健全我国行政权力腐败防范机制的对策建议

文/湖南省环境监测中心站 吴坚

健全我国行政权力腐败防范机制的对策建议

文/湖南省环境监测中心站 吴坚

【摘要】当今世界，无一国家能幸免腐败的侵蚀和干扰，根治腐败已成为全球性的问题。在腐败的类型中，数量最多、影响面最广、危害最大的是行政权力腐败。在新的形势下，探索不能腐的防范机制，具有十分重要的理论价值和现实意义。

【关键词】行政权力；腐败防范机制；对策

20多年前，苏联共产党领导着一个可以与美国抗衡的超级大国，但在一夜之间红旗落地，苏联解体，苏东巨变。有人总结，苏联共产党在20万党员的时候取得了十月革命的胜利，在有200万党员的时候取得了卫国战争的胜利，但在有近2000万党员的时候却失去了执政地位。其中一个重要的原因就是苏共党内腐败盛行，权力没有受到制约和监督。由此可见，腐败问题不根治，将会导致亡党亡国。当今世界，无一国家能幸免腐败的侵蚀和干扰，根治腐败已成为全球性的问题。在腐败的类型中，数量最多、影响面最广、危害最大的是行政权力腐败。总结古今中外反腐经验与启示，深入调查研究和理论分析，紧扣腐败与反腐败斗争本质问题的基础上，初步设想我国的行政权力腐败的预防体系应该是一个以权力规制为主线，以制度防腐和依法防腐为支撑，具有综合治理，标本兼治、惩防并举、以防为主的中国特色的国家廉政新体系。同时，针对当前行政权力腐败涉案领域更广泛特征及对社会造成的一系列危害，笔者认为行政权力腐败的防范要从以下5个方面来着手。

一、加强思想素养，坚守道德底线

行政权力腐败是一种制度和机制设计的失范，是可以从制度上加以根治的，而无法“根治”的是腐败现象，因为腐败现象是一种个体道德行为，不仅民众对于腐败现象是不能容忍的，腐败现象也是为党和国家所不能容忍的。腐败败坏党风、政风，损蚀党的执政根基，必须坚持对腐败现象零容忍。

（一）加强行政伦理建设，用伦理道德约束权力。一切权力腐败都是从精神腐败开始的，人们发现，把腐败看成是对物质的贪婪占有，仅仅看到了它的外在形式，而其实质则是精神的腐败。因此，只有从行政伦理的角度对权力进行约束，才可能使这种现象得以根治。行政权力腐败对我国行政伦理提出挑战，行政伦理是为维护社会政治、经济、文化及公共生活秩序的需要，对行政系统及其工作人员提出的一系列道义要求和行为规范的总和。其价值观表现为一系列理想、信仰和信念，是政府治理主体在行政领域有关行政价值追求的深刻体现，具有重要的行为导向作用和评估标准功能。

一是加强伦理道德文化建设，树立道德的权力观。权力腐败、权力寻租现象的出现是同掌握权力的人所持有的错误的权力道德观连在一起的。因此，掌握权力的人要自觉地预防和远离腐败，首先必须要树立正确的权力道德观。主要是全心全意为人民服务，一切从人民的利益出发，以是否实现了人民利益为衡量标准，而不要从个人利欲出发，把官场视作商场，把权力当作商品。其次要明确权力在本质上是一种责任，而不是一种权利，要清醒意识到权力并不是个人作为获取其生活资料来源的职业，要将公共生活领域的道德与私人生活领域的道德合理地区分开来。再次要努力提高自己的能力和工作效率，勤政为民，高度负责地做好一切工作，真正做到“为官一任，造福一方”，而不能消极作为、少作为或不作为，更不能滥用权力、误用权力。只有这样，掌权的人才会用好权力，才会受到人民的信任。

二是建立行政伦理评价和奖惩机制。落实道德不能采取强制手段，它是一种具有社会约束力量的非强制力，为了鼓励良好的社会风尚的形成，必须对道德建立一定的奖惩机制，这也是建立道德评价机制的要求。同时，行政道德奖惩要与行政道德评价机制相结合，对行政道德行为经过科学评价后，对于道德败坏、素质低下的公务人员在选拨任用时要严格把关，对于逐步形成道德水平下降，给行政执行带来了负面影响的要坚决予以惩处。只有鲜明的奖惩和倡导高尚行政行为，严厉惩处和谴责不良道德行为，才能弘扬公正、民主、诚信之风，推动行政道德建设。

（二）加强公民的政治参与观念，用权利制约权力。公民权利的范围广大，为人人拥有；而国家权力只是由某些人掌握。公民权利因其崇高性与至上性，只有它的行使才可以得出为公民自己利益考虑的国家权力机关。国家权力必须以公民权利的保障为出发点和归宿，其最终要达到的目的是对公民利益的实现和保护。承认国家权力的“所有者”是人民，因此尽管国家机关行使人民赋予的国家权力，但人民始终持有对国家权力的最终裁定权，在平日生活当中也掌有对国家机关行使权力的参政权、议政权、选举权、监政权、执政权以及要求国家机关依照法律行使权力等诸多不可剥夺的基本公民权利。如果这些权利能够很好地落实，便是对司法权力、行政权力以至立法权力的根本制约。权利本位包括权利意识、主体意识以及公民意识，强调自由、利益、人格和尊严，将人和人的关系推向契约化，为法律能够顺利实施提供前提条件；权力实属国家的领域范畴，是指其管理社会成员的强制性力量和国家所拥有的统治力量。若要将权力和权利加以划分，则表明着公民的权利领地神圣不

可侵犯，不得受到国家权力的干涉，权利的领域转换为权力的边界。由此可见，行政权力的滥用要受到公民权利的制约和阻碍，时刻提醒国家的权力在行使中必须与公民的权利独立存在并得到尊重，避免权力的肆意行使，将其制约于法定范围之内。

二、完善相关制度，筑牢预防行政权力腐败的防火墙

反腐倡廉，机制是关键，制度是根本。邓小平同志曾经深刻指出：“制度好，可以使坏人无法任意横行；制度不好，可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”从监督制度的程序与制度设计看，近年来很多国家很重视下列预防性的制度设计：官员公开选拨制度、财产申报制度、回避制度、金融实名制度、官员活动记录制度、官员收入与审计制度、礼品限制制度、离职官员的审计制度、政府所辖公共物品的招标制度和公共采购中的相关制度等，旨在将贪污腐败与诸多有损政府形象的行为消灭在萌芽之中。在修订与完善传统法律的同时，要更加注意预防性的立法，尤其是近年一些国家积极推动道德立法，出台了旨在预防腐败行为发生和具有廉政建设功效的道德性立法。腐败从根源上说，是权力失去制约和监督导致的权力滥用、以权谋私行为。把权力关进制度的笼子里，就是把权力运行纳入制度轨道，用制度监督、规范、约束、制衡权力，保证权力正确行使不被滥用。要把权力关进制度的笼子里。

（一）完善法律法规，维护宪法权威。建国60多年来，我国颁布了大量的法律法规，但是随着社会的高速发展，暴露出了法律法规不健全、违法成本太低、法律法规还有很多漏洞等问题，在有法可依上打了很大的折扣。大家知道，美国政府关门半个多月，但美国社会没有乱，日本政府经常短期反复更迭，但日本社会没有乱。究其原因，是法律法规健全，不管谁当权不管谁执政，民众按照法律法规办事，社会就不会出现混乱。还有主要的原因就是要推崇宪法至上，维护宪法的权威。在我国，依法治国的重点就是要维护宪法的权威，维护宪法的权威，就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。只要我们切实尊重和有效实施宪法，人民当家作主就有保证，党和国家事业就能顺利发展。宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。预防腐败工作的根本就是依法防腐，任何组织或者个人，都不得有超越宪法和法律的特权，一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究。

（二）推行《行政程序法》，切断行政权力腐败的源头。《行政程序法》是行政行为的基本法，是规定行政主体实施行政行为的方式、过程、步骤、时限，调整行政主体与行政相对人在行政管理过程中发生的关系的法律规范系统。行政程序法的作用是控制公共权力滥用，保护人权，保护公民的基本权利和自由，规范行政行为，维护市场竞争秩序，规范和简化行政程序，提高行政效率，是杜绝失职与滥用职权等行政违法行为的有效手段。西班牙早在1889年制定了《行政程序法》法典，1946年美国也制定了《联邦行政程序法》。美国的行政程序法是一种控权法，行政程序的基本原则就是“一切政府部门的行为和决定是否合法都应受普通法院的检验”，即普通法院可以“制约行政部门的权力”，但行政部门不得干涉“法官行使审判职责”。行政程序法要回答的问题是：行政机关可以被赋予什么权力；行使行政权力必须遵从的方式以及对行政行为的司法审查。在我国，由于原有制度设计缺乏总体的战略指导，人治思维和人治方式仍然阴魂不散，很多制度设计往往是根据个别官员的要求而进行，以至于官员的变动往往导致制度的经常变迁。另外，在我们的日常工作中，经常以红头文件、领导讲话精神或领导批示作为行政的指南，无形中助长了以文代法、以言代法、以权压法，循权枉法的不良风气。使得依法行政成为一句空话，给行政权力腐败提供了机会，造成了许多防治腐败的制度随意性较大、效用不强，使得一些措施陷入形式化、虚置化的困境。实施《行政程序法》后，将有效地解决这些问题，一切行政行为都按程序办事，依法行政，不以任何人的意志为转移，凡是有出现不按程序办事的苗头或有干预依法行政的嫌疑做好事前问责，发现问题，严厉处罚，将会有效遏制行政权力腐败的发生。

三、创新体制与机制，圈定预防行政权力腐败的红线

我们常说：一条鱼死了，是鱼的问题；一池鱼死了，那就是池子的问题。反腐败并不是查几个大案要案，抓几个高官贪官就能肃清的这么简单。法国思想家孟德斯鸠说:“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止，说也奇怪，就是品德本身也是需要界限的！”“从事情的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”所以要通过机制、体制的完善和创新来制约权力。权力体现在社会的方方面面，机制、体制的完善和创新也是一个系统的工程，应该是多元化、立体化、全方位的体现。

（一）搞好顶层设计，体现决策智慧。党的十八届三中全会给我们描绘好了全面深化改革的蓝图，就反腐败来讲，选人用人机制、决策机制、用钱机制和监督机制是杜绝腐败源头的重中之重。权力的使用者是人，将其提拨到领导岗位或选拨到当权岗位的也是人，要建立一套全面科学考核干部德、能、勤、绩、廉的考评体系、奖惩机制，把那些忠于党和人民、综合素养好、能力过得硬、群众信得过的干部选拨到领导岗位上来，“不能让老实人吃亏”不能成为一句空话。决策机制的完善是将决策权的分解，加强对决策权的制约，要充分发挥集体智慧的作用，加强决策的论证、听证，不断提高科学决策、民主决策、依法决策的水平。凡是涉及群众利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。用公款是权力的直接体现，从各省的“跑部前进”到各县的跑省厅，都想自己的蛋糕能多分点，钱到各单位后，又常常出现公款吃喝、公款消费、公款旅游等腐败现象。要完善预算制度，各级人大要发挥真正的作用，认真负责地审议各级预算，使每一分钱流向都有理有据。要加快预算公开，各级财务公开，细化财务报账

制度，加大审计的监督和查处作用。不受监督的权力，必然导致滥用和腐败。加强对权力的监督，必须构建完善的监督体系，充分发挥各方面监督的作用，使监督覆盖到权力的各个环节和各个方面。要加强党内监督，落实党内监督条例，重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，有效防止权力失控、决策失误、行为失范。

（二）加大政治体制改革的力度，从体制上制约权力。政治体制改革是经济体制改革的基础，也是制约权力、消化权力的关键。要加强各部门职能的整合与联动，推行省管县、县管村的管理模式，基层政府组织如乡镇、街道，去行政化，建立纯服务型的基层政府，让基层政府的领导变领队，官员变成员。探索取消行政人员的行政级别，推行岗位责任制，强化岗位职能和岗位权力清单。取消行政级别，可以淡化官本位思想，打破地区之间行政体制的壁垒，有利于人才的流动和交流，有利于体现社会的公平。县级政府的负责人由名副其实的人大进行选举和任命，任期3至5年，按照人大制定的规划和目标进行施政，各单位和各部门负责人进行竞争性选拔，任期3年，按照单位和部门的职责和权力清单进行工作，政府、单位和部门内部实行岗位负责制，按照各自的岗位职责开展工作。建立科学、合理的评价体系，对负责人的工作进行全面的评估和监督，工作评价优秀的，可以继续留任并作为上一级部门的候选对象，评价不合格的进行免职。行政人员的工资以工龄为主，而不以官位为主，考虑地区差别和物价上涨因素，工龄越长，工资也会越高，这对基层行政人员来说相对较公平，绝大部份县级行政人员，到退休最多也就是一个科级干部，同样是工作，但由于体制的束缚，他们得不到更多的机会。这些体制改革对预防行政权力腐败将会起到很好的作用。

（三）阻断腐败分子“后路”，创新追逃方式。贪官外逃，境外追逃追赃一直是反腐的热点话题。虽然不时有外逃贪官归案，但追逃追赃的形势不容乐观。蒋基芳、陈传柏、程三昌等这些至今仍在“追逃榜”上赫赫有名的贪官，依然昭示着贪官“贪了就跑、跑了就了”是一种难破的迷局。阻断腐败分子的“后路”也是行政权力腐败预防的重要内容。王岐山在中纪委三次全会上指出“要加大国际追逃追赃力度，决不让腐败分子逍遥法外，给妄图外逃的腐败分子以震慑”。习近平总书记也强调，“不能让国外成为一些腐败分子的‘避罪天堂’，腐败分子即使逃到天涯海角，也要把他们追回来绳之以法”。截至2013年5月，中国已与49个国家签订民、刑事司法协助类条约，与36个国家签订引渡条约，但相对全球有200余个国家和地区的情况来说，这显然不够，并成为我国追逃的主要障碍之一。对此，应积极与有关国家和地区磋商，缔结条约。对短期内无法缔结条约的，则应采取灵活、务实的方式克服合作障碍。在国际上营造一种使外逃贪官感觉走投无路的震慑环境，阻断腐败分子的后路。

四、提高权力运行的透明度，铲除行政权力腐败的土壤

透明”是腐败的天敌，透明度越高，治理腐败成效也越大。提高权力运行的透明度，让权力在“阳光”下运行，接受人民监督，是一剂有效的“防腐剂”。在众目睽睽之下，掌权者自然要自我约束，慎重行使权力，如有滥用权力行为也容易被发现，通过“暗箱操作”来谋取私利的腐败活动就很难得逞。特别是近年来随着社会领域改革的推进，民生建设取得显著成就，要将行政权力透明、阳光，应开展好以下几方面的工作。

（一）继续大力推进简政放权。行政审批制度改革是十八届三中全会确定的全面深化改革部署的一个关键。过多的行政审批不但干预市场阻碍改革，同时也是滋生腐败的温床。必须进一步取消、下放行政审批事项,最大限度减少投资项目审批,同时减少和规范前置审批。全面清理取消非行政许可审批事项，公布审批事项目录清单,清单之外一律不得实施行政审批或新设审批事项。让政府法无授权不可为、法定职责必须为，提高行政效能和服务水平。

（二）加强反腐倡廉基础制度建设。把官员选拔、人员招聘、项目资金分配、工程建设项目招投标、政府采购、国有土地使用权和矿业权出让等腐败易发领域,纳入规范化、法制化轨道。建立健全人、财、物的管理制度及不动产统一登记制度。清理、整合和规范专项转移支付,切实解决“跑部钱进”问题。

（三）严格公共资金管理和监督。把政府所有收支全部纳入预算管理,做到收入一个“笼子”、预算一个“盘子”、支出一个“口子”。严格会计制度,为公共资金装上“安全锁”“防盗门”。对所有公共资金、国有资产、国有资源实行审计监督全覆盖。审计监督要敢于碰硬,对违法违纪案件要坚决查深、查透、查实。

（四）深入推进政务公开。所有财政拨款安排的“三公”经费都要详细公开。对与群众利益密切相关的民生工程、食品药品安全、教育资源分配、医疗服务收费、社会保障落实、国有企事业单位人员招录等信息,都要明明白白地公示,防止权力滥用和暗箱操作。

五、总结

总之，健全行政权力不能腐的防范机制是一项长期复杂的系统工程，通过不断深化改革，相信在党的领导下切实加强对行政权力的制约，规范行政权力的使用，运用制度防腐、依法防腐，行政权力腐败现象定会得到有效遏制，反腐败斗争也定会取得决定性的胜利。

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