城市公共安全法治化的障碍破解与路径选择

李永清

导读：十八届四中全会公报指出，贯彻落实总体国家安全观，加快国家安全法治建设，推进公共安全法治化，构建国家安全法律制度体系。这意味着城市公共安全和“法治”将不断走向融合和统一。中国城市目前正处于公共安全事件的多发高发期，如何冲破城市公共安全法治化道路上横亘着的障碍，加快法治化步伐，为市民提供强有力的公共安全保障，已成为摆在城市政府面前的一个重要课题。

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2015.05.005

一、冲破法律文化障碍，加快形成对法律普遍服从的社会氛围

城市公共安全法治化离不开对传统法律文化的考量。中国传统法律文化中的“人治”传统，形成一股盘根错节、无孔不入的强大力量，对城市公共安全法治化产生了深远的负面影响。

（一）筑牢法治化精神根基

法律要获得普遍的服从，必须筑牢崇尚法律、敬畏法律、遵守法律的精神根基。这是法治化的灵魂。

牢固树立法律至上理念。法律至上是法治与人治在理念上最根本的区别。人治文化中，法律只是工具。法律游离于人们的需求之外，人们也自然不会崇仰法律。法律至上主要包含如下含义：一是法律应具有至高无上的权威。一切以法律为准绳，全体社会成员对法律始终保持敬畏之心，法律被人们普遍地信仰与崇拜：立法机关依法立法，行政机关依法行政，司法机关依法适用法律，企业遵纪守法，公民不钻法律的空子。二是法律要平等地约束所有人。任何人都不享有超越法律的特权，任何人都不能以个人意志代替法律，任何人都必须严格服从、遵守法律，触犯了法律的都必须毫无例外地承担责任。

牢固树立人本理念。法治文化的宗旨在于尊重和保障人民群众权利，人治文化中没有权利的理念。人本理念主要包含如下含义：一是坚持权利优先，主动回应人民群众期待，依法保障人民群众的人身权、财产权和基本政治权利不受侵犯，依法促进人民群众的经济、文化、社会等方面的权利充分实现。二是明确人的主体地位，法治化治理不是重物轻人，也不是用权力管人、用制度治人，治理的最终目的是为了实现对人的服务。

牢固树立权力不能任性的理念。法治文化主张权力有限、权力制约，人治文化主张“以权代法”、权力无限。权力不能任性的理念主要包含如下含义：一是任何公权力不得超越宪法与法律。要严守宪法法律底线，在法律范围内活动，不得有超越宪法法律的特权。二是法治的要义和精髓，就在于作为法治主体的公民以法治权。三是政府把法律作为制定政策、处理问题的第一遵循，切实做到有法必依、执法必严、违法必究。

（二）善于运用法治思维和法治方式治理公共安全问题

对公共安全问题，各个治理主体都要善于运用法治思维和法治方式进行分析和处理。

一是政府要把法治思维和法治方式运用到公共安全事件治理的全过程。在公共安全治理中，存在排斥法治的现象：首先，不少法律法规、规章制度流于形式。例如，为了加强对化学危险物品的安全管理，国家颁布了《危险化学品安全管理条例》、《危险化学品目录》（2015版）、《危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法》（安监局令第41号）、《危险化学品登记管理办法》、《危险化学品经营许可证管理办法》、《危险化学品安全使用许可证管理办法》等十多项法律法规，它们对政府的监管职责作了明确的规定，但是实践中，有些履职不到位，有些玩忽职守。其次，许多应急预案没有法律依据。各个城市数量庞大的应急预案，“均自称依据宪法、法律及行政法规等规范性文件，但是大多数应急预案的规范内容实质上缺乏明确的法律依据”。[1]再次，一些领导干部治理方法手段偏离法治轨道，行事风格有悖于法治精神。他们习惯于采用强权和高压手段平息群众合法诉求，在处理征地拆迁、劳资纠纷和环境污染等事关群众切身利益的群体性事件方面，认为“摆平就是水平”“搞定就是稳定”“没事就是本事”，习惯于过度依靠个人经验、能力甚至是直觉，习惯于“上级指示”。要改变这种状况，必须真正让法律法规成为领导干部开展公共安全工作的行为规范和行动准则，养成在法治约束下想问题、订规划、做决策、办事情的习惯。

在公共安全事件的潜伏期和征兆期，要充分发挥法律强大的指引功能、保护功能和预测功能，实现源头治理。在公共安全事件潜伏期和萌芽期，通过法律指引利益相关各方的行为方式，平衡社会公共利益与公民个人利益，缓解社会公正焦虑，化解社会矛盾；通过法律建立高效和统一的公共安全预防机制，实现关口前移，防患于未然。

在公共安全事件的爆发期和善后期，要充分发挥法律的控制功能，实现有效的应急管理。应急预案编制、应急体制建立、应急机制运行、分级响应、资金补偿制度等一系列制度需要通过法律法规形式确定下来，并且借助法律的强制力保证应对有效、有序、有力。

二是市民要养成运用法治思维和法治方式维权的习惯。目前，城市正处于市民权利意识强与法律意识弱并存的阶段，一方面市民诉求和民主参与的愿望日益强烈，但同时这方面的能力水平明显不足，法律意识薄弱。合法权益受到侵害时，惧讼畏法，不善于运用法律武器维权，一些人信奉“信访不信法、信权不信法”、“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”，“以错纠错式”维权，采取拦截领导车辆、围堵冲击国家机关等方式违法上访，严重影响了正常的社会秩序。

要开展法制宣传教育，教育市民增强“人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护”意识，强化“法律红线不能触碰、法律底线不能逾越”的法治观念，使市民充分认识守法是应尽的责任和义务，也是维权的有力保证，依法理性维护自身权益，以合法合规形式表达利益诉求。同时，积极探索法律服务新模式，为群众提供法律咨询和法律援助，切实解决群众依法维权难、维权成本高等问题，让群众权益通过法律途径得到伸张和保护，让群众从每一起案件中感受到公平正义，主动依法维权。

二、冲破动力障碍，加快城市公共安全立法步伐

2003年非典以后，国家加快了公共安全立法步伐，初步建立起以《突发事件应对法》为主干的公共安全管理法律法规体系，这为地方加快实现公共安全法治化提供了良好契机。但是，地方特别是城市缺乏立法动力，总认为这是国家的事，导致城市公共安全法治化不能与国家同步，一些该由城市立法的工作没有按时完成。例如，《突发事件应对法》出台后各个城市至今没有一部实施该法的条例，一些已有的法律法规又不能根据城市经济社会发展及时进行修改或废止。

（一）公共安全立法是城市的重要职责

城市拥有立法权有法律依据。2000年颁布的《中华人民共和国立法法》第六十三条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。”同时规定，“本法所称较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。”除了国家主权等九个事项和必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。享有地方立法权的城市有49个。2015年3月15日，第十二届全国人民代表大会第三次会议决定对《中华人民共和国立法法》作出修改，地方立法权扩至所有设区的市。

不仅如此，深圳市、厦门市、汕头市、珠海市等经济特区城市还有立法优势。这四个城市的人大及其常委会，根据经济特区的具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规，在各自的经济特区实施，并报全国人大常委会、国务院或所在省的人大常委会备案。由于立法权源、效力等级和适用范围不同，与一般地方立法权相比，经济特区立法具有前瞻性、自主性、广泛性和实现性的特征。

城市公共安全立法是城市自己的事。该项工作应由市（设区的市）级人大常委会和人民政府统一领导，人大有关法制机构和政府法制工作机构共同牵头，其他与公共安全相关机构共同参与进行。要组织城市的科研力量，以城市公共安全管理的薄弱环节和制约因素为突破口，对重大公共安全事件应对体制机制的有关法律问题进行系统深入的研究，以保证城市公共安全法治化具体路径之科学性、可行性。

（二）城市立法要体现城市特色

一是要体现城市性。城市公共安全问题具有特殊性，立法要紧密结合城市公共安全工作特点，一切从实际出发，根据各领域、各时期的现实需要，针对具体情况及时、灵活、适当地立法，改变当前法律法规制定中出现的“复印现象”，使其能够在解决城市公共安全问题中发挥作用。

二是要体现民生性。城市立法要着力解决民生和社会管理问题，因为民生和社会管理问题是很多公共安全事件产生的根源。例如，通过制定企业集体协商和集体合同条例，构建并发展和谐稳定的劳动关系，就可以预防因欠薪等产生的群体性事件。

三是要体现可操作性。城市立法很多是实施国家和省法律、行政法规，对上位法进行细化补充，本身就需要有很强的针对性，不能成为摆设“花瓶”。因此，不盲目追求法规体例的完整，立法项目不要贪大求全，尽量做到一事一法；立法的条文力求精简，需要几条就规定几条，重在管用，重在实施。

四是要体现先进性。城市立法的一个功能是在国家专属立法权以外且国家尚未立法的情况下，先行先试。因此，城市应从法治创新角度，重点关注世界先进城市治理公共安全问题的先进经验和做法，结合市情加以消化和吸收，率先制定实施一批在全国有示范性、引领性作用的法规规章，为国家立法提供经验。

（三）城市公共安全法治化需要系统性的顶层规划和设计

目前，对于城市公共安全法治化的目标、途径等基本问题的认识还不是很清晰，立法存在一定的盲目性，往往根据某项工作的需要临时动议，“头痛医头，脚痛医脚”。

城市公共安全法治化是一个持续改进完善的系统工程，其中涉及公共安全系统内外多重因素的交叉影响。因此，必须适应城市公共安全面临的新情况新特点，加大对城市公共安全法律法规体系的研究力度，为城市公共安全管理法治化提供学术和理论基础。同时，要站在城市大安全观的高度上来考虑法治体系的构建问题，综合考虑与其相关的实施、手段、保障等问题，兼顾当下与长远、实证与预测，最终形成上下贯通、结构科学、内容全面、关系明确的公共安全法治体系。

三、冲破制度障碍，加快形成完备的法律规范体系

我国城市公共安全法律体系建设进行比较晚，公共安全法律法规还不够健全。法律法规是良法，完备的法律法规体系的衡量标准是能够涵盖城市重要的公共安全事件、法律规范之间的协调统一。[2]

（一）建立涵盖城市重要公共安全事件的法律法规体系

一是制定《公共安全治理条例》。由于城市缺少一部统一的跨部门、跨行业的公共安全治理法规，公共安全治理没有统一的法律依据。城市人大应当根据国家的法律法规，制定《公共安全治理条例》，对公共安全的概念、范围、领导体制、各部门的职能包括启动机制和程序、各类公共安全责任主体的权利和义务、公共安全工作的开展与实施、经费和保障、奖励与惩罚等都要做出明晰的规定，系统、全面地规范公共安全治理的各个领域和各个环节，为公共安全治理的全面法律化和制度化提供最基本的法律依据。

二是制定部门规章。不同行业、不同领域容易出现各种不同的公共安全事件，既需要有统一的法律进行原则性规范，也需要根据各自特点分而治之，实现公共安全的类别化治理。公安、卫生、司法、城管、民政、教育等部门结合自己的工作特点和具体职责分工制定相应的部门规章，形成不同的公共安全法治系统。该系统以四大类公共安全事件为框架，主要包括：公共卫生安全法规、食品公共安全法规、安全生产公共安全法规、药品公共安全法规、地震公共安全法规、三防公共安全法规、治安公共安全法规、交通公共安全法规、消防公共安全法规、群众大型活动安全法规等。

三是制定《公共安全治理条例》的实施细则。街道、社区、企事业单位制定《公共安全治理条例》的实施细则，深化、具体化《公共安全治理条例》的内容，明晰切实可行的操作措施。

（二）实现法律法规的协调统一

协调性体现为法律法规体系内部的法律、法规、规章、预案的相容性、一致性，即内容上和谐统一，形式上完整一致，构成逻辑性强的法律法规体系。

一是系统规范现有法律法规体系。要综合把各级各类法律法规有机地结合起来，实现法律、行政法规、各种规范性文件，以及各种应急预案的有机衔接，消除它们之间的冲突和矛盾，提高法律法规之间的衔接紧密度和一致性。例如，各个城市出台和制定了很多突发事件应急预案，应当明确定位应急预案与应急法律、法规之间的关系，[3]避免应急预案取代法律法规，成为城市政府处置突发事件的主要甚至唯一执法依据。

二是系统优化现有法律法规体系。公共安全管理是一个包含应急管理的大概念，应急管理指的是非常态管理，应急管理法治指的是非常态法制，即“雨天法案”；公共安全管理包括常态质问非常态管理，公共安全管理法治是一个从常态法治转为应急法治、再恢复到常态法治的过程，即“晴天法案”和“雨天法案”兼而有之，其法治化程度不能局限于应急这个环节，因此，需要做好应急法律法规与常态法律法规的无缝衔接工作。

（三）提升立法的质量，确保“有良法可依”

“良法”是评价法律法规的重要标准，因而也是公共安全法治化的价值导向。当前不仅需要“有法可依”的法治，更需要建立在“良法”前提下的法治。

一是立法宗旨上，改变总体上权利保障不力的状况。立法要适应市场在资源配置中起决定性作用的要求，立足于保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益，而不是过于强调公民、法人和其他组织对政府承担的义务。特别是在政府需要动用社会资源应对公共安全事件时，更需要相应的法律救济，确保公民的基本权利得到有效保护。

二是立法重点上，由重事中处置、轻事前预防和事后管理向重事前预防和事后管理转变。许多城市单项立法的核心内容是事中处置，欠缺对事前预防和事后恢复、调查、补偿、救助的规定，例如对各类突发事件的救助、补偿、保险的具体规定还是空白；或者虽然有规定，但都是原则性的规定，缺乏具体实施细则、办法，例如现行立法对如何调动社会力量、如何充分发挥市民自救的作用，只有一些原则性的提法。未来城市立法要补齐事前预防和事后管理两块短板。

三是立法内容上，要以法治化为引领，有效推动公共安全治理体制、机制建设，打造适应城市发展需要的公共安全治理体系升级版。通过完善立法，健全权责明确、统一高效、协同运作的公共安全组织体系，实现公共安全治理主体法治化；通过完善立法，不断有效回应公共安全管理过程中出现的法律需求，[4]建立健全风险评估预警机制、应急响应机制、现场指挥机制、协助联动机制、舆论引导机制、资源保障机制、社会力量的参与机制，实现公共安全治理机制法治化。

四是立法技术上，遵循基本的立法技术规范，改变体例和结构不规范、条文逻辑不明晰、文字表述模糊甚至存在歧义、条文过于粗糙和操作性差等问题，保证立法的科学性、规范性、统一性。

四、冲破执行障碍，加快形成高效的法治实施体系

法律法规的生命力在于执行。已有的公共安全法律法规在实践中并没有严格地实施，存在着较严重的有法不依、执法不严的现象，一些法律法规成为“软法”。例如，法律规定的宣教演练、风险评估、物资储备等工作难以有效推动；法律规定信息公开，但一些城市政府却封锁信息；应急处置结束后难以按照法律法规的规定，严厉问责，科学、客观总结经验教训，等等。

（一）强化具体要素环节的法治执行力

魔鬼都藏在细节中。要素和环节就是公共安全治理的细节。公共安全治理法治化是一个宏大的系统工程，涉及的要素有组织、体制、机制、权力、责任、决策、信息、救助、社会参与等，包含的主要环节有事前预防、事发应对、事中处置和善后恢复，法治的执行力就体现在这些具体的要素和环节之中。这就要求法律法规对这些要素环节的条文具有很强的操作性、很高的实用性和很严的约束力。例如责任是重要的要素，但人们对责任的法治性存疑，一个重要的原因是，被问责官员复出的程序、标准、条件极其模糊，随意性太大。要使责任落到实处，就要实现问责法治化。对问责主体、问责对象、问责范围、问责适用、问责程序、问责标准作出规定并严格执行。

（二）提高公共安全治理的执法能力

当前，公共安全治理的执法能力不能满足严峻的公共安全形势的需求。突出表现为：执法的标准规范力不足，执法的专业化不足，执法检查内容、方式创新不足。

围绕执法中的突出问题有针对性地建章立制。大力加强执法规范标准建设，出台《公共安全管理执法细则》、《现场处置操作规程》等一系列执法规范，使公共安全管理主要领域和主要环节具备相应的执法标准规范，为提升执法质量提供有力保障。

高度重视队伍专业化建设。很多公共安全管理人员缺乏专业素质和背景，有些人员是从部队或其他系统转来的，有些是大学生毕业招考进来的。他们或没有专业知识，或无实际工作经验。对他们要针对性地加强专业训练，强化培训的标准化、规范化、实战化训练，提升公共安全管理水平。

创新公共安全管理执法检查内容、方式。开展以预防预警机制建设、应急预案管理、应急培训演练、队伍建设、应急资源保障等为重点的联合执法检查工作，及时发现、排除公共安全隐患；认真制定年度执法计划，明确重点监管对象、检查内容和执法措施，并根据公共安全实际情况及时进行调整和完善；建立完善“四不两直”（不发通知、不打招呼、不听汇报、不用陪同和接待，直奔基层、直插现场）暗查暗访安全检查制度，确保执法效果；风险管理与部门执法监督相结合，将风险评估寓于日常监督检查中，建立公共安全分类分级监管制度，对重大事故隐患加大执法检查频次；充分运用“互联网+”、大数据等技术手段和工作平台，构建社区网格巡查、群众举报核查、企业单位自查、执法部门监察、领导带队督查相结合的隐患排查治理长效机制。

（三）建立健全严密的法治监督体系

法律法规的实施不能仅仅依靠行政化力量，应当充分发挥各种监督力量的作用，合力保证法律法规的贯彻实施。

构建体制内的刚性监督体系。城市人大及其常委会应按照《宪法》和《监督法》的精神，牢牢抓住公共安全这个监督重点，指导督查应急管理法律法规实施情况；将询问权、监督权、调查权和质询权具体化和实践化，建立健全严格管用的重特大突发公共事件处置的监督机制。城市政府要把法治建设作为考核各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核体系，不断提升法治建设水平。

构建体制外的有效监督体系。首先，建立第三方性质的独立调查制度。世界先进城市一般都设立了第三方性质的独立机制，公正甄别事件诱因，举一反三，吸取教训。我国的调查主要还是以政府自查自纠或上级查下级的形式为主，不仅不能确保调查的客观公正，而且也很难真正找出事件发生的原因。这种先天性的缺陷在体制内很难找到根本性的解决方式，唯有通过改革引入异质的监督力量。要探索建立由国家权力机关、法定独立机构或社会机构等第三方牵头的调查制度，并组织人大代表、政协委员以及相关专家、学者、律师和其他社会人士参加，摆脱政府的行政干预以及被调查对象的干扰，[5]并将调查情况公开，保障公众的参与权、知情权、监督权。其次，建立健全网络监督机制。网络监督的优势在于，弥补体制内监督和体制外群众监督等方面存在的不足，快速持久形成强大的舆论场。这是一种强大的舆论监督，许多人们所熟知的公共安全问题正是在这种监督的推动下得以解决的。

参考文献：

[1]孟涛.紧急权力法及其理论的演变[J].中国法学，2012（1）.

[2]李昊.重大公共事件的特点及其法治化应对策略[J].云南大学学报，2014（2）.

[3]莫纪宏.《突发事件应对法》及其完善的相关思考[J].理论视野，2009（4）.

[4]林鸿潮.公共应急管理的法治化及其重点[J].中国机构改革与管理，2011（6）.

[5]钟开斌.群体性事件第三方调查——新加坡小印度骚乱的经验与启示[J].国家行政学院学报，2015（3）.

责任编辑：王 缙