对非盈利性政府投资项目管理模式看法

罗明刚（贵州贵安建设投资有限公司　贵州贵阳　550000）

对非盈利性政府投资项目管理模式看法

罗明刚
（贵州贵安建设投资有限公司贵州贵阳550000）

分析了我国目前非盈利性政府投资项目管理存在的问题，并针对不同城市使用的项目管理模式进行分析，最终提出可供政府选择使用的投资项目管理模式，提高工程管理效果。

非盈利性；项目管理；政府投资

随着我国经济的快速发展，政府在项目上投资急剧增加，其中非盈利政府投资占了很大一部分，虽然政府投资在管理上受到社会舆论的监督，但是与一般投资不同，非盈利投资在管理上容易出现松懈，这在一定程度上会对投资项目管理造成不良影响，因此，需要对管理模式进行探讨，不断更新，使项目管理模式能够适应我国的发展。

1　非盈利性政府投资工程管理的特征与问题

1.1特征

非盈利性政府投资工程管理主要具有以下特征：①建设单位与业主为同一单位，建设单位在项目建设过程中虽然没有盈利目的，但是却有着自身利益的追求。②建设单位与投资方两者分离，虽然投资主体是政府，但是政府在实际投资过程中，并没有真正的计入到项目建设中，在项目的实际建设过程中，是以龙头单位的身份负责拆迁、设计、施工等各个环节的操作。③在项目建设过程中所选取的服务或公共管理部门多数都是非盈利的部门，管理能力、技术、经验等方面都有所欠缺。

1.2存在的问题

一次性业主管理水平有限，专业性差。针对政府投资工程的管理由“一次性业主”负责，从本质上看就是在建设领域反映生产方式，在政府投资的项目中与这种生产方式相适应，政府工程的管理将会表现出临时性、分散化、自营性的特征。因此，一次性外行业主将引发大量的安全问题和质量问题，不利于政府投资项目的管理。

同位一体化情况，会导致外部因素起不到良约束，将会导致投资失控。所谓同位一体化就是投资主体、管理部门、建设单位三者的职责界限模糊，在实际项目管理过程中，政府并没有起到主体作用，项目的实际投资经常会超出预算，使设计部门对项目投资的审定成为一张白纸。

管理部门没有对政府所投资的项目进行强有力的监控，政府投资工程管理机构既负责项项目组织实施，同时还要负责对建设市场的监管，将两项职责都集中在管理机构身上，将会导致政府投资工程在监管过程中出现不利局面。

2　典型的非盈利政府投资管理模式

我国许多城市目前都展开试点非盈利性政府投资项目改革，并且在实践过程中取得了一定的经验。其中比较典型的是城市A和城市B，将其分别称为A城市模式和B城市模式。

2.1A城市模式

在A城市模式中，由政府直接成立具有丰富管理经验、较强技术和经济能力的工务局。主管部门和使用单位主要负责项目的前期工作，项目确定之后，工务局是项目法人，主要通过招投标选择承包商，同时要负责对承包商的监管，图1为A城市政府投资项目管理模式结构图。

图1　A城市政府投资项目管理模式结构图

2.2B城市模式

B城市模式是“代建制”，指的是政府通过招标的方式，选择专业性较强的项目管理单位（下文简称为代建单位），其主要职责是建设组织施工和投资管理，项目建设完成后，交给使用单位。代建单位在项目施工期间，其投资系的主体责任不会发生变化，相关行政部门对代建制项目的审批程序也不会发生变化，B城市项目管理模式架构如图2所示。

图2　B城市项目管理模式架构图

在B城市中，由政府、工程管理公司、投资公司依据我国相关的法律规定，履行各自的职责，各自的权利不会受到他人的干预。政府设立相应准入条件，允许具有较强经济实力、技术能力、管理能力的项目管理公司参与到项目管理竞争中，同时负责对项目和市场的监督。投资公司作为业主代表投资主体地位，依据招商合同中的具体规定选择代建单位，并与代建单位签订建设合同，同时要负责项目建设的还贷与投资，对项目从建设到经营进行全程管理。工程管理公司受投资公司委托，对项目开展的可行性进行详细研究，依据项目的具体情况选择何时的总承包建设单位或代建方式。工程管理公司集委托人和代理人双重身份于一身，是一个独立的经济实体。

2.3A城市模式与B模式的对比

A城市模式与模式两种典型模式的对比内容的详细信息见表1。

表1　A城市与B城市管理模式对比信息

通过对A城市模式和B城市模式的对比分析不难发现：两种模式具有以下特点：

（1）可以使政府部门在工作中各司其职，单位在工作中能够集中所有经历，进行专业行政管理，避免了寻租情况的发生。

（2）B城市模式中成立了一个政府投资业主，代表“投资公司”。其在运行过程中具有控制权和投资决策权，并且要承当相应的责任。A城市的工务局与政府属于上下级关系，很难形成合理的激励约束机制，容易引起腐败，而B城市模式则不存在这一问题。

（3）在B城市模式下，如果工程管理公司遇到了拆迁、工期、成本等与实现预先情况不相符的情况下，在处理上需要向公司上级进行回报，这将会对工程的施工进度影响。A城市中的工务局的身份为政府机构，监督和管理工的开展更方便。

（4）B城市模式对工程管理的监管由监理公司负责，从而有效的避免了投资公司在管理上出现“道德风险”和“逆向选择”行为。A城市模式的工务局主要扮演监督管理角色，对政府投资项目进行管理和监督，缺少对投资控制的合理约束，无法对内部进行监控，缺少激励和内部竞争机制。

（5）B城市模式中的工程管理公司和政府投资公司的确定通过市场公开投标完成，投资公司与管理公司以及政府与投资公司之间的合作都通过委托合同关系限制。在A城市模式中，工务局由政府制定，承包商与监理公司管理关系的确定应当通过招标的方式确定，由于不存在合同关系，因此在公司监理上面临较大困难。B城市模式主要通过自由竞争机制提高项目管理效率，并且与A城市模式相比，市场化程度更高。

（6）B城市模式应用“代建制”，公司的管理有专业的工程管理公司进行，在管理过程中不会因为人力、技术、资金问题对管理效率造成不良影响，而A城市的工务局，在管理上则经常会因为各个方面的因素对管理造成不良影响。

3　结束语

综上所述，B城市模式的改革力度更大，改革的进行更为彻底，取得的效果也更加明显，与A城市相比去更加先进，是我国非盈利性政府投资项目管理模式在未来的主要发展方向。但是，在对两种模式的应用要考虑当地的具体情况，如果当地的条件无法采用B城市模式的情况下可以先使用A城市模式，逐渐相B城市模式过渡。

[1]孙猛.国内外政府投资项目管理模式的比较研究[D].西南交通大学，2012.

[2]侯剑云.非经营性政府投资项目管理模式研究[D].华南理工大学，2015.

[3]潘伟.基于TOPSIS法的政府投资项目代建制实施绩效评价研究[D].北京建筑大学，2013.

F283

A

1673-0038（2015）52-0179-02

2015-12-9

罗明刚（1974-），男，布依族，助理工程师，大专，主要从事政府投资项目工程管理工作。