“十三五”规划的城市防灾减灾综合对策

金磊

北京市人民政府顾问，中国灾害防御协会副秘书长，北京减灾协会副会长，

住建部防灾委员会委员，中国城市规划学会防灾委员会副主任，

北京市建筑设计研究院有限公司教授级高级工程师

导读：2015年7月28日，已是唐山大地震39周年祭日。如何在灾难祭日之际有理性地思考，如何使防灾减灾之策有效指导城市建设，从而使“十三五”城市防灾规划的顶层设计与布局更有针对性，已成为一个十分重要的问题。因此，很有必要重点结合国家《十三五城市防灾规划》编制中遇到的亟待解决的问题，集中展开对城市巨灾应对的分析。

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2015.05.004

一、国家“十三五”城市防灾规划的基本编研审视

研究发现，全球每年大约发生各级地震500万次，其中有感地震约1%，这其中能造成轻微破坏的千次左右，而造成巨大破坏的地震十几次。据中国地震局专题报告，中国1990～2013年间发生的地震共造成10 250.17亿元经济损失（其中2008年汶川地震损失最大），平均每年地震灾害事件12.1次。地震灾害带来的经济损失越来越严重，已呈现同等震级条件下地震损失越来越高的态势。越来越多的共识是：地震不杀人，是倒塌的建筑物杀人。如在世界上130次巨灾地震中，90%～95%的伤亡是建筑物倒塌所致。在突如其来的地震面前，各类房屋的安全度有着天壤之别。最近美国公布了《气候与社会安全》报告，其核心是探求人类与城市该如何作为才能应对气候威胁。该报告在分析气候是如何影响社会安全的同时，提出了一系列有待展开基础研究的项目，目的在于提升气候等相关灾害的全球综合系统分裂因素对城市安全的影响。另据慕尼黑再保险公司发布的2015年上半年巨灾报告：“2015年上半年，先是尼泊尔地震，后是影响印度和巴基斯坦的热浪，两场自然巨灾致1.2万人死亡……截止6月底，自然巨灾造成的死亡人数远高于2014年同期的2800人，也远低于过去30年间平均2.7万人的水平。4月25日尼泊尔7.8级地震，共有8850人丧生，大量建筑遗产被毁……”

据此，要以国家正在编研的“十三五”规划为契机，将综合减灾、尤其是防御巨灾对城市的侵袭作为规划研究重点，建立涵盖灾害风险评估、规划制度设计、重大隐患排除的对策，使国家在应对“十三五”防灾规划的编制中，既有宏观政策，也有针对提升城乡公众住房安全度的微观操作措施，旨在追求社会治理与应急安全管理的合一。

从宏观上看，虽然2003年“非典”事件以来，我国城市防灾、抗灾的综合能力明显提高，防抗救一体化的综合减灾体系初步形成（体制与机制），但由于迄今缺少必要的城市灾害法制建设，总体上应对巨灾（自然与人为）的能力还相当薄弱。如果说“汶川5.12”自然巨灾该举全国之力，那么更多的“灾事”就不应该不计“成本”地“投入”救援，一个没有防灾减灾“投入产出比”效益分析的城市化减灾战略是可持续发展的有害要素。大量城市频发的灾害说明，中国城市（含城镇化）面临的灾难挑战日益突出：气候变化的不确定性导致环境公害巨灾、中国城市化的无序猛增（城市群、一体化等）加剧新型巨灾的风险，全球各类巨灾的影响不可能不影响、不扩展到中国来。这里涉及到可持续密度与承载力等命题，具体讲：要正视四大直辖市与“京津冀一体化”的安全问题，尤其要研究城市之灾的复杂性与难预知性；要正视城市生命线系统承载能力的有效性，要研究防治大城市病的城市防灾常态管理的特殊性；要正视“十三五”规划期内城市防灾立法的可能性及必要性等，特别要探讨面向巨灾的城市综合减灾的处置过程及应急预案的有效性，要从根本上解决城市总体规划防灾篇与“十三五”防灾规划的协调度；尤其要正视集突发事件预防与应急准备、监测与预警、处置与救援为一体的应急产业发展策略的启动机制研究等。作为巨灾应对，城市还必须具备灾害区划及“警戒线”的保障能力，具备最大限度减少人为灾害并造成灾害扩发化的遏制力。

从微观上看，面对建设中国安全居住的大目标，精细化防灾减灾管理无止境。具体讲至少有四点要求：其一，面对自然巨灾，城市规划师、建筑师及防灾规划者要密切配合，做好最充分的准备，即要有最大灾害假想风险分析，树立抗震减灾设计观，选取抗震性能良好的建筑形式，从根本上提升新建项目的安全可靠性。其二，要利用“十三五”规划，使“居者安其屋”真正落实，即要改变全国农村住房不设防的落后局面，要使之形成安全规范的建设标准。此外全国老楼危楼安全已如芒刺在背，必须“治疗”，要用精细化管理之法解决“管新建不管保养、管新房不管老房、管城镇不管农村”的问题。其三，城市防灾能力的获得要改变预案原则规定多、行动细节规定少的弊端。不少超大城市灾难事故证明：在巨灾及其连锁反应面前，再高明的领导指挥长也能力受限，水平再高的专业队伍也捉襟见肘，再完善的预案也难面面俱到。只有通过精细化管理才能做到备灾防灾精细化、应急响应与救援精细化、灾害风险辨识预警精细化，在灾害应对中重视薄弱环节及脆弱人群等。其四，要以人类可接受风险的客观分析为基础，重在减少人为因素的决策失误，倡导城市人为灾害的控制研究。在推进城镇化建设进程中，尤其离不开公共服务体系的载体服务。具体讲，要扎实推进应急避难场所建设，要加强建设以巨灾保险为中心的灾害保险试点，要推进中小学及社区安全救护文化养成教育体系建设，真正补上防灾公共服务之“短板”。

二、京津冀一体化综合减灾的思路与建设途径

（一）京津冀一体化综合灾情认识

事实上，面对“京津冀一体化”发展，业内外有一系列“微词”。这里不仅有京津冀应寻求差异化互补式发展等建言，更有“京津冀协同发展”别光热了房地产等批评之声。从大城市群的整体发展战略上看，京津冀一体化要防止操之过急的负面效应。从各方面看，若模式设计不到位，河北往往“先受其害”；京津冀一体化的区域地形变化大，山前发展带与沿海带都不足以支撑太多的大城市及特大城市发展，规划不善极易重复以往的大城市运动；现有《城乡规划法》只以城市为核心，未涉及跨区域的现实，因此在法律保障上出现了“真空带”。

在2014年10月北京自然科学界和社会科学界联席会议上，笔者围绕京津冀协同发展，发表了“特大城市安全运行的综合减灾对策研究”论文，文中提出要研究“京津冀一体化”的特大城市灾害风险问题。面对“大城市病”有专家强调大城市是“发动机”，是“大旗舰”，是“孵化器”，为“大有大的好处”辩解，但偏偏看不到由于大到违背客观规律时，往往就可能隐藏了完全无助的脆弱性。“大城市病”来势汹汹，不仅说明人们敬畏自然与历史不够，更表明千篇一律的旧有发展模式、旧管理思想已无法适应大发展的变化。楼群高耸的空间逼仄，寸草难生的广场烈日炙烤，逢雨必涝且堵上加堵的城市道路，生命线系统事故频发且塌陷不断的事实，都使大城市生活失去尊严及保障。试问：京津冀一体化在显现诸多优势中，是否已布置并评估好它的安全保障系统？也就是说我们必须基于自然、生态规划及目标下的现实，研究城市空间及其跨域发展的可能性。

新华社《瞭望》周刊2014年10月13日发表了题为“补齐发展短板，实现冲刺目标”的文章，从全面建成小康倒计时六年角度，调研了全国31个省区市的情况，旨在用“新常态”校准差距，用“新理念”寻找“短板”。从各地发展“短板”一览表中发现：北京攻坚“大城市病”之根源在于，人口过快增长，2012年常住人口达2069万人（比城市总体规划中2020年的1800万人多了近400万人）。推动京津冀协同发展是北京可持续发展的唯一选择，北京发展离不开天津、河北，疏散非首都核心功能，北京别无他途；天津产业结构亟待“跃升”，一方面产业尚未摆脱“散、弱、低、粗、污”的现实，另一方面与民生相关的生态环境风险状况也极为严重；河北要在“京津冀”中找准定位，既要服务，也要受益，在有限的生态安全容量中确定未来转方式、调结构的“防线”，要“绿”字当先，要充分做好系统的顶层规划设计。

在2015年2月上海“两会”上，2014年“12.31”外滩拥挤踩踏事件成为痛定思痛的重要话题，上海市领导用600字描述了上海对外滩拥挤踩踏事件的处理及警醒，在强调安全作为一切工作的底线思维时做了五方面分析，即智慧城市首先是安全城市、城市安全需要精细化管理、确保安全宜从规划起步、探索超大城市特点的安全发展之路、以应急管理单元建设为中心等。北京、天津、河北（石家庄）均有相同的自然生态地理条件，具有严重的地质地震灾害机理。地震重灾区是指烈度≥Ⅷ度的灾区，北京、天津、河北“三地”基本上具有同样的强震感受。1966年3月8日，河北隆尧6.8级地震，Ⅷ度区面积有900平方公里；同年3月22日宁晋7.2级地震，Ⅷ度区面积为6000平方公里，是前者的6.7倍；1976年7月28日唐山7.8级地震，Ⅷ度区面积为7270平方公里，是隆尧6.8级地震Ⅷ度区面积的8.1倍，是宁晋7.2级地震Ⅷ度区面积的1.2倍。唐山地震“京津冀”乃至大半个中国都有强烈震感，京津冀灾度尤重。

在笔者主持的“十二五”期间北京城市安全应急管理规划时，曾归纳了以北京为代表的七大类灾难：（1）首都地区及周边发生6级地震可能性大；（2）气象巨灾频发如暴雨洪涝、雷电、城市大气公害等；（3）能源供给短缺，能源网络事故风险加剧；（4）巨大的人流物流使城市交通隐患加重；（5）火灾及爆炸的危险性，伴随旧有楼宇及棚户区隐患；（6）信息安全及社会恐怖；（7）由一种灾害诱发多种灾难等。

北京的上述灾害类型及特点也基本上代表着天津、河北的情况，要看到2012年7月21日特大暴雨山洪灾害中，房山区蒙受巨大损失，死亡79人，成为新中国成立后北京历史上的标志性“劫难”；天津蓟县“莱德商厦”火灾，至少致10人死亡，也成为近年来天津影响甚坏的重特大火灾事故；2012年2月28日河北省石家庄市赵县克尔化工厂硝酸胍车间爆炸，致25人死亡，46人受伤，也成为大城市忽视生产安全发展的一个典型例证。面对如此多的事例，无论是人为灾害还是自然灾害，重要的是预防为先，同时面对城市化发展，尤其是面对“京津冀一体化”大格局要想做大发展的盘子，就必须在高度应对各种城市自身灾难的同时，按最大危险可能给出灾害链的发生与发展状况，并要按安全容量的底线思维，为不安全的发展设一道防线，设一条警戒线。要关注安全容量、安全存量（备用）的重要指标值。处理好这些问题等于从安全发展上为北京、也为京津冀找到发展新路。

（二）“京津冀一体化”综合减灾规划需要上升到“国家白皮书”的层面

白皮书是具有官方性质的年度报告、资料或情况综合研究。从科技政策及前沿出发，在我国20世纪90年代有《中国21世纪议程》；20世纪末至21世纪初的七年间，中国科协每年组织科学家完成《中国减灾白皮书》；2013年11月深圳市政府发布《深圳市公共安全白皮书》，将其明确为预防和应对各类突发事件，推动城市安全发展，保护公众生命财产安全的指导性文件和行动方案。因此关于“京津冀一体化”综合减灾白皮书编研的提出，旨在用系统工程之思，在提升“三地”一体化防灾减灾总体目标、落实公共安全责任、加强风险监测预警、积极防御各类灾害、提升应急处置能力等方面找到技术与管理的新策略，实现灾害风险源头的综合治理。“三地”一体化防灾对策，不是“三地”策略的简单逐一叠加，而是更大领域的整合、协调与联动，它是必须由政府统一管理的系统化行动。

历史地看，京津冀协同发展的提法由来已久。20世纪80年代，国家便首次提出“环渤海经济圈规划”；可检索到的最早的“京津冀”学术研讨会是1982年12月2日～8日在石家庄召开的“京津冀”水资源问题学术讨论会；“九五”期间，河北省再提出“两环开放带动战略”（“环京津”、“环渤海”）；2001年10月，建设部组织评审通过了两院院士吴良镛教授主持完成的“京津冀城乡空间发展规划研究（大北京规划）”。但上述这些规划与战略是概念层面的，缺少合作的内涵、方式等实质性进展。2012年末，首都经济圈发展规划被列入国家发改委2012年区域规划审批计划，使京津冀合作掀开新的篇章。如今，京津冀携手推进大气雾霾治理标志着“三地”深化“京津冀”新一轮合作的开始。

从“京津冀一体化”城市群的社会经济总体发展上看，不少方面其思路落后于“长三角”和“珠三角”，一体化区域的观念淡薄，缺乏公平合理的区际利益协调机制，缺乏区域组织保障体系的发展规划（含防灾减灾安全规划），缺乏区域发展权威协调体制与机制（如区域性金融市场等）。因此，无论是什么规划战略，“京津冀一体化”就是要以跨域治理为大前提，其意义在于：（1）跨域治理的目的是弱化边界效应的负面影响，放大积极作用；（2）跨域治理可以破解资源稀缺，公共品供给不足的诸多治理难题；（3）联防联控及协同治理，是解决“一体化”目标的重要手段。据此提出确保“京津冀一体化”的安全发展思路，相信会对“三地”已开始编制的“十三五”规划有借鉴意义。

策略1.基于京津冀自然地理要素的安全“域情”之策

京津冀广袤大地，虽有陆海沉浮，区域变迁，但不变的是山水相连的大地。从地脉上看，京津冀地处华北平原，西临黄土高原，东至天津渤海之滨，南向华北大平原，北接内蒙古高原。尽管“三地”在行政区划上各有疆界，但因同处燕山、太行山与华北平原和渤海的交界地带，是东北、西北、华北联系的咽喉与要道，在地脉上彼此相通。京津冀原本就是一个整体，“三地”都通过海河和南北运河水系连成一体，近代海河作为南粮北运的航道及轻工与农产品输出通道，将天津、河北广大腹地连成一片，北京作为政治文化中心、天津作为对外开放口岸与现代工业摇篮、河北作为工业化发展的广大腹地，三者自然构成一个较为紧密的整体。然而新中国成立后，北京、天津成为直辖市，便割断了京津冀三地原有的合作与分工。

因此，从京津冀协同发展的“困境”看，行政困境、市场困境、文化困境都需由“京津冀一体化”后的策略予以调整，但自然生态地理所形成的发展空间有限、“城市病”日趋严重、缺乏生态建设成本、安全减灾底气不足又再加“三地”一体化的新格局等问题，必须依靠综合减灾的系统化大安全观予以重新确立。当前要解决的问题是：必须要站在“三地”一体化的大尺度、大背景下审视京津冀某地灾害发生对“它地”的影响度，要研究综合灾情的后效应与扩大化趋势，要研究灾害发生后京津冀所具有的安全度不同的可承灾能力等。

策略2.基于城市设计的安全“控制”之策

越来越多的实践证明，城市设计对一个城市的未来太过重要，它一方面是城市规划所致，另一方面要体现出城市由建筑、景观、环境组合的综合感受。虽城市设计在中国已有实践，但它仍然没有纳入《城乡规划法》的法定规划体系中。总体规划以文本为主，控制性详细规划以图则为主，而城市设计师以城市空间为规划目标和控制对象，系统解决城市问题的规划过程，它有议程、有政策、有愿景、有策略，是一种能体现从宏观到微观的大设计。

“京津冀一体化”组成的城乡大系统是各种相互关联要素构成的巨系统，具有完整性、关联性、等级结构、动态平衡等特征，从城市设计出发的安全防灾策略就必须强调和体现“三性”：一是控制论的“可控性”，强调在城市设计中要运用政府、公众参与机制，及时对城市设计中的成果“纠偏”，运用反馈及修正机制不断调整该系统的有效性；二是系统论的“综合性”，强调在任何突发事件下关注“三地”城乡系统的宏观完整性并优化控制个体的质量，此外调动社会及各团体参与，体现“京津冀一体化”后城市的开发及自组织格局；三是管制论的“协调性”，强调城市设计的“弹性控制”，主张在城市系统中自下而上的多方利益的博弈。

之所以在京津冀一体化安全减灾战略研究中引入城市设计的方法，是因为城市设计作为需要落实在实施层面的公共产品，是非要与城市发展政策和各方决策者相协调才能实现公共利益的。所以，通过城市设计可补充城市规划的不足，不仅可明确“什么是好的城市”“什么是安全的城市内涵”“什么是具有抗灾能力的京津冀一体化模式”，还能解答“怎样去建设安全城市”“怎样更有前瞻性地抑制城市的无序增长”。

“京津冀一体化”的城市设计安全之策的根本在于强调“本质安全”，这几乎是现在“大城市病”治理中长久忽视的，为此提三个方面的要点：

一是城市用地的安全选址与再评价。选址安全与否是决定城市本质安全的最核心因素，城市的各类建设用地要把是否为城市营造本质安全的项目置于首位，城市建设要避开洪水淹没区、采空区、软弱地基区、沉陷区、地质断裂带和山洪、泥石流、滑坡、崩塌等地区灾害易发地带，同时工业化灾害易发区要远离大城市系统。

二是合理安排城市功能的安全布局，特别要依据城市致灾因子风险分析与诊断结果，协调优化城市布局，该调整的必须做出重大调整。从大城市防灾抗灾视角出发，要使预安排的建设项目的选址、功能、使用、密度、形态、交通等要素有最充分的安全运行及安全救助的通道，确保“生命线工程”的御灾设计与智能化防范。

三是“大城市病”致灾毁灭了城市的本质，解构了人们过美好安详生活的可能，所以构建起立体防护的应对之策是有价值的。所谓“立体防护”，即同时从防灾规划与城市设计上强调人的安全行为与工程建设的品质。大城市如井喷般的公共安全事件及自然灾害，其后果严重、教训深刻。所以，大城市发展规划的顶层设计，要源于灾变源头治理的顶层推动与常态化机制，源自以灾变最大危险性为先导的防灾规划与应急准备的协调，源自强化灾变责任意识下的全民安全自护文化，即避险能力的提升及其准备。

策略3.基于大交通的安全“畅通”之策

京津冀“三地”历史上形成的以北京为中心的放射状综合交通运输格局，客观上造成北京过境交通压力大，也使河北交通东西不通、南北不畅，在一定程度上制约着京津冀区域协同发展。按照“京津冀一体化”的交通发展构想，旨在推进铁路、公路、地铁（含轻轨）、航空、海运等不同交通方式的有效衔接，实施京津冀交通枢纽功能外分，实现区域交通一体化、城际交通轨道化、通达方式立体化的“畅通”格局。具体讲：要构建大首都区域级的快轨交通网，构建多功能网络化的航空体系（整合首都国际机场、北京新机场、天津滨海机场、石家庄正定机场的运输服务覆盖功能），外分京津交通枢纽功能（要统筹天津港与河北沿海港口的集疏有序的港群功能），完善大首都区公路网（要建成北京大外环，改造提升国省干线公路水平等）。面对这些交通项目，“一体化”的交通安全城市设计要跟上，如：要开展“一体化”都市圈道路网分形的比较研究，不仅涉及交通流的控制方法，更要关注非常态下的应急交通控制策略；“一体化”的京津冀公路网安全生命防护工程，旨在建立综合的安全防护设施分类分级投入制度，创新安全设施相关标准的规范及道路安全隐患的排查；地铁及轨道交通将在“京津冀一体化”大交通网络中担当重要角色，但它越来越高的客流量要充分引起重视。如遇突发事件（地震、火灾、恐怖等），破解人员的疏散瓶颈是最困难的事。研究发现无论是静态瓶颈还是动态瓶颈，都挑战地铁站站点及运行中的安全可靠性。同样，加强水域危化品运输及港口安全也是越来越重要的命题，一方面从城市安全本质设计出发，要重审沿水域的化工产业布局，提高化工园区风险防控能力，同时确保饮用水水源安全；另一方面要综合设计沿水域应急救援力量，即将公安消防、安全监管、环保水利、港口海事等部门应急救援队伍整合，以提升应急救援队伍的快速安全处置能力。

策略4.基于综合减灾应急跨域的安全“管理之策”

国外都市圈协同发展的体制机制建设经验说明，建立统一的行政管理机构、以跨区域发展规划作为引领、创造多元化的参与机制、靠立法体系的支撑等都是“京津冀一体化”应借鉴的经验，以纽约、芝加哥、伦敦、巴黎、东京为代表的世界五大都市圈都是明显的例证。据此从“京津冀”协同发展需要的顶层设计出发，可组建中央牵头的国家层面的京津冀协同发展领导小组；由国务院统筹编制京津冀一体化发展规划；推出京津冀协同发展的国家政策体系；由中央及国务院统筹推动京津冀区域协作机制等。在此前提下要确保所有体制机制的落实，就要有体制与机制上得到充分保障的综合减灾管理机构及应对突发事件的“京津冀一体化”管理机制。具体讲，要担负起“京津冀一体化”综合减灾应急跨域管理的重任就要有创新性制度保障：设立京津冀综合减灾委员会，重点指导并实施《京津冀一体化防灾规划（2015-2030）》编制，其主要使命是落实“一体化”京津冀安全发展战略定位，从源头与本地缺陷上解决因“一体化”给京津冀安全发展带来的新困扰，并明确“一体化”管理的责权利。

责任编辑：王 缙