政府主导型秸秆全面禁烧模式的效果分析——以2014年安徽省午季全面禁烧为例

付光玺，戴培昆

(1.安徽科技学院,安徽　凤阳　233100；2.安徽省政府发展研究中心,安徽　合肥　230001)

政府主导型秸秆全面禁烧模式的效果分析——以2014年安徽省午季全面禁烧为例

付光玺1，戴培昆2

(1.安徽科技学院,安徽凤阳233100；2.安徽省政府发展研究中心,安徽合肥230001)

摘要：本文概括了政府主导型秸秆全面禁烧模式的发展历程。以安徽省2014年午季全面禁烧为例，针对政府主导型秸秆全面禁烧的主要做法、效果评价及存在问题进行分析，并提出完善和优化秸秆禁烧的对策建议。

关键词：秸秆禁烧；政府主导； 模式；效果分析；对策

秸秆焚烧从最初的个体行为发展到区域性群体行为，从环境问题发展到现今的社会公共问题，已经引起各级政府的高度重视，秸秆禁烧亦由过去单部门区域性时段性的工作变成政府多部门协同配合的系统性工作，秸秆禁烧的力度逐年加大。在总结部分市县实施秸秆全面禁烧经验的基础上，江苏省和安徽省先后于2013年和2014年实施了由省政府牵头多部门协同配合的全省性的秸秆全面禁烧统一行动[1-2]。本文以2014年安徽省午收全面禁烧为样本，对政府主导型全面禁烧的效果和存在问题进行分析，以期提出从根本上解决秸秆焚烧的对策。

1政府主导秸秆全面禁烧模式的发展历程

全国范围内大面积集中焚烧秸秆并形成公害则是自上世纪90年代中期随着农业生产力的发展和大量农业剩余劳动力的转移而形成的，政府应对秸秆焚烧的对策也经历了由松到紧，由区域性单个部门的工作逐渐演变成全国性跨区域政府多部门协同应对。秸秆禁烧的规制工具也由单一化向组合化方向发展[3]，从1997年5月份农业部下发《关于严禁焚烧秸秆切实做好夏收农作物秸秆还田工作的通知》以来，国务院相关主管部门几乎每年都会下发秸秆禁烧的相关通知，各级地方政府也会结合实际制定相应的禁烧实施方案；从立法角度讲，2000年修订的《大气污染防治法》亦把秸秆焚烧污染治理纳入立法管制范围，该法第41条第二款规定：禁止在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质[4]。 纵观发展过程，虽然关于秸秆禁烧的规制越来越严、越来越多，惩罚越来越重，但秸秆焚烧的形势并没有随着好转，尤其是秸秆焚烧对雾霾的“贡献”却越来越大。于是，政府主导型全面禁烧模式应运而生。

2政府主导型秸秆全面禁烧的主要做法

2014年安徽省首次在全省范围内全面实施秸秆禁烧，安徽省人民政府办公厅印发的《2014年全省秸秆禁烧工作方案》(以下简称《2014省方案》)明确要求：在农作物收割期间，各地要组织力量，实行全天候驻守、巡查和值班制度，加强日常巡查和现场检查，及时发现并制止焚烧秸秆现象。对重点区域要实行24小时不间断巡查检查，确保“不燃一把火、不冒一处烟”。要加强联防联控，按照“空间覆盖无空白，职责落实无盲点，监督管理无缝隙”的要求，建立以乡(镇)为单位、村(居)为基础、村民组为单元的网格化管理责任体系，切实将监管责任落实到具体单位和个人。在技术上要把秸秆机械化全量还田作为当前秸秆综合利用的重要先行措施，鼓励因地制宜地推进秸秆肥料化、饲料化、基料化、原料化、燃料化等综合利用[2]。安徽省委书记、省长亲自检查部署秸秆禁烧和综合利用工作，省级财政新安排奖补资金11.45亿元，用于主产区秸秆机械化全部还田及其他综合利用项目，同时严格考核，以县为单位，重点区域、非重点区域每发现1个焚烧火点分别扣减5%和2%的省奖补资金；每日将各市及省直管县秸秆焚烧火点情况在《安徽日报》予以公布，每周在《安徽新闻联播》节目中排序通报，夏收结束后排名后三位的市人民政府主要负责人在《安徽新闻联播》节目中向公众进行了情况说明[5]。

3政府主导型全面禁烧模式的效果评价

评价政府主导型全面禁烧模式效果的指标有：焚烧火点数、空气污染指数、交通事故率以及相关的火灾数等，其中最直接最有说服力的是秸秆焚烧火点及空气质量变化的对比数据。根据环保部公布的卫星监测秸秆焚烧火点统计核定信息[5]，在安徽省实施全面禁烧的形势下，2014年夏季(5月20日-7月31日)安徽省秸秆焚烧火点数644个，比2013年的1773个火点同比大幅减少，减幅达63.68%；但横向与同处夏收冬麦区的河南、山东、江苏、河北、湖北等省相比，秸秆焚烧火点数仅次于河南(815个)，约占全国火点总数的30%。而根据安徽省环保厅公布的空气质量月报数据，2013年6月全省有7个主要城市空气质量超标，空气质量超标天数最多的淮南市有7天出现超标[6]，而2014年6月则有14个城市超标，空气质量超标天数最多的蚌埠市有12天出现超标[7]；2013年7月安徽全省主要城市空气质量指标均无超标，而2014年7月却有9个城市超标，超标天数最多是4天[7]。另根据安徽省环保厅公布的空气质量日报数据显示，6、7月份安徽省空气首要污染物均为可吸入颗粒物，恰恰佐证了秸秆焚烧是该时期导致空气污染的重要污染源。 由此看出，在2014年安徽省实行全面禁烧的情况下，空气质量并没有呈现预期的趋势性改善，却出现了令人困惑的污染加重的结果，这固然可能与特殊的气象条件有关系，但也从一个方面说明，秸秆全面禁烧并没有产生立竿见影的效果，值得我们认真总结和反思。

4政府主导型秸秆全面禁烧工作模式的思考

4.1　政府主导型全面禁烧耗费大量行政资源，禁烧成本明显提高

全面禁烧依靠的是巨额的政府资金投入、强大的行政资源和强制执行力。为实施全面秸秆禁烧，2014年安徽省各级财政安排秸秆禁烧及综合利用奖补资金15.6亿元，并且《2014省方案》明确规定“奖补资金使用不得用于人员经费、办公经费、交通工具和办公设备购置等支出”，其本意是不希望把巨额的禁烧经费投入到工作过程支出上。但“全面禁烧”本身就是一种建立在大量人力物力财力投入基础上的工作模式，禁烧网格化防控必须依靠大量的人员日夜死看硬守，流动宣传车循环巡查，人员经费、宣传经费、交通工具和办公设备购置等支出是客观存在的，并且占比不小，奖补资金若不能用于相关支出将会给地方财政带来很大的财政负担或者导致基层不必要的变通处理。以2014年午收期间禁烧比较成功的界首市为例，该市严格实行禁烧网格化管理，市领导包乡镇、乡镇干部包村组、市直部门包重点村、村干部包田块的“四包”责任制，投入干部3500多名，群众7000多人，出动宣传车300多辆，张贴宣传单20万份，投入用于禁烧宣传、全天候督查、防控等方面的人力平均每200亩地1人，每万亩耕地平均投入人力50人左右，秸秆清运、集中堆放、看管等产生了大量的雇工费、运输费、场地费、处理费等，每个乡镇用于秸秆禁烧的综合支出平均达60～80万元，全市实际投入秸秆禁烧和综合利用的经费达到1500多万元。不可否认，这些强制性行政措施在禁烧秸秆的过程中起到了一定的制约作用，在一定程度上约束了人们焚烧秸秆的行为，但只是把工作重点放在了“禁”和“堵”上，而并没有切实可行的“疏导”措施，不能从根源解决农民的利益需求[8]。

4.2　禁烧宣传不深入，宣传投入与宣传效果之间反差明显

《2014省方案》明确要求“广泛开展形式多样的宣传教育活动，大力宣传焚烧秸秆的危害和秸秆综合利用的益处，切实增强农民群众的主动参与意识。”[2]但实际的禁烧宣传则主要表现为三种情形，一是流动宣传，即由宣传车循环不断在田间地头、村庄之间重复播放禁烧宣传录音；二是张贴布告，即带有“焚烧秸秆是违法行为”、“焚烧秸秆罚款拘留”等内容的宣传标语、横幅等贴满角落；三是电视宣传。但不管哪种形式的宣传，其内容均是以宣传政府的禁烧政策、口号为主，对秸秆综合利用的“益处”，如何利用、利用效果等更容易接受的入心入脑的科普宣传却很少，对新媒体的利用更是鲜见，秸秆禁烧宣传显得过于单调机械，群众“主动参与意识”并没有被真正调动起来。基层工作人员的意识更是停留在“为禁而禁”的层面上，没有从农民群众利益角度换位思考如何让农民不想烧，即重堵轻疏现象十分严重。

4.3　全面禁烧的的行政措施滥用倾向值得注意

由于全面禁烧是以行政强制力为后盾的一种工作模式，所以，一些地方在贯彻全面禁烧时出现了行政措施滥用的倾向，比如要求包点干部和村组干部缴纳保证金、禁烧与其他农业补贴挂钩、对违反禁烧规定者罚款，甚至还有拘留等限制人身自由的强制手段。一方面这种行为缺乏充分的法律依据，与当前国家提出的建设法制国家的精神相背，同时，这种工作方式在一些地区导致干群关系紧张，应当引起各级政府高度重视和认真反思。

5优化全面禁烧的对策建议

全面禁烧模式的思路重点体现的仍是“禁”，在秸秆利用渠道不畅的情况下，虽然从形式上看短期内取得了一些效果，但这种效果不具备持续性，容易反弹和反复，各地的全面禁烧实践证明，真正彻底实现秸秆禁烧目标，还需要通过不断的制度创新和技术创新，实现标本兼治。

5.1　调整全面禁烧思路，变政府唱独角戏为政府和市场唱和声

长期以来，对待秸秆焚烧，各方比较一致的观点是疏堵结合，“堵”靠政府，“疏”靠市场。十几年来，堵的一面不断在强化，而“疏”的一面却没有发挥应有的作用。政府主导的网格化全天候全员防控的全面禁烧思路，过度放大了政府的强制管理职能，耗费大量行政资源，而市场的作用却被畸形的压缩和弱化了。在当前秸秆综合利用渠道还不清晰的情况下，禁烧工作必须要妥善处理好政府与市场两者之间的关系，要在不断强化政府指导的同时，更加重视市场的作用，让政府和市场演双簧、唱和声，而不是政府唱独角戏；在资金投入上政府资金要发挥撬棍作用、牵引作用，通过政府政策引导和资金带动吸引庞大的社会资金投入到秸秆综合利用中去，而不是无休止的加大政府的人力和资金投入。

5.2　调整禁烧宣传策略，引导群众主动参与秸秆禁烧

秸秆禁烧宣传工作要想见实效，宣传部门和宣传工作者要学会换位思考，站在受众的立场上抓禁烧宣传。一要注重禁烧宣传形式的多样化，重视主流媒体和新媒体在禁烧宣传中的作用。比如可以根据电视的普及率高，受众面广，信息可信度高的特点，在省及以下地方电视台尤其是县级电视台高频度循环播放秸秆处理利用的电视专题片，引导秸秆科学利用；另外，手机等新媒体的影响越来越大，手机普及率高，功能多样，大部分手机都可以接收微信、彩信等，政府宣传应当更多注重对手机等媒体的利用。二要重视宣传内容的调整。过去禁烧宣传重点在堵上，宣传内容主要在政策法规、政府通知、布告等，建议在重视政策宣传的同时，把宣传重点逐步调整到秸秆科学利用处理知识的宣传普及上，尤其是要加强对秸秆焚烧和秸秆还田利弊知识的分析宣传，通过图文并茂的生动宣传，引导群众走出秸秆焚烧的认识误区。

5.3　坚持“因地制宜、因时制宜、因作物制宜”相结合，分类确定禁烧策略

我国幅员辽阔，地理跨度较大，地形地貌复杂，平原、丘陵和山地都有，相应的作物布局和耕作制度也有很大不同，因此，治理秸秆焚烧必须坚持“因地制宜、因时制宜、因作物制宜”相结合，分类确定禁烧策略，不能一刀切。夏收作物(小麦和油菜)秸秆量大、离田难、茬口紧，秸秆处理的最大难点是茬口紧，秸秆机械化全量还田适合大部分地区推广，因此，夏收必须要坚持围绕“秸秆机械化全量还田”做文章，重点推广小麦和油菜秸秆机械化全量还田机械和技术。秋收作物(主要是玉米和水稻)茬口矛盾较小，就玉米秸秆而言，一方面其秸秆水分含量高，营养全面，是牲畜理想的饲料来源，非常适合作青贮饲料，另一方面其秸秆机械化还田技术成熟，也可以进行还田处理；水稻秸秆虽然量大，但农户一般要在秋收后进行土壤翻耕，所以，水稻秸秆可以结合土地翻耕直接还田。在确定秸秆综合利用策略时，除考虑作物、地形等因素外，还要与当地的产业发展实际相结合确定适合当地的秸秆利用主渠道，不可照搬照抄，比如，对建有生物质电厂的地方，可以把秸秆发电作为秸秆利用的主渠道，而对畜牧业发展较好的地区，可以把秸秆过腹还田、秸秆青贮作为秸秆综合利用的重要渠道。总之，只有“疏”是畅通的，“堵”才是可持续的。

5.4　统筹考虑，突出重点，市场化运作，提高奖补资金使用效益

要提高奖补资金的使用效益，资金投向必须注意处理好以下几个问题：一要体现“统筹和协调”，即是做好秸秆禁烧奖补政策与相关农业政策的衔接协调，通过统筹规划，协调各种农业奖补资金的投向重点，提高资金的投入效益，避免浪费。二要“突出重点”，当前秸秆禁烧奖补资金投向重点应围绕新型秸秆还田设备的研发、购置和维护改造，重点支持国内具有自主知识产权的能满足低茬收割带粉碎装置的新型大功率收割机研发推广；另根据农机作业面积，发放秸秆禁烧农机作业补贴。三要体现政府资金的牵引作用，吸引市场资金参与秸秆禁烧和综合利用，形成政府资金与市场资金共同推动秸秆禁烧的局面，重点把秸秆禁烧与推动规模经营结合起来，按照不同的种植规模分级对种植大户、农业合作社、家庭农场等规模经营主体给予相应的禁烧补贴，以规模经营示范引导秸秆还田和综合利用。

5.5　鼓励不同模式的秸秆禁烧试点，以体制疏导探索秸秆禁烧的治本之策

农业生产是一个内涵十分丰富的庞大系统，内部各种要素互相关联，彼此影响。从本质上讲，屡禁不止的秸秆焚烧现象只是现阶段我国农业领域生产关系不能适应现代农业生产力发展诸多矛盾的一个方面的表现，农业生产力的发展迫切需要一种能适应农业规模经营的新型生产关系来替代现行过度分散的以家庭经营为主的农业生产关系。因此，对待秸秆焚烧，治本之策是要树立系统论的思想，从调整农业经营体制入手，鼓励因地制宜地开展农业股份合作制、家庭农场等多种形式的土地规模经营试点探索，逐渐把土地的经营权集中到那些有思想、有资金、有技术的人手里，最终建立起农业生产关系各要素相互协调、农业经营者愿意投入、科学技术能充分应用、农业循环趋于良性、农业收益可观的规模化农业生产经营体系。一旦农业规模经营得以实现，农作物秸秆作为农业生产循环的一部分将纳入农业生产成本核算，为了提质增效，降低经营成本，秸秆综合利用将变为农业经营者的自觉行为，秸秆焚烧问题便可迎刃而解。

参考文献：

[1]巴全东. 秸秆“禁烧令”：磨剑已经十五年 今年是江苏全面禁烧秸杆第一年[EB/OL].Http://news.huaihai.tv/pinglun/folder2027/2013/06/2013-06-07298081.html,2013-06-07/2014-12-20.

[2]安徽省人民政府办公厅. 关于印发2014年全省秸秆禁烧工作方案的通知[EB/OL].Http://www.ah.gov.cn/UserData/DocHtml/1/2014/5/13/3881818446029.html，2014-05-13/2014-12-20.

[3]张会恒.政府规制工具的组合选择：由秸秆禁烧困境生发[J].改革，2012(10):136-141.

[4]全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国大气污染防治法[EB/OL]. Http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=141,2000-04-29/2014-12-20.

[5]环境保护部办公厅.关于2014年夏季秸秆禁烧工作情况的通报[EB/OL].Http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bgth/201409/t20140918_289253.htm,2014-09-15/2014-12-20.

[6]安徽省环境监测站.安徽省辖城市空气质量状况(2013年7月)[EB/OL]. Http://www.aepb.gov.cn/PAGES/Aepb11_ShowNews.aspx?NewsId=85872，2013-09-29/2014-12-20.

[7]安徽省环境监测站.安徽省辖城市空气质量状况(2014年6月)[EB/OL].Http://www.aepb.gov.cn:8081/zwgk/xxgkweb/blue/showView.jsp?unit=002985878&newid=151128,2014-08-21/2014-12-20.

[8]严苏桐.农村秸秆禁烧中的地方政府行为分析——以苏北S市为例[J].产业与科技论坛，2013,2(20):117-118.

(责任编辑：窦鹏)

收稿日期：2015-01-09

基金项目：2014年度安徽省软科学研究项目(1402052047)。

作者简介：付光玺(1967-)，男，安徽省太和县人，硕士，研究员，主要从事三农问题研究。

中图分类号：X321

文献标识码：A

文章编号：1673-8772(2015)03-0065-05

Analyzing Efectiveness of Government Leading Model
to Ban Crop Residue Burning Totally
——Taking Total Crop Residue Burning Banning in Anhui Province as an Example in 2014

FU Guang-xi1,DAI Pei-kun2

(1.Anhui Science and Technology University, Fengyang 233100,China;

2.Development Research Center,the People’s Government of Anhui Province,Hefei 230001，China)

Abstract：Taking total crop residue burning banning in summer in Anhui Province as an example in 2014, the development course of government leading model to ban crop residue burning totally was generalized, the main practice, the efectiveness evaluation and the existing problems were analyzed, and some countermeasures to perfect and optimize crop residue burning.

Key words:Crop residue burning banning; Government leading; Model; Effectiveness evaluation; Couutermeasccres