超越阶段而急于求成、急躁冒进的错误，真正做到既尽力而为又量力而行”。〔35〕底线是从坏处着想，是最低目标，但不是最高目标。从辩证意义上，底线思维是“底”与“顶”对立统一的有机结合。没有“顶”就无所谓“底”，坚守“底”是为了达到“顶”，所谓“守乎其低而得乎其高”。凡事从坏处准备，努力争取最好的结果，从底线出发，不断逼近顶线。我们客观地设定最低目标，稳中求进，在此基础上争取更好的结果。

强调底线思维，并不是因此束缚手脚。改革与发展总是存在风险的。底线思维要求防范风险，但不能因为存在风险就畏首畏尾。邓小平多次强调，“我们处理问题，要完全没有风险不可能，冒点风险不怕”。〔36〕当今要破解发展面临的各种难题，化解来自各方面的风险和挑战，除了深化改革开放，别无他途。改革是一场深刻的革命，涉及重大利益关系调整。习近平总书记指出，搞改革，不可能都是四平八稳、没有任何风险。只要经过了充分论证和评估，只要是符合实际、必须做的，“该干的还是要大胆干”。〔37〕当前中国改革已进入攻坚期和深水区，这个时候就要一鼓作气，要敢于啃硬骨头、敢于涉险滩，如果瞻前顾后、畏葸不前不仅不能前进，而且可能前功尽弃。

我们树立底线思维，既是为了正视困难，更是为了克服困难、争取胜利。面对困难，有两种态度，一种是只看到挑战的一面，看不到机遇，被困难吓倒，止步不前；另一种是既看到挑战，更看到机遇，越是面临挑战，越要变压力为动力、化危机为生机。中国共产党的历史上，有危难之际的绝处逢生，有挫折之后的毅然奋起，有失误之后的拨乱反正，有磨难面前的百折不挠。当前我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，我们要遇变不惊、知难而进、化险为夷，不断推动中国特色社会主义事业向前发展。

〔参考文献〕

〔1〕 〔8〕习近平在新进中央委员会的委员、候补委员学习贯彻党的十八大精神研讨班开班式上发表重要讲话强调毫不动摇坚持和发展中国特色社会主义在实践中不断有所发现有所创造有所前进〔N〕. 人民日报，2013-01-06.

〔2〕 习近平主持召开中央国家安全委员会第一次会议强调坚持总体国家安全观走中国特色国家安全道路〔N〕. 人民日报，2014-04-16.

〔3〕〔37〕 习近平.关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明〔N〕. 人民日报，2013-11-16.

〔4〕 中央外事工作会议在京举行习近平发表重要讲话〔N〕. 人民日报，2014-11-30.

〔5〕〔36〕 邓小平文选：第3卷〔M〕. 北京：人民出版社，1993.267，364.

〔6〕 江泽民文选：第2卷〔M〕. 北京：人民出版社，2006.102.

〔7〕 在中国科学院十三次院士大会和中国工程院第八次院士大会上胡锦涛的讲话〔N〕.中国青年报，2006-06-06.

〔9〕 习近平在中共中央政治局第二次集体学习时强调以更大的政治勇气和智慧深化改革朝着十八大指引的改革开放方向前进〔N〕. 人民日报，2013-01-02.

〔10〕〔20〕 习近平. 深化改革开放共创美好亚太——在亚太经合组织工商领导人峰会上的演讲〔N〕. 人民日报，2013-10-08.

〔11〕 邓小平文选：第2卷〔M〕. 北京：人民出版社，1994.173.

〔12〕 习近平. 在纪念邓小平同志诞辰110周年座谈会上的讲话〔N〕. 人民日报，2014-08-21.

〔13〕 习近平在十八届中央纪委二次全会上发表重要讲话强调更加科学有效地防治腐败坚定不移把反腐倡廉建设引向深入〔N〕. 人民日报，2013-01-23.

〔14〕 真诚的交流郑重的嘱托——习近平总书记与中央党校县委书记研修班学员座谈速写〔N〕. 人民日报，2015-01-13.

〔15〕〔16〕 习近平.在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话〔N〕. 人民日报，2014-10-09.

〔17〕 习近平在十八届中央纪委五次全会上发表重要讲话强调深化改革巩固成果积极拓展 不断把反腐败斗争引向深入〔N〕. 人民日报，2015-01-14.

〔18〕 中共中央召开党外人士座谈会习近平主持会议并发表重要讲话〔N〕. 人民日报，2013-07-31.

〔19〕 习近平. 共同维护和发展开放型世界经济——在二十国集团领导人峰会第一阶段会议上关于世界经济形势的发言〔N〕. 人民日报，2013-09-06.

〔21〕 习近平在上海考察时强调当好全国改革开放排头兵不断提高城市核心竞争力〔N〕. 人民日报，2014-05-25.

〔22〕 习近平在山东考察时强调认真贯彻党的十八届三中全会精神汇聚起全面深化改革的强大正能量〔N〕. 人民日报，2013-11-29.

〔23〕 习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第九次会议强调明确任务落实责任加强督察确保各项改革举措落地生根〔N〕. 人民日报，2015-01-03.

〔24〕 习近平在中共中央政治局第十九次集体学习时强调加快实施自由贸易区战略加快构建开放型经济新体制〔N〕. 人民日报，2014-12-07.

〔25〕 习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议强调鼓励基层群众解放思想积极探索推动改革顶层设计和基层探索互动〔N〕. 人民日报，2014-12-03.

〔26〕 习近平. 新起点 新愿景 新动力——在金砖国家领导人第六次会晤上的讲话〔N〕. 人民日报，2014-07-07.

〔27〕 中央经济工作会议在北京举行〔N〕. 人民日报，2014-12-12.

〔28〕 习近平在中共中央政治局第六次集体学习时强调坚持节约资源和保护环境基本国策努力走向社会主义生态文明新时代〔N〕. 人民日报，2013-05-24.

〔29〕 习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班式上发表重要讲话强调领导干部要做尊法学法守法用法的模范带动全党全国共同全面推进依法治国〔N〕. 人民日报，2015-02-03.

〔30〕〔31〕 习近平. 加快建设社会主义法治国家〔J〕. 求是，2015，（1）.

〔32〕 习近平.做党和人民满意的好老师——同北京师范大学师生代表座谈时的讲话〔N〕. 人民日报，2014-09-10.

〔33〕 习近平在中共中央政治局第十四次集体学习时强调切实维护国家安全和社会安定为实现奋斗目标营造良好社会环境〔N〕. 人民日报，2014-04-27.

〔34〕 习近平在中共中央政治局第三次集体学习时强调更好统筹国内国际两个大局夯实走和平发展道路的基础〔N〕. 人民日报，2013-01-30.

〔35〕 习近平. 坚持实事求是的思想路线〔N〕. 学习时报，2012-05-28.【责任编辑：石本惠】