乡镇经略

野夫

乡镇经略

野夫

一

中国现行的五级社会管理政治架构，最底端的便是乡镇。

全国总共大约有四万多个乡镇，由此构成了共和国的全部版图。乡镇可以说是国家权力的最前沿阵地，也可以视为政府派驻在广大农村的望哨。乡镇只有集镇上的部分住户算城镇户口的居民，以下的村组都是农民。也就是说，乡镇党委政府是真正需要随时和农民发生关系的最基层的公务机构。

乡镇的形成往往年深月久，共和国年代无论叫区、乡，还是叫镇，基本多是沿袭的民国年间的区域和称谓。从自然形态上来看，乡镇的辖区是自古以来因为移民族群、交通流域、方言饮食文化等等，所慢慢形成的一方水土和行政区划。每个乡镇都有一个相对集中的场镇，是周边农民上街交换农副产品的一个场所；当然，自古它也是乡民传递信息，或者是彼此提供手艺劳力服务的中心。今日政府提倡的农村城镇化，实际并不是要让农民都涌进大中城市——而是希望向乡镇的场镇集市靠拢，以原有的乡镇为中心和基础，集中聚居更多人以形成新的小城镇，以便统一提供更多的公共服务。

在中国，乡镇之间的差异简直天壤之别。大都市周边的富可敌国，偏远山区的穷得几乎破产。区域经济决定了各个乡镇的面貌和发展方式。我想选取一个中等地区的乡镇来考察，也许从中能够了解中国大部分最基层政权的存在状态和运作方式。

那么，纹江区的卧虎镇，应该算是一个不错的调研样板。其在中国的位置不东不西，人口不多不少，经济不富不穷，丘陵和平坝结合，坡地和水田各半。它位于纹江区东南角，距离市区二十几公里，总面积约五十平方公里，下辖十三个行政村，共一百四十个村民小组，另有场镇上的一个居委会，总人口大约两万五千多。

这样类似的大小不一的乡镇，在纹江区共有十个。在这一方水土上，今天的人民究竟是如何在生存？基层政权又是如何在管理和发展？我们不妨一一道来。

二

这样一个小镇，其挂牌的领导机构，当然

包含党委、政府和人大。但都是合署办公，多在一个院子内。

一般来说，镇党委书记一人，同时兼人大主任；镇长一人，另有五到六个副职；然后是二十几个工作人员；还有六七个临时聘用职工。区政府给该镇核定吃财政饭——也就是拿正式公务员工资的指标，只有十二个人。多出来的人里面，包含当年乡镇机构改革时的分流人员所组成的农业发展服务部，还包含上面派来的大学毕业生村官，以及临时工性质的司机、打字员、厨师和门卫等等。

区财政早已收回了乡镇的财政权，每年给他们全镇工作人员核定的工资和办公费，加在一起是一百二十万元，由区财政局记账逐一划拨。但是，一个镇三十来个人的工资、奖金和住房公积金，这点钱就几乎不够。其他每年必须还要开销的费用，包含几辆小车的各种花费、办公设备和耗材、接待和公关消费、水电气与食堂补贴、场镇的路灯电费以及清运垃圾费用，涉及维稳方面的所有支出，解决历史遗留的欠款还债，以及街市的部分风貌打造项目费用等等。

把以上种种必需的开销，都按最基本的底数进行估算，那么他们全年的“开门费”，最少也得三百万才够勉强支应。也就是说，还有一百八十万的缺口，需要该镇党委和政府自己设法去找来，才能保证基层工作的正常运行。

而事实上，每个乡镇其实还有一笔巨大的对各个所辖村组的债务——农村合作基金会倒闭时，各镇留下的“历欠”，大约都在一千五百万左右。区里要求每个镇委书记任期内，都尽量争取偿还一点。

面对这么大的缺口和任务，乡镇领导为什么还会竞争激烈地上岗？他们又将怎样才能完成这些指标呢？上面所说的还仅仅是经济指标，事实上，乡镇一级还有更为直接和麻烦的政治任务和社会责任，弄清楚乡镇政权的运作方式，才能真正了解进行时中的中国。

三

那就先从乡镇如何找钱补缺说起。

按说，乡镇是最低一级政府机构，而不是经营单位和企业，它只应该负责社会管理和提供公共服务，而不应该负责谋财生利。但是，由于各镇都有上述的经费缺口，书记镇长不会找钱的话，那基本工作就难以开展。区县里只给基本工资，奖金只给额度，发不发奖金，也要靠各镇自己去设法找钱。因此在乡镇，找钱似乎成了那些领导的主要任务。

通常来说，第一个找钱的渠道，称之为——跑项目。

所谓项目，是指中央财政每年从地方上拿走了那么多的国税，必然要通过国家发改委每年计划出一批项目，然后在全国各地有选择性地开支一部分出去。比如要修铁路多少公里，机场多少个，高速公路多少条等等，这些大项目是各省要去争取的。当然这是属于大的国家战略投入，自然轮不到乡镇。但每个政府部委甚至党群部门，也会分到一批国家计划项目，硬设施软规划都有，也是需要分到各省去落实完成的。各省拿到这样一些项目，其中多数要分到各个地市，再由各地市选择性地分配到区县去落实。其中一部分肯定是涉及到农村基层的项目，则必须要到乡镇一级才能完成。

举例来说，比如基本农田的整理，有机蔬菜基地的培育，农业水利灌溉沟渠的修复等等，每一个项目都会有国家的补助投入。这些项目并非甘霖普降，而是需要各地争取，且还要保证配套资金，再层层分配，最后才落实到部分乡镇。上述这些算是比较具体的农业投入，还有很大一部分是社会主义新农村建设的软项目，比如农村党员远程教育基地、农

村文化设施建设、场镇及公路两侧绿化景观打造等等，也都是上级要出钱，基层要配套，竞争选点来投入的。

每一个项目都有拨款，原则上区县一级政权必须要保证按比例给予配套资金，上级才会把该项目款项下拨过来。最后乡镇落实，上级检查验收之后，这一笔资金就算给国家交差结账了。一般来说，这些项目都是需要基层打报告，到上级政府和主管部门去努力争取，还需要游说和人情打点，才能拿到——这个过程，习称为“跑项目”。按说一事一笔账，看似麻烦且给自己添累，那么乡镇干部为什么还要积极去跑项目呢？

这涉及到目前乡镇经略的一个基本诀窍，或者说是一个基层政权众所周知的小秘密——那就是从项目经费里“口攒肚挪”，为乡政府节约——揩油出一笔经费出来。

四

针对乡镇来说，撇开国家项目不谈，省市县三级政府的所谓“项目”专款，乡镇都是可以通过各种手段去积极争取的。一个乡镇党委书记的“手艺”如何，这也是考核他的主要指标之一。他必须首先是灵敏，能够从每年发改委系统和各个上级主管部门编制的扶持项目计划中，找到适合本镇和自己有可能去“跑”的项目信息。

其次，他需要动用各种社会关系，比如大学同学、党校同学甚至父辈亲朋好友等等，去找到那些掌握项目资金的部门领导。另外，当然需要区县领导支持配合，因为每个项目，都要求地方政府配套拨款。一般来说，区里都会承诺——国家的钱不用白不用，先哄到区财政的账上来再说。

常态是每个镇每年都有二十几个项目，大小都有。小到科技局给你做个网页网站，也会给你几千元钱。大项目比如“农业综合整治”项目，包含路、水、电、田、林、气等，都可以去找市里要钱。市里这个钱也不是每个镇都给，需要你去层层勾兑。结构调整是政府在发动扶持，所有的上级经济部门都可以去“跑”，仅仅农业部门就有十个，事实上稍加努力，都是能拿到一些专项资金的。

国家发改委把钱给省里，总之是要支出使用的。乡镇针对具体项目层层上报，上级的所谓专家还要下来比选考察。比如乡镇文化站建设，每个站补助十六万。落实到县里只有两个指标，乡镇就要去“勾兑”争取。和竞标一样，要制定标书去围标，还要找认识主管项目的人引荐。当然，在中国这个人情社会，懂事的下官还要请客送礼，土特产等等平时都要去上门做“冰炭敬”，不能临时抱佛脚。所有的经济部门都掌管有项目，用乡镇干部的话来说——我们遇见电杆都要鞠躬——这样才能处理好各种关系；平时在乡镇也许是皇帝，出去求人就像是龟儿子了。

国家给乡村有很多扶持款，都要求区县一级政府配套。但是地方财政没有那么多钱，乡镇就要多报项目，上面审查后给你一笔，基层再来设法变通。所有的项目资金都号称要“专款专用”，因为使用建设完之后，上面还要来检查，如果发现挪用少用等问题，是要追究主官责任的。有些项目跑着跑着就不敢跑了，因为数目太大，区县没有配套资金就要受处罚。只好再去求情推掉，万一查出问题，轻者以后不会再批项目款，重者是可以查办的。

但基层确实缺钱，为了一任政绩，也为了一届班子手上的经费活泛，便只好设法编故事去应对上级审查验收。比如文化站的项目款到了，区里是肯定不会配套再拨款的。十六万也不可能修出来一栋文化站，那就先做一部分基建给检查的领导看，反正一般情况下，以后他们也不会再来看了。即使再来，也可以先拖出去喝酒灌醉走个过场便罢。

文化站的房子没有修好，党员远程教育工程的项目款又到了，接着在原址再修。因为乡镇的经费只有从项目之中节约，然后拿来搞发展，或者补贴办公经费。因此这些所谓的专项资金，肯定是完不成该项项目的。没关系，接着还有妇联啊团系统啊等等各种部门的类似项目下来。最后，一批项目的钱，修成了一个建筑。平时挂着十几个牌子，通知哪个部门要来验收检查的时候，就把其他的牌子摘下，留下对应那个资金的牌子。上级看见有这么个设施在那里了，也就吃好喝足打马回门销账了。

区里要求村组道路联通，这是政绩工程。修路需要老百姓集资，但这肯定是不够的，县里只能每公里补一万，还是不够。那么乡镇就要在其他项目中口攒肚挪，只要他们明面上没有贪污，区县心知肚明也没法指责。有些公共服务的事情，比如扩充自来水管道系统，没有项目款，镇里也要设法干。因为上级考察干部，要求每年干一两件有影响的事情，你不干，老百姓也会对你这一届干部评价不好。

跑项目是吃了上顿没下顿，本质上还是乞讨上面的施舍。乡镇可以从中省下来一些资金，但这并非随时可以奢望的。因而要想真正的发展，还得要有另外的找钱渠道。乡镇的第二个生财之路，就是招商引资。一般来说，区县都有招商局，专门负责引进大型企业，出让土地获利之后，再从以后的地方税中增加财政收入。乡镇虽然并无招商的规定任务，但还是有这方面的利益驱动。因为如果能够经由他们招来商家企业，区政府会给予奖励。尽管也许区里多数时候会将企业集中安排到统一的开发区，但还是承认乡镇的功劳，可以给乡镇财政分成；县里收的税，也会按一定比例算到乡镇的账上，由乡镇支取使用。

五

还有一些小企业，区县政府看不上眼，如果放进开发区还会影响其他企业的形象；甚至还有一些是根本无法通过环境评估，带有一定程度的污染或水土破坏的企业。他们一般不敢去找区县政府，只敢通过熟人朋友来找乡镇商量租地。比如猪毛加工厂、砖瓦厂等等。这一类企业必须要在尽量偏僻的乡野安家落脚，那就要给乡镇带来一些经济利益，才会使得他们去跟农民协商。每年每家企业给乡镇十几万，加在一起也不是小数，对乡政府来说就是一个大的补贴。即便在环境上造成一些损害，农民偶尔也有怨言，但一般都能摆平。

为了能尽量招商引资，乡镇难免也要骗商家来，什么都要敢拍板表态。反正哄来了再说，企业来后只要修了厂房，一旦出现问题要走也行，至少乡镇又多了一点资产，可以拿来再转租别人。比如最初给企业保证的农民工，先说好每月三百元工资；结果等人家要投产了，却根本找不到工人。乡镇就会狡辩说三百元是每天工作三小时的酬劳，人家只好加工资。

另外区县各部门跑来的项目，因为一部分也要在乡镇的辖区落脚，也要给乡镇一些分税提成才行。新起的城乡统筹，要搞三个集中，原来乡镇的工商税收权利就没有了。税费改革之后，乡镇的发展任务实际是减轻了，主要工作是稳定。但乡镇为了解决自己的工作经费，或者说尽量让自己的各项开销能够多多报账，也就一定要在各种找钱的路上费尽心力。乡镇政府的第三种资金来源叫“外快”。所谓“外快”，就是完全计划外的甚至是

潜规则的收入，这笔收入每个乡镇都会遇到，甚至成为每年基层政府的第三大资金来源。

六

卧虎镇是天然气富矿区，偶尔老百姓挖地抽烟，都能点燃空气中的泄露天然气。那么中石油就会来打气井，肯定要侵占老百姓的承包地。地下的矿藏依法属于国家，地方上无从分利。地表的土地却属于农村集体组织，即便国企也不能抢占。每口井虽然占地不多，但老百姓肯定要去拦车，制止你去随便开采。

这些大型国企是外来人，不会跟农民打交道，也不愿和农民签约——因为他们深知农民根本无法当家做主，拿钱了也不会有真正的信誉。他们就会来找乡政府出面协调，会给乡政府统一一笔补偿费，由乡政府去摆平农民。乡政府深知农民每分地的投入产出，青苗赔偿几百元，每平米再每年补贴几十元，总之算下账来，至少要让农民觉得比留着自己种菜的收入稍高即可。实际上每口井的补贴，其中绝大部分都留给了基层政府，虽然要交给县里财政统一记账保管，但是乡政府可以支取使用。

气井的土地补贴虽然是一锤子买卖，但气井的维护却是还将持续的。中石油的洗井车几十吨一辆，要走乡镇集资修建的村级道路，才能抵达他们的每一口气井。这样的村级路平常只是提供一般的农用车辆交通，肯定要被这样的重车压坏。乡镇政府不会在他们进入的时候阻拦，等到大车入场工作了，就会暗中鼓励农民去拦路索赔。企业不敢和农民对抗，还是得来找乡镇政府谈判。乡镇政府会说这是农民集资修建的，会要求企业按当年的数额比赔偿十万。企业的车辆价值百万，扣在田野里出不来，自然只好妥协议价。

最后实际补路只要四万，多的余额也就划到了乡镇政府的账上。一般县财政也管不了这些小事，对方可以付现金，也可以转进财政局，再划到镇里的账上。国家的油气资源只能给国企，都是中央收了税费。这种垄断国企自己也划算，分一点微利给地方，他们也无所谓。但是如果是国家修路或者什么大型工程，县里统一收钱了，乡镇就不敢打这种主意了。

类似的“外快”还有很多很多，所谓雁过拔毛，基本是一种乡镇收入的普遍现象。无论公私纠纷，但凡需要乡政府出面去协调解决的，一般都能从中分出一些折扣出来。

七

以上我们描述了乡镇政府的基本收入状况，这样最基层的政权组织，日常的工作究竟有哪些内容呢？对区县政府来说，主要要求乡政府的，其实就是维稳——你必须保证你镇守的这一方土地，不得出现任何农民的群体事件。

比如，卧虎镇有一个招商引资来的碱厂，围墙外有一个水塘，村里的孩子去抓蝌蚪，结果一个十一岁的孩子掉下淹死了。因为那个水塘虽然在工厂墙外，但也是厂里租赁的面积，所以村民抬尸堵门要求赔偿，理由是厂里没有在水塘边树立警告标志。从法律上说，厂里的安全措施没有完全到位，还是有问题可以追究的；但是在中国，这个更像合法不合情理的扯皮。乡民索赔的标准是八十万，对于一个小型私企来说，就等于两年白干甚至破产。

私企惹不起当地百姓，但会求救于当初把他们招来的镇政府。镇政府害怕投资环境不好，传出去本地百姓恶名，影响新的商家进来。更怕解决不好农民问题，引起家族式群访上级，因此必须要出面协调。这样的事件本无硬性的赔偿标准，农民更不愿用起诉索赔的方式，来等待法院的判决。镇政府扮演的是民事调停的角色，双方都要去说好话，讲价钱，最后以十一万了结这起事故。

实际上，类似的事情在乡村几乎就是家常便饭，镇干部十几个人每天都要面对各种突发的事件。刚处理完个体的纠纷，很快真正的群体事件就可能突然到来。

高速路穿过新塘村，将该村的土地分成了两半。原来农民可以直接到承包地去干活，现在要绕很远，才能通过一个桥洞到对面的土地。单个的农民曾经找镇政府投诉，镇政府实际上无法解决这个问题。农民就扬言要去堵路，镇政府很清楚这是唯一可能解决问题的办法，但既不敢鼓励，也不好明说制止。于是老百姓真的就纠集一群人去堵车，高速路公司面对这样的实际问题，也只好请镇里出面协调。镇政府当然能劝回农民，但高速路公司则需要再出一笔让农民绕路的辛苦费。这笔钱数额不小，但给农民一点补贴即可，大头还是留在了镇政府的账上。

很多事老百姓抱着能闹到钱就闹的心态，镇政府则扮演调解人的角色。反正不要基层政府出钱的事情，政府也默许；闹来的钱政府也有份，因此往往还暧昧地暗示支持。

八

但毕竟是最前沿的政府哨岗，不可能都是吃肉喝汤的好事。所有的矛盾多从最底层的民间开始，那乡镇政府就难免也要分担这种压力甚至危险。

每个乡镇都有一个场镇，随着打工的农民越来越多地赚钱回家，不愿再在偏远的农村生活，偏向在集镇上来买房居住，于是乡镇房地产业也就在近年开始兴起。场镇要扩大，除开部分老屋要拆迁之外，还会将周边的农地也扩充进来。新的失地农民只能转户为集镇户口的市民，享受一次性的土地补偿和每月的低保补贴。

乡镇的土地不值钱，补偿不会多；低保每月才一百元，在今天的物价基础上几乎难以存活。还有一些补偿了门脸房的，低保也不能拿，于是社会矛盾就会凸现。有个失地农民来镇政府上访，直接找到书记办公室；他首先拿出一把菜刀一捆绳子摆在边上，然后要求吃低保，不答应那就要同归于尽。

乡镇书记一般都是老于世故的人，也深知近年来底层的暴力倾向日趋严重。他只好温和地对来人说：你要是来给我送菜刀，我很感谢。你要是来砍我，砍一刀要坐三年牢，两刀要坐六年，三刀那就出不来了，那你还能吃什么低保？

来人确实一家四口没有工作，但是有两个门脸房出租，每年能收两三万房租，因此实际不符合低保条件。但此人是专门上访的，已经在各级机关闹了很多年。基层政府随时要面对这些以自杀相威胁的人，你不去一一化解，那有时就真的会引发恶性案件。书记只能决定给无业者安排在集镇扫街，这样可以拿到一点微薄的报酬。有些人不愿干这样的苦力，一般也就不再来闹了。

面对农民，基层政府很多时候也不能完全按正规的牌理出牌。比如他们要搞开发，需要搬迁一批坟墓。政府议定每座坟只能补偿八十元，挖坟搬迁运费都不够，更不要说涉及到人家的祖坟问题，老百姓肯定都不愿意。老练的书记只好暗中先找来一个当地有名望的风水先生，要他来散布风水舆论，鼓动群众搬迁。然后政府再给每家补助二百元，这样就化解了本来可能非常激烈的矛盾冲突。

基层官员很多时候既要依靠政策，更要运用人情甚至幽默玩笑来解决基层问题。农民确实是最底层的弱势群体，自我权利保护意识以前不是很强。但现在出门见世面的多了，也知道利用国家政策来找基层政府麻烦，尽量要求国民基本待遇。基层干部素质虽然不能说多好，但也不像舆论攻击那样，都是酒囊饭袋或贪官污吏。其实基层干部也有很多

自己的苦衷，面对现在的体制也无可奈何。现在凡事不许像过去那样运用公权暴力强制，但法治也没有完全落实，因此事实上就无法管理一些乡村刺儿头。用他们自己的话形容就是“蹲马步”——站不直，也坐不下。

九

乡镇政府的主要工作是管理并服务三农——农村、农业和农民。

农村在撤销大集体制度之后，事实上多是各自为阵，基层村组一级组织略显涣散，没有太多的事情需要管理。农业也是老百姓自个决定，虽然乡镇要负责搞产业调整，力图帮农民提高土地收入，但多数时候农民还是按自己的经验生产。剩下的主要事务还是管理农民，乡村的任何矛盾冲突家长里短，都是乡镇干部要关心的事情。

农民现在分为三种，一是五十岁以上的传统农民，文化不多，留在土地上，会有自私一面但是并不刁蛮，循规蹈矩地过着传统农民的生活。乡村的基本秩序和礼俗，也都是这样一些人在坚守。通常他们还偏于穷困，但也基本能保证吃饱穿暖。他们多数甘于自己的农民身份，对社会不存奢望。只要政府不惹他，他基本可以完全无视政府。你即便改朝换代，他也依旧是通俗意义上的顺民。但你如果损害到他的基本利益时，他也可以和你拼老命。

二是二十五岁到五十岁的农民，多半是小学以上文化程度。这些1960后出生的农民，少年备尝饥寒，在改革开放中成长。他们多数到处打工，见多识广，本质上已经是工人阶级的一部分，只是户口还是农民身份而已。他们在别人的城市和一些现代企业中，不仅学会了技艺，还增生了权利意识。他们间歇回家，或者完全弃工返农，成为乡村社会新的骨干。他们很会找基层麻烦，也能自立赚钱。传统乡镇干部那一套欺哄吓诈的管理办法，对这一代人完全无用。每当他们要发起跟基层政权的维权博弈之时，镇政府几乎还不是对手。

再就是二十五岁以下的农村青年，在严格的计划生育制度下诞生，多半是独生子女，文化程度也多在初中以上。他们不少人从小娇生惯养，养成好吃懒做的一些毛病。农村经济状况在承包田之后大有改善，每家那一亩田土，他们根本无需参与，父母就能完成耕耘收获。因此他们多数根本不懂农艺，何时下种，何时追肥，什么季节栽什么蔬菜等等，他们已经完全陌生如城里孩子。既无需帮家里种田，也不愿出门吃苦打工；于是成天晃荡在县城或乡镇集镇，在歌厅和乡村茶馆的麻将场上混生活，很容易成为乡村流民无赖。

十

很多乡镇干部和老的村组长，在访谈中都会谈到一个问题，那就是担心未来的农民会“绝种”——意思是再也没有年轻人继承农业干农活了。因为事实上，一个农民在家耕耘那一亩三分地，辛辛苦苦一年，投入产出一核计，也就一千元左右的利润；这还没算他自己的劳动力成本。而他只需要上街（到县城）擦皮鞋一个月，就能挣到一千五百元钱。到沿海城市做技工的，收入则会每年几万。

于是，年轻人不愿学农务农，也是合情合理的。就算他在本地生活，蔬菜粮食在集镇上自买，每月也就需要几百元钱。生活成本不高，躬耕劳动太苦，越来越多的年轻人宁可弃田撂荒，或者送给老农民种植，也不愿亲力亲为了。这样一来，就会有不少的人长年混在集镇上，成为乡镇的“闲杂人等”。

这些“乡镇闲人”的生活方式比较奇特，一般多出没于茶馆、麻将馆和网吧，谁家有红

白喜事也会去帮忙，顺便混吃混喝。街上的各色店铺需要卸货搬家，也能随便叫上他们，轻易就能赚出几天的简单伙食。他们穿着已经不像传统农民，掉渣的时尚款式，但又脏污不堪。赌桌上赢多输少，混得好的多有辆电动车或轻型摩托，最便宜的墨镜几乎是标配。

每个集镇都会有民间社会的“大哥级”人物，这些大哥会做一些半明半暗的生意，地方官面上也混得脸熟有面子。做大哥的不能没有小弟，那些闲人就有了一定程度的挂靠。大哥的生意假设是为全镇的建筑提供河沙，如果有哪个不知趣的业主起屋建楼，不用他的河沙，那工地上就会三天两头出现丢失现象。如果还有另外的供货商敢来本镇抢生意，那势必要先“吃讲茶”——到茶馆论理。各自的小弟都带着，实在谈不拢那就“操扁卦”——开打。

闲人们就是这样的走卒，偶尔犯的也都是治安违法方面的事儿。派出所低头不见抬头见，顶多训斥一顿了事，还真不能把他们如何。乡镇政府对这些人的存在，也会头疼，但是不仅无法训诫治理，很多时候只好睁一只眼闭一只眼，甚至暗中有时还要利用。

因为现在的乡村是：干部怕农民，农民怕闲汉，闲汉怕干部。有时乡镇在非要解决一些类似拆迁和截访一些烦事时，派出所的警察不便出面做的事情，叫人喊来那些乡村“大哥”，他们再带上这些墨镜闲汉，白日登门，半夜砸瓦，往往还能收到奇效。

十一

基层政权的主要职能当然是社会管理，对乡镇政府来说，最日常也最头疼的工作那就是截访和接访。

先说接访，这包含两个内容。一种是接待本镇各村组前来上访的农民，这个有专门的群工干部负责。这一类属于基层的正常事务，凡是直接投奔乡镇来的，一般不是大事，而且多数属于顺民。这样的上访者不会给基层带来上级的批评指责，所有的矛盾大部分都能在本镇化解。甚至更多的只是来讨教政策，或者举报村组干部，只需要解释安慰，并记录在案表示追查就能打发回家了。

农民多数会一来就要求见书记镇长，他们不信任办事员。书记镇长一般也不会亲自接见，遇见闹得很凶的农民，随便去个干部，临时冒充书记镇长倾听一下他们的意见。反正农民也不认识这些随时换岗的基层官员，所以往往也能轻松对付过去。

第二种接访，是指已经有农民或者本镇居民，暗中越级跑到了区县政府甚至省市一级和北京。上面的信访局层层电话追究下来，区县领导立即就会要乡镇派人去把这些上访户接回来。这对乡镇政府来说，是一件非常愤怒和麻烦的事情。

首先是要被上级扣分问责，多次发生的话，肯定还要影响升迁。其次是要派出几个人出差，本省范围内还得派车，要花不少钱去把人带回来。这些开支都要在自己的办公费里面支出，上级不会另外拨款补贴。更为闹心的是已经赴京的访民，乡镇干部要陪着区县公安局的干警一起迅速前往。那些访民多数并未被扣押在京，警察还得通过系统的技术手段去侦查，找到访民寄生的地下室或者桥洞下。煌煌京都，你还不能用公开抓捕的方式，只能劝说加暗中强制把人押回来。费钱费力还要挨批评，如果访民真的在京城惹了祸，有可能还要被处分。所以乡镇官员，最为头疼的就是这件事。

再说说截访，这个主要是针对那些上访专业户。各个乡镇都有这样一些人，他们的所谓冤屈也不是完全没有，但多数是很多年前的一些政策形成的。但他们一直未能得到他们心中所要的赔偿和正义，就一直在坚持奋斗。但当年应该对此负责的干部，早已升

迁或调离，今天的这些官员，无法也无力解决他们的遗留问题。对这样一直“缠访”的人，基层政府只好长期暗中派人监视。只要他们准备要上路，或者已经在路上，就会派干部和派出所的警员去把他们拦截回来。

十二

卧虎镇有个上访户，当初八口之家，整个村子在拆迁时，他只拿到五口人的安置费，因此不断上访。为什么要少给他家三口人的补助呢？因为他是超生，违犯了计划生育法。但是超生已经做了超生的罚款处理，孩子也都是上了户口的合法村民。根据一事一议的原则，按说他们也该要享受拆迁和失地补助。

但是这是五年前的那一任官员的处置，五年后该村发生了许多人口变化，又出生了一批新的孩子，整个加起来有几十人。如果给这一家补发了补贴，那其他户都会来闹事。如果每人按当初补助二点七万，全部下来则要花一百多万。这一届乡镇政府本来财务就紧张，谁也不愿为此买单，这个尾巴拖着就不好办。

书记认为这个农民要打官司的话，政府肯定要败诉。最后只好给他另外发困难补助，以其他的方式来安抚摆平，以免引起其他农民也要见者有份。单个的上访还好对付，如果本镇还有群访的人群，那就更是非常大的麻烦。

比如民办教师的下岗补贴，国家没有相应的统一政策，需要各个地方政府各自分担处置。这些下岗的教师，好歹也算是乡村草根知识分子。个个识文断字，钻研法律，打听邻县各地的补助信息。彼此都是同乡，很容易就互相串联。而且文明上访，让你基层政权无懈可击。一去省城上访就是几十人，基层就要去接回来协商解决。

再就是外来移民问题，多数乡镇都分配来了一些外地甚至外省水库移民。库区移民被迫背井离乡，现在又集中安置在一起。他们从语言到风俗到饮食文化，都有可能和本地格格不入。现在到外乡落籍，自然就要抱团取暖。但凡遇到一点和本地人的民事纠纷，哪怕是孩子打架，也会经常闹事到上级政府，打出的口号是要迁回老家。老家早已经在深水之中，但这样的悲情实难抚平，所在的乡镇官员，依旧还得小心翼翼地关怀按平，不愿也不敢惹出万千纠纷出来。

十三

除开社会管理，乡镇政府的另外一种职能，是要想方设法帮助农民致富，改善本地的农村经济落后状况。传统的农业种植收入低，传统农民是一亩地种五种植物，什么都只能卖给邻居和赶集交换，永远无法提高收入。

国家一直也在研究农业产业结构调整的问题，基层政府就要考虑引进一些新的现代农业项目，鼓励和培育本地农民实验和转产。但是新的产品看似比蔬菜值钱，然而市场问题要随行就市，价格就不能完全保证一直不跌。前面种植的也许物以稀为贵，确实很快发了小财。后面跟进的形成了大面积的产品，供大于求，行情下滑，于是农民就要闹事。

农民自己选择种植的东西，赔赚都只能自作自受。政府指导种植的，不少农民就会输打赢要。价格好的时候，他不按合同价格卖；价格一旦下滑，农民就要找政府补贴。完全不按游戏规则来，你还不能不管，因为上级要求基层要为农民增收，基层如果不管，他们就会把卖不掉的产品，拖到区政府门口去倒掉。这样一来，基层政府就变得不敢再动员他们去种植什么经济作物，那所谓产业结构调整，往往就是一句空话。

人多地少，每家每户就那么一点田地，各

种各的产品，这种小农经济，显然只能达到自给自足。农副产品不能规模化和产业化，就不会有商家定点长期包购包销，那收成就永远难以保证。基层政府指导农民要成立专业合作组织——简称“专合社”，这样以群体的身份出现，买种子化肥和农药都是批发价，成本就可以降低。同样销售也可以批量，可以吸引大的批发商定点采购，还能够具备谈判资格用以抬价。

这样的“专合社”分类建立，种菜的种菜，养猪的养猪，发展水果的就种果树；一村一个特色产品，显然要比各自为阵好。但是，中国农民习惯了单打独斗，喜欢的是分田到家包产到户，要他们学会分工合作、民主管理，就需要基层政府去引导培育。

比如有老两口养猪，以前只能出栏三十多头；现在组织起来后，可以出栏六百多头，正常情况下每年可以挣十万多。但是猪肉市场一向不稳定，偶有大滑坡的年份，一下子还会赔进去很多。或者发生各种瘟病，死猪都无法处理，他们就又会怨声载道——觉得不如自己每年随行就市地小敲小打为妙。

乡镇政府会从农业局林业局请一些专家来指导，对农民的培训都是免费。政府还帮忙联系务工，提供各地产品销售信息，甚至联系车船。也鼓励城里愿意投资农业的商家，来承租农民土地，搞组织化生产，给个体农民示范。

有个村支书很精明，去外地考察了一种高密度的梨树，可以三年挂果，也适合本地的土质和气候。他用村里的一点公田出租的承包费，拿来请专家讲课，鼓励科技投入，宣传科技种田。然后买树苗回来，要求每个户长都来参观，讨论决定全村统一种。因为这样的果树最好成片种植，它牵涉到花粉的传播问题。如果在果林中间，还种植了有些不合适的开花植物，就会影响整个果园的产品质量。因此对不愿参与的人，要一定程度的强行。比如动员他调地让地，或者请人帮他种并管理。

传统农民只会种植传统农产品，新品种的果树如何修枝嫁接防虫，都是全新的技术活。他们只看重产量而不懂质量管理，三年没收成本来心里就着急，好不容易挂果了，由于管理不当，水果的品相不好就卖不起价钱。而看见价钱垮了就想要挖树，重新恢复他们原来的农产品。他们是现实主义者，小半是文盲大半是法盲，要想把他们转型为现代农民，还有漫长的道路要走。

十四

村两委指的是村党支部和村民委员会，这就是目前各村的最高权力机构。他们虽然都由本村的农民构成，但确实是乡镇政府的真正“抓手”。中国干部任用一直采用的古代流传下来的“流官制度”——本地人一般不得在本地成为主官，多是从外面直接任命空降而来的。只有到了村这一级的领导，因为已经不是国家干部身份，所以才一直由本地人担任——也就是古代的土司土官之类的性质。

乡镇的流官和本镇的农民没什么关系，互相也都不认识。要想管理好广大的乡野，必须要依赖那些生于斯长于斯的土官。在大集体时代，大队书记和队长，都是公社任命的。土地承包之后改村组式管理了，很长时间依旧采取的任命制。

即便是最低一级的权力，在中国依旧存在各种可以变现的利益。在农村税费制度改革之前，村干部和农民的矛盾已经急剧白热化。乡镇派人下乡执行各种强制性收费罚款的任务，都得村干部漫山遍野的带路指引，拆房牵牛的事情也多有发生。含恨的农民无法报复陌生的乡镇官员，但对本村的土官，却是可以夜出昼伏地袭击的。这样的恶性报复事

件，各地都频频发生。

实际上早在1980年代末，吉林省的梨树县，就已经开始了村主任的选举实验。因为村支书是党的职务，农民无权选党内的书记，所以这个职位一直是组织推荐，由该村的党员在党内投票诞生。但村主任是民事的职位，这个拿出来让村民竞选上岗，三年一轮重选，至少可以赢得多数人的民意。吉林省梨树县的这种村级选举，当时引起了很大的反响。后来的实验效果也很好，因为是让所有村民一人一票的选，后来官方就称之为“海选”。

但真正的全国村级海选制度，是1998年11月4日第九届全国人大常委会第五次会议，通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》以后才正式确立的。在这之后，全国乡村普遍开始推动村民海选村主任，尽管还存在政府暗中指定、培植甚至操纵参选对象的现象，也存在大户贿选和强人强选的现象，但对于基层民主建设来说，这已经是真正的破局了。

十五

一个村主任究竟有多大的实权和利益，值得农民去竞选呢？

本质上说，和各级组织一样，党领导一切，因此村里依旧还是书记说了算。书记基本是上级任命的，代表党领导和监控全村的所有人事。但村里只有“三个半”领导——书记、主任、文书和妇联主任，因此村主任的话语权还是相当大。而且在农村，一个人的“话份”和权力，往往与其性格和个人能力相关。性格强势的村主任，往往书记也拿他没有办法。因为他反正一届三年，之后还会重选；老百姓非要选他，有时上级也不得不尊重。

村子说小也很小，但是在有资源或者富裕地区，尤其是城乡接合部的村子，一个村的财富也可以肥得流油。比如著名的华西村，那里的书记或者主任，就可能是人人觊觎的位置。即便是非常穷的乡村，村集体也还会有一些集体财产。更不要说在乡村世界，村官也是有面子的人，现实的实惠以及社交上的虚荣，都会吸引有想法的人来争夺。

这些年各地出现了一些竞选热潮，主要是一些打工的农民赚钱了，在外增加了见识和本领，愿意回来参加村主任竞选。他们自己报名，找一批群众推荐，然后由政府指导搞差额选举产生。乡镇也愿意让那些致富了的农民当村主任，因为他们精明，不会太贪小便宜。这些人是乡村世界的能人，有钱有智商，有能力有点子，有的还有自己的企业。

当这样一批开化了的农民，开始有了政治理想，愿意不要工资，甚至捐钱行善，但是就是要当村干部，要想实现自己的理想，改变故乡——这是中国真正前进的基础，乡村开始出现超前的乡村政治家了。他们要体现个人价值，也会比传统的村干部有胆略有担当，当然其中也不乏出钱贿选拉票的现象。对农民来说，贿选总比强行安排的要好。只要他确能带领大家致富，能多多解决村里的公共事务，能够不贪污霸占集体财产，继续选他也没问题。

村主任三年一选，所有选民都要参加，打工不能回来的，可以带票或者现场打电话投票，由监票人代填。候选人是开村小组会，十人联名推荐，搞三榜公布，最后在三个人之中选二，再两人之中选一。一般不会推出多的候选人，谁合适谁不合适，老百姓心里还是有数的。在推荐的时候上级难免也有暗示，也有人自己去活动想当村官。到两个人竞争之时还要各自演讲，由村民代表来投票。

每十五人之中要选一个村民代表，因为考虑选举成本，一般当场投票当场宣布。即便有上级意志在其中起作用，也要协商，要在党员、村民代表和干部中做工作。一般不会明说，只重点介绍某人的功绩。只要不选出

一些不三不四的人，上级一般不会干预。乡村恶霸当选的现象基本很少，老百姓还是希望选家里有钱的、为人处世不错的、待人接物有礼的、家庭生活如意的。如果一个人自己家里都搞不好，怎么可能搞好村里？农民也怕穷人当村官，觉得他们贪心更大，更爱占小便宜。村官不是国家干部，因此可以在附近打工，或者自己开公司，村里有事能回来处理即可。

农民还是认书记为大，但多数村支书也都是主任选下来之后转任的。村官要违法乱纪欺男霸女，农民还是会联名告状上访，真正的村级贪官污吏还是有，主要在那些能卖地和有矿产资源的地方。一般贫困的村子，大家都是邻居，村主任的一举一动都在大家的眼皮下，老百姓还是能监督一些的。

传统的乡绅阶层已被彻底摧毁，新的乡村威信群体还需要漫长的时间来发育。没有真正的基层民主的建设，那乡村社会还将是乱象频仍。如果从村级海选逐步推进到县乡两级的直选，从过去的流官制逐渐改为本地人选本乡本土人；每个基层官员都要为自己生老病死的家乡负责，为子孙甘棠遗爱，也许就能真正完成和平转型了。

十六

村干部每月拿的是区县财政几百元的津贴（不同地区的额度不一），但实际相当于兼职工作。他们需要种自己的田，甚至在乡镇县城打工，或者开办自己的企业和商铺。如果在太平年月，村里并无太多的事务。农业税费免除之后，他们和农民一般也没有太多矛盾冲突。计划生育这些问题，他们也只需协助提供消息，具体解决的还是县区的计生办。

但一任村领导，如果完全不为村里的公共事务做一点事，也会担心三年之后被选下去。所以，他们一般也会想方设法为村里尽量创造一点集体财产，用来修路通电以及铺设天然气等等。这些公共事务，一般是找乡镇去求区县拨一点项目款，老百姓各家各户出一点，然后村里再补缺。村里从哪里找钱呢？其中一项就是收“历欠”。

所谓“历欠”，就是在农村税费制度改革之前，老百姓必须每年要交的“双提双统”的各种税费。当时就有很多老百姓因为贫穷等各种原因，一直没有交够交完，这样就形成了一笔历史欠债。中央免除农业税费，但并不能宣布这些债务作废；如果作废不收了，那其他已经交足了的农民，就会要求退还从前的税费。

但是既然已经改革了税费制度，更不能强征强要了。这些欠债的农民，一般也不会主动再还账，中央和地方政府，实际上早已不打这笔账的主意了。为了让不欠债的农民闭嘴，政府就把这笔债务交给各村去继续催账和征收。如果慢慢收到了，就作为村里的集体资产，可以用于村里的各种公共支出。

有的家庭最多的欠六千多元，现在又不让强行征收，村干部很不好办。如果不要，其他交了的又要攀比，甚至会培养老百姓学坏学刁的毛病。于是，对于这些历欠户，村里就得想方设法逼债。比如调整土地的时候不给他调，他家死了老人的，土地要收回来。新生的孩子按说要划拨土地份额，如果没有还债就不给。

他们出门打工要村里开什么证明，也可以卡着不办。在城乡二元结构的管理中，农民总有要找村里办事的时候。比如建房、结婚、生子、孩子上学、申请贷款，任何需要出具证明盖公章的事情，他都要找村两委，村里就可以因为这些权利而胁迫农民还债。还有申请救济的、邻里相争纠纷的，因此村干部还是具有一定的威信和权力，也能不断从这些历欠之中，逐渐收回一点现金。

当然随着时代的进步，不许像从前那样强迫农民，基层干部也越来越难当。比如村里要搞一些基础建设，大家投票集资，有人就是不集资，村里拿他也没办法。修路要花二十四万，只有百分之八十的人签字；剩余人就不肯出钱，要等国家慢慢来出钱修，宁可打牌也不出钱。他不出钱也有不出钱的理由——当年的农村合作基金会倒闭了，还欠各个村组集体的钱。

这样一些乡村狠人，多是脑筋比一般农民灵光的。你一惹他就上访，上级又怕上访，回头就要骂村官，村官也不好办。最后只好政府补贴一点，还是有几万缺口，只能由村里慢慢攒钱来还给施工队。

十七

当然，村里还会有很多杂务，也都是需要村官们操心处理的。

任何一个乡村，都会有穷人困难户。尤其是那些有智障或残疾的家庭，多数一生都活在艰难窘迫之中。村干部不能完全坐视不管，要帮特别困难的申请民政补贴。乡村传统的“五保户”已经实行低保，每月可以从民政拿到一百多元钱。没有能力自理的还可以去区县的福利院，但就没这个钱拿了。农民一辈子习惯了自家院落的土地生活，多数还是不愿去福利院，还得要依靠土地种菜，才可以存活。

这些年随着农民工的大量进城，很多人已经习惯了城市生活，不愿再回乡务农，随之而来的就是乡村的弃老现象十分严重。现在的老人多数只有两个儿女，出嫁的远走，打工的不回，丧偶之后的孤老就会越来越多。他们总有完全不能劳动的时候，总有生活无法自理的那一天。都市富家子女都很难久病床前做孝子，况乎捉襟见肘的农村儿女。

更悲惨的是根据农村的习俗，父母一辈子辛苦节俭攒下的房子，要分给结婚安家的儿子。老人们自己则因为分家立户，要搬出去到过去的老屋，或者新搭一个茅屋去生活。即便儿子媳妇在外打工没有回家，多数也还要住在自己的烂房子里。传统的孝道在今日之乡村，已经变成一种稀缺的德性。于是多数老人不得不在孤贫老病之中，艰难地凋谢。

虽然乡村公共医疗制度已经建立，每人每年交十元，大病统筹可以按比例报销，但最多只能报四万。想想今天的各种天价医疗，但凡真正得了癌症之类，普通人家的经济都可以拖垮，更何况乡村的农人。于是，这些老人一般被确诊不治之病之后，多会自个从医院里爬回去，在各自的老屋中等死。

每个村都还有一个兼职的赤脚医生，没有工资，依靠卖药收一点费用；同时做一些公共防疫的服务，由区县防疫站给一些补贴。这个岗位要通过考试资格才能干，村里负责提供场所。村干部还要定期定量补助那些残废军人、烈军属和老兵等，虽然钱是国家出，但这些事情也得要村里处理完成。

但凡涉及村里的一些公共设施和基础建设，村干部还是要动员老百姓出义工。由于青壮年基本外出打工，留下的多是老人妇女儿童，这样的义工也很难找齐，往往不得不出钱找人。在那些还保留土葬的地方，用一些村官的话说——要找八个能抬动棺材的男人，都已经很难了。国家为了鼓励农业，采取了粮食直补到户的政策。每家大约几十元，实际都拿去吃了，并未真正吸引人们种地。村官们认为与其发到各家卡上，还不如集中补给村里，以便拿来做几件公共设施的建设。

但上面往往又担心这样的惠民政策，最后成了村官们腐败的一个资源。由此引起更多的干群矛盾，把惠农变成了惠村官，于是只好继续直补到农家。

十八

在贫富差距越来越大的当前，那些乡村青年的出路究竟何在呢？

通常情况下，一个农家孩子在今天，要想彻底转变身份成为有都市户口和固定工作的人，只有一种出路——通过高考。但是即便上了大学，也只有一路接着考试，要么成为国家公务员，要么进入国家事业单位，才能完成这种翻身。

而一个乡镇的青年，能够踏进大学之门的依旧是少数，更多的连高中都没上完。就算大学毕业甚至研究生毕业，在现在的求职背景下，也多数只能去企业打工。侥幸能进入国企的，那就算是祖坟冒青烟了。

绝大多数的乡村青年，小学初中毕业便辍学。少部分参军入伍，但今天士兵转干几无可能，几年后还得回到农村，而且再也得不到安置工作的机会。这一部分青年，多数成为了各地保安公司的保安。没有参军的大部分青年，一般都外出打工，或者在县城乡镇自谋生路；很少有人会坚持务农。

底层人的上升之路，在今日已经变越来越窄。在风调雨顺的和平年代，他们看似进可以去城市谋生，退可以还乡耕耘。眼看着都市人的丰衣足食，自己也基本能保证吃饱穿暖，不至于有太多愤恨不平。

但是，当前也是埋藏着很多危机。目前的乡镇政府，平日管理的多数只是老人和留守妇女及儿童，因此看似风平浪静，还算好管。如果出现大的经济危机，或者公共安全危机（如非典之类），这些寄居在别人城市的农民工被迫大量回乡，基层管理难免会出现各种冲突。

平常在乡镇，维持社会治安秩序的是派出所。十来个警察，基本能处理各村的治安事件。派出所牵头和各村干部还组成一个治安联防队，时刻掌握着乡村的动态。每个乡镇还有一个预备役民兵连，隶属于区武装部管，但实际上只是在册。因为其中的多数，也都去了外地打工。

在外地打工的乡村青年，也有不少因为各种人生危机，而走上刑事犯罪的。从某种角度说，没有更多出路的乡村青年，不可能不成为社会的隐忧之一。

二十

乡镇是中国城市和农村的一个分水岭。当绝大多数区县小城都已经同质同构，与都市生活基本同化的时候，只有乡镇，还一眼望去便是农业社会的感觉。

千百年来，一代代农民围绕各自的乡镇散居耕耘，一切生活所需的交易与交流，基本皆能在这些场镇上完成。遥远的京都和朝廷，对乡下人来说遥不可及，也与他们的晴耕雨读生儿育女没有太多关系。

但这是遥远的过去。当社会主义革命席卷中国之时，六十几年来，整个传统的乡村治理格局实际已经完全改变。国家机器的触须已经整体前移，从县城延伸到各个乡镇。从土地到房屋，甚至生儿育女，每个农民的私人生活，都无法脱离公权的管理。在这样的背景下，乡镇就像防波堤一样，缓解着来自社会深处的风浪压力。

本文详细描述了今日乡镇政府的运行状况，仅仅算是为“胡温十年”的基层社会，存留了一个用以观察的样本。

野夫，作家，现居云南大理。主要著作有《父亲的战争》《江上的母亲》等。