基层人大工作与政治文明建设大家谈

周建军：该质询时当质询 2015年9月7日，浙江省丽水市人大常委会组织召开了一场质询答复见面会，丽水经济技术开发区管委会主任汇报了质询案办理情况、答复意见，9位提出质询的市人大常委会委员还就质询案的答复工作进行了满意度票决。以质询方式开展监督，这在丽水市人大还是第一次（详见《人民代表报》2015年9月19日《质询“回头看”监督不罢休》）。江苏省南通市港闸区人大常委会研究室周建军撰文说，委员何以提出质询？缘起“五水共治”。2014年初，丽水市全面动员部署“五水共治”工作，人大积极助力推动。是年10月，市人大常委会听取和审议了市政府的专题报告，并提出审议意见，审议意见就如何加大治污力度专门提出要加快城市污水处理厂提标改造工程。然而，2015年部分常委会组成人员在市区三家污水处理厂了解运行情况时，还是发现水阁污水处理厂存在未达标排放的问题。时隔近一年之久，问题依旧存在。由此，9名委员在7月28日丽水市三届人大常委会第二十九次会议上提出质询案。从地方组织法对人大质询的释义来看，质询是通过代表的个人行为实现人大监督的目的，是人大法定的监督方式之一。这是一种法律的强制行为，表现在我有所问、你必有所答，其功能主要是获取信息和敦促受质询机关行动。由是观之，丽水市人大常委会9名委员的质询动议完全符合地方组织法的相关释义。该质询时当质询，质询在了点子上，就能收到刚性监督之功效：丽水市市长郑重表示，要虚心接受质询，力争到2017年5月，水阁污水处理厂实现稳定达标排放一级A标准，不达目标不收兵。文章说，值得注意的是，与提出议案不同的是，主任会议、各专门委员会都不可以在闭会期间提出质询案，市人大常委会组成人员五人以上联名，方可书面提出质询案。在审议意见落实不力，污水处理厂依旧排放未达标的情况下，丽水市人大常委会委员不满意就质询，无疑为常委会组成人员行使质询权作了很好的示范。事实上，“一府两院”的工作有不少地方亟待改进，可被质询的地方也或多或少地存在着。然而，质询案还是鲜见于地方人大监督实践中，问题不在于无可质询，而是不敢质询，不愿质询。与审议、询问、建议、约见等相比，质询程序确较复杂，也更显刚性。但质询的目的是推动工作，促进民生问题解决，并非要让受质询机关领导因质询而被惩戒，更不是“一剑封喉”。只有对质询多次回答不满意，才有可能导致罢免案的提出。因此，视质询为监督的“杀手锏”，“冷处理”质询案，甚至将质询案搁置在“抽屉里”，都是不足取的。在一般情况下，人代会一年只召开一次，这在客观上限制了人大代表充分行使这一权利。与之不同的是，人大常委会每两月至少召开一次会议，其组成人员临时动议提出质询案的时机和条件要比其他人大代表多得多，只要敢提、善提，质询就会像询问一样逐渐成为常态。当然，从提出动议到最后的程序启动，主任会议的程序处理权不可或缺。由于地方人大常委会的会议议程和会期都是事先确定好的，会期一般较短，在相当程度上排斥了其他议程的增加。有的地方人大常委会监督理念存在误区，以至在委员提出就某高尔夫球场问题质询市政府领导时，居然力劝委员放弃质询。与之不同的是，丽水市人大常委会主任会议积极正确地行使了处理权。当9位委员在市三届人大常委会第二十九次会议第一次全体会议上提出质询后，会议休会期间，市人大常委会专门召开主任会议对质询案进行讨论研究，决定质询案的答复方式，并在第二天的全体会议上通报了主任会议《关于水阁污水处理厂达标排放问题的质询案》的研究结果，同意丽水经济技术开发区管委会于8月底前就该质询案作出书面答复。9月，市人大常委会还专门组织质询案答复会。以上种种，都体现了丽水市人大常委会对委员动议权的尊重与支持。2015年全国“两会”的新闻发布会上，大会副秘书长、发言人傅莹表示，专题询问在人大工作监督上是个很有效的做法。关于质询，如工作需要，也是要进行的。在全国人大的示范带动下，询问已经开始成为地方各地人大的“常规动作”。法律规定符合法律规定人数常委会组成人员是闭会期间提出质询案的唯一主体，只要组成人员勇于负起代表公意的法定职责，当质询时即质询，质询这一人大监督的标志性动作就能实现从失语到常态的递进。

陈光亮：加强地方人大常委会环境保护监督的对策探讨 湖南省湘西土家族苗族自治州人大常委会陈光亮撰文说，环境保护日益成为人民群众普遍关心和社会关注的热点，也成为地方各级人大常委会监督的重点。文章说，加强地方人大常委会对环境保护的监督，是人大回应社会关切的重要体现。习近平总书记强调，各级国家机关及其工作人员一定要为人民用权、为人民履职、为人民服务，虚心听取人大代表、人民群众意见和建议，积极回应社会关切。人大及其常委会是人民群众选举出来的国家权力机关，体现人民的意志，维护人民的根本利益，人大代表是人大及其常委会的主体，因此，人大及其常委会应当做听取代表和群众意见建议的表率，加强与本级人大代表和广大人民群众的联系，积极回应社会关切的环境突出问题。加强地方人大常委会对环境保护的监督，是推动生态文明建设的重要力量。党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义五位一体总体布局，提出把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。习近平总书记指出，要像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境。人大与“一府两院”职责分工不同，但目标一致，都是在党的统一领导下贯彻执行党的方针政策。人大常委会要坚决贯彻落实中央精神和习近平总书记系列重要讲话精神，高度重视环保监督工作，认真履行人大常委会监督职权，着力监督本级“一府两院”及其部门依法履行环境保护责任和打击环境违法行为。加强地方人大常委会对环境保护的监督，是加强人大监督提高监督实效的重要内容。监督法规定，各级人大常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地听取和审议专项工作报告，组织执法检查。对于关系群众切身利益、社会普遍关注的环境问题，地方人大常委会应当及时收集、研判、选择相关议题和事项，列入常委会监督工作计划和工作安排，精心组织实施工作监督和法律监督，提高监督效果，推动人大监督工作向前发展。文章认为，要加强地方人大常委会环境保护监督，第一，要抓好环保法律的学习和宣传。各级人大及其常委会肩负着宣传普及法律、监督和促进法律深入贯彻实施的责任。一是人大常委会要成为带头学习宣传环保法律的表率。要把环境保护相关法律列入常委会年度学习计划。健全环保法律学习制度，制定学习目标、合理安排学习任务。对于常委会组成人员尤其是联系环境保护工作的专门委员会和工作机构的人员，应当通过发放学习资料、收看学习视频讲座、安排专题学习、参加培训等方式，坚持学习交流、学有所得、学以致用，达到学习效果。二是人大常委会要督促本级政府及其环保主管部门和相关部门认真学习和宣传环保法律。当前主要是把学习宣传环境保护法作为一项重要任务，广泛深入持久地开展学习宣传工作，组织各级领导干部、执法人员、企业人员带头学习、宣传和贯彻环境保护法。三是要坚持政府主导、媒体配合，鼓励和发挥社会的力量，充分利用环境日，结合各地传统节庆等活动，采用群众喜闻乐见的各种形式宣传环保法律，让环保法律和环保知识家喻户晓，进一步增强全社会的环保意识。第二，要突出环保法律的检查和监督。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上强调，地方人大及其常委会要依法保证宪法法律、行政法规和上级人大及其常委会决议在本行政区域内得到遵守和执行。加强地方人大常委会对环保法律法规的检查和监督，一要坚持以听取和审议本级政府环境保护专项工作报告、检查环保法律法规实施情况、开展环保专题调研等常规的监督方式，切实加强环保法律法规的正确全面贯彻实施。二要敢于运用询问、质询、特定问题调查、备案审查等监督方式，对环境突出问题进行监督。党的十八届三中全会明确提出，完善人大工作机制，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。地方人大常委会要积极善于运用多种监督方式，有力地促进环境突出问题的调查和整治，积极回应社会对环境突出问题的关切。三要充分发挥媒体和舆论监督的作用。地方人大常委会在开展环保监督工作过程中引入媒体的参与，进行查访和曝光，增强环保监督的公开度和影响力，从而达到确保整改落实、改进工作、提高环保水平、让群众满意的目的。四要坚持环保监督工作各级人大上下联动与地方人大自主选题相结合。当上级人大常委会有环保监督工作安排时，相应的下级人大常委会应当同部署、同行动，加强配合，形成合力，提高实效。地方人大常委会也可以根据本地区环境问题的特殊性和差异性，自主安排对大气、水、土壤、农村垃圾管理等环保法律和环境突出问题开展监督。第三，要健全人大监督环保工作制度。一要建立人大常委会每年听取环保工作制度。按照环境保护法有关规定，县级以上人民政府应当每年向本级人民代表大会或者常委会报告环境状况和环境保护目标完成情况。地方人大应当建立相关制度，每年定期听取环保工作，确保本级人大代表对环境保护的知情权和监督权。二要建立重大环境事件向本级人大常委会报告制度，明确事件报告的时间、报告的主体、报告的方式、报告的内容、报告的程序等要求，加强对重大环境事件的监督。三要建立人大代表和人民群众参与人大监督环保工作制度，邀请相关人大代表和群众代表列席人大常委会听取与审议环保专项工作，参与环保法律法规执法检查、专题调查、专题询问、代表视察等工作，加强人大常委会与人大代表和群众的联系。四要探索建立人大常委会环保咨询专家制度，发挥高等院校、科研院所、社会环保组织等有关环保专业人士的力量，提高环保监督的专业性、客观性和实效性。

邓迎春：乡镇人大宣传，不应成被遗忘的角落 江苏省仪征市人大常委会办公室邓迎春撰文说，人大宣传是人大工作的重要组成部分。随着民主法制建设的不断推进，近年来，地方各级人大对宣传工作日益重视，要求越来越高，力度越来越大。县（市、区）级以上人大常委会的人大制度宣传往往有声有色，但处于最基层的国家权力机关——乡镇的人大宣传工作却依然薄弱，多数乡镇甚至是一片空白。文章说，这一现象应引起地方人大的高度重视，切实采取有效措施，完善工作机制，积极推动乡镇人大宣传工作，全面促进基层民主法制建设。当前，乡镇人大宣传工作存在的问题主要表现在：一是宣传氛围不浓，认识不到位；二是宣传计划缺乏，状态显盲目；三是宣传队伍不力，工作不主动；四是宣传资金乏力，经费无保障。究其原因，一是乡镇领导人大意识淡薄、重视程度不够，对乡镇人大工作的性质及作用没有充分认识，认为人大宣传可有可无。二是缺人手，虽然各乡镇按照要求都基本配备了人大秘书，确定了信息报道员，但这些人员多为兼职，无心思、无精力用在人大宣传工作上。三是缺乏激励机制和措施。由于县级人大常委会与乡镇人大主要是联系沟通和业务指导的关系，对乡镇人大宣传既无激励机制也无考核手段。四是人大秘书、信息报道员参加上级人大组织的宣传报道培训机会较少，业务水平也不够高。乡镇人大宣传是人大整体宣传工作的重要一环。其宣传工作做得如何，直接关系到最基层群众的人大意识、民主意识、法治意识的提高，关系到基层民主法治建设推进，关系到依法治国基本方略的贯彻实施。对此，文章认为，首先，乡镇人大要提高对人大宣传工作重要性的认识，增强人大宣传工作的主动性，根据任期内工作任务和年度工作重点，制定规划乡镇人大年度信息宣传计划，做到宣传有重点、有目标、有任务、有效果。其次，要努力争取乡镇党委、政府对人大宣传工作的支持，根据乡镇经济实力，出台人大宣传激励措施，有效调动乡镇人大秘书及各级人大代表的宣传积极性。同时，县级以上人大也要对乡镇人大宣传工作给予指导和帮助，开辟宣传阵地，定期组织培训，增强乡镇人大通讯员获取信息的能力，帮助他们逐步丰富写作经验，提高技巧水平，切实突破乡镇人大宣传工作“瓶颈”，让这块被遗忘的角落盛开花朵、结出果实。

魏殿余：人大常委会工作评议探析 辽宁省朝阳市人大常委会魏殿余撰文说，近年来，各级各地人大常委会不断探索和实践工作评议活动，取得了很多很好的实际效果。然仔细审视其中做法，则各有差异，不尽相同。作为国家权力机关之监督活动，当于理论认知上统一，实践做法上规范，本文尝做探析。第一，历史渊源探寻。监督实践中的（专项）工作评议，最早源于基层人大在监督工作中的一种创新。1982年，黑龙江省肇源县人大常委会首创组织代表对人大及其常委会产生的“一府两院”干部述职并进行评议，其做法在省人大工作会议上作了介绍，这一兼具代表评议和述职评议的监督形式，很快推广到全国各地。1987年10月，党的十三大报告提出，“改变缺乏民主法制现状，实现干部人事的依法管理和公开监督”。一些地方人大常委会据此梳理代表评议的经验，探索把评议对象由事向人转变，将评议执法延伸到评议领导干部和执法人员。1988年，浙江省杭州市下城区人大常委会率先对其任命的干部进行述职评议，次年出台试行办法。1994年，浙江全省97个市、县、区中有88个开展了述职评议。这种做法也得到了全国人大常委会的认可，八届全国人大常委会工作报告连续四年肯定了地方人大常委会的述职评议，也促使述职评议呈现强劲发展势头。2000年前后，全国很多省区市人大纷纷制定出台了述职评议、代表评议的地方性法规，或在有关文件中对述职评议作了规定。在各级各地人大评议工作开展得风生水起的同时，也出现了对评议的合法性和可行性认识上的争鸣。有人认为，应将人大工作评议纳入监督法内容中，明确为人大法定监督形式；也有人认为，人大评议于法无据，人大评议管得太细太具体，人大评议实属多余，人大评议违背了党管干部基本原则等。2006年8月，国家出台了监督法，明确了人大依法监督的七种形式，人大评议没有明确纳入监督形式范畴。第二，法律依据考量。工作评议（述职评议、代表评议）作为一种创新的监督方式到底有无法律依据，应当实事求是并一分为二地予以考量。首先，工作评议具有法理依据。工作评议符合宪法原则和有关法律规定精神。宪法规定，我国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是各级人民代表大会，“一府两院”由人大产生，对它负责，受它监督。人大代表享有闭会期间活动的权利，享有向本级人大及其常委会提出各方面工作的建议、批评和意见的权利，等等。因而，人大有权通过组织代表活动来了解“一府两院”的工作情况，了解由人大任命或批准任命的“一府两院”工作人员依法履行职责的情况，并提出建议、批评和意见。而工作评议和述职评议正是人大常委会通过有组织的活动来调查被评议单位或有关国家工作人员的工作，提出改进工作的建议和意见并督促其整改。这种做法，完全符合宪法和法律的立法精神与立法本意，工作评议具有直接的法理依据。其次，工作评议具有间接法律依据。监督法明确规定了人大常委会听取审议（专项）工作报告的监督形式。审议意为审查评议，审查侧重于合法性判定，评议则倾向于合理性评价，即在对工作合法性审查的基础上，对工作开展的实际效果进行等级、优劣、好坏、高低的评价。法律既然明确规定了审议的监督方式，而审议的概念包括了评议的含义，其实也就是间接规定了评议的监督方式，在工作审查的同时，人大有权对工作效果进行评议。再次，工作评议具有法规依据。省、直辖市、自治区人大在制定的地方性实施监督法办法或其他规范性文件中，有的将评议纳入了监督范畴，有的没有纳入。纳入范围的，当然可以作为本级以及市、县、乡人大评议的地方性法规依据。实践中，市、县人大常委会和乡镇人大评议活动开展得较多的局面，也因为有省级法规这一“尚方宝剑”在手、敢于“亮剑”之缘故。第三，实践运用思考。鉴于对工作评议历史渊源以及法律依据的考量，还应该充分肯定其价值和作用。开展工作评议能够综合运用法律赋予的调查权、审议权、询问权、处置权，把对“一府两院”的法律监督和工作监督结合起来，程序性监督和实质性监督结合起来，人大监督和人大代表、人民群众的监督结合起来，拓展监督工作渠道，增强监督工作的实效，促进“一府两院”改进工作。在实践中，开展工作评议必须把握好三个问题：一是工作评议须结合审议专项工作报告进行。不宜将工作评议作为单独的监督活动独立进行，应把评议作为审议这种法定监督方式的深化、作为审议议题的补充和延伸、作为一种操作上的具体化，本质上仍然是听取和审议专项工作报告，要在合法性审查的基础上，进行实际工作效果的评价。二是工作评议须以常委会名义进行。常委会是工作评议的主体，常委会有关专门委员会或者工作机构可以承担具体工作，但前提必须是经本级人大常委会的同意和授权，并且以本级人大常委会的名义开展工作，常委会主任会议、常委会组成人员、人大代表个人等均不能成为工作评议的主体。三是工作评议意见须经常委会表决。尽管各地对工作评议的程序规定不尽一致，但大体上都包括准备、调研、评议、整改等阶段。其中可能召集人大代表、选民群众、有关单位等进行了问卷、测评、征求意见等环节，但这些收集到的意见只能作为常委会评议的参考，上升为评议意见必须经常委会表决通过。这样，评议意见即与审议意见融合，从而具有法律效力，可以要求“一府两院”研究处理以至限期整改，常委会也可以依法跟踪检查、督办。