民族地区财政转移支付制度实施现状及对策研究

吴奇璐

吴奇璐/西南民族大学管理学院在读硕士(四川成都610041)。

一、财政转移支付制度对民族地区的重要性

(一)财政转移支付制度相关概念

“转移支付”这一概念最早由西方财政学提出，其不仅包括政府资金、商品或服务的无偿转移，也包括政府对微观经济主体的无偿转移。我国在1994年，由著名财政学家、中国财政学历届常务理事陈共教授在其主编的《财政学》中引入这一概念。他指出，以是否存在商品或劳务交换为依据，财政支出分为购买性支出和转移支付，转移支付主要表现为补助、捐款和债务利息支出。各级政府的财政能力是不一致的，甚至差异较大，而财政转移支付制度作为分税制财政管理体制的重要组成部分，其主要是通过上下级之间的财政资金转移来实现各地公共服务水平均等化和各级政府间财政能力平衡。本文主要阐述的是上级对下级的财政收入补助。

财政转移支付制度作为重要的区域补偿政策，在直接调整和重组区域经济发展不协调、不平衡状况，缩短各区域经济发展差距的实践中，得到了广泛而有效的运用。

(二)财政转移支付制度对民族地区的重要性

民族地区大多处于我国西南部的边远地区，自然地理环境较差，多山，道路崎岖导致交通不便，信息不畅，生活水平低，市场意识也不强，难以吸引人才，发展民族地区地方经济的成本较高，对优势自然资源和人文资源的开发利用深度和力度都远远不够，地方的支柱产业和特色经济发展缓慢。从历史角度看，民族地区因开发困难，自我发展缓慢，加上以往政府的忽视和投资长期不足，经济基础薄弱，依然处在贫苦落后的状态，社会发展水平明显低于全国整体水平。而财政转移支付制度是支持欠发达地区社会发展的重要手段。由于民族地区经济发展水平较低，对财政转移支付资金的依赖程度很高，所以，中央对民族地区及民族地区之间的财政转移支付，不仅保证了各级政府能够正常履行其职能，而且在促进民族地区均衡发展、减少财政分权改革摩擦、推动经济发展和社会进步等方面，发挥了不可替代的作用。

二、财政转移支付制度在民族地区执行存在的问题

(一)转移支付总体规模偏小，且资金运行路线单一，效益不明显

一些资料显示，中央对民族地区财政转移支付资金在中央财政总收入中所占比重一直处于较低状态。如2006年，中央对地方转移支付资金为2335亿元，仅占当年中央财政总收入的13.6%，能划拨到民族地区的资金更是少之又少，民族地区得不到有效的经济支援，发展缓慢，导致与东部发达地区的差距越来越大，转移支付的均衡效果不明显。

民族地区的财政转移支付主要采取逐级传递式(如图)，包括中央财政对民族地区和民族地区内部上级对下级的财政转移支付，这种支付路线往往会因层层传递而耗费时间过长，资金难以及时到达民族地区，并且资金在到达某个层级时，首先被用来平衡本级财政，经过多层传递后，能够到达基层的资金也就所剩无几了，更进一步导致了民族地区的财政困难。

(二)没有完全体现公平性、照顾特殊性

我国目前的财政转移支付制度实行“多交多返，少交少返”的政策，而民族地区在历史上一直属于经济不发达地区，市场竞争意识薄弱。工业发展落后，企业数量少且规模偏小，经济效益差;农业长期以来虽是主导产业，但现代化程度低，一些先进的技术难以普及，导致农业产量低，经济效益差，这必然决定了上缴的税收要远远低于东部发达地区，因此在返还资金上也低。此外，从结构上看，税收返还和专项拨款在我国财政转移支付制度中所占比重较大，具有平衡各地区财政能力的一般性转移支付所占比重偏小，且基本上是处于扶贫资金层面。税收返还政策如前所述，在一定程度上不仅没有实现各地区公共服务能力均等化，反而与均等化目标相违背。专项拨款是中央财政划拨给特定地区或特定项目的资金支持，以帮助实现地区的发展和某个项目的顺利完成。专项拨款主要是由基数法来确定，而现在实行的基数法没有根据时代的变化而进行相应的修改，存在许多不合理且不利于民族地区发展的因素，随着时间的推移，这些不合理的因素也在不断地扩大，更进一步加重了民族地区的财政困难，扩大了与东部沿海发达地区之间的差距，抑制了民族地区社会经济的发展。

(三)民族地区财政转移支付制度的法规建设不完善

保证财政转移支付制度的法律规范目前只有1995年颁布的《过渡期财政转移支付办法》，其不仅远远滞后于当前社会的发展，而且也不足以满足全国财政转移支付的要求。由于缺乏明确的、适应当前社会发展需要的法律规范，民族地区的财政转移支付制度在资金分配过程中，缺乏科学的标准和依据，转移支付资金的立项审批不规范，审批过程不透明，人为因素影响较大，随意性大，缺乏规范性，出现“人情款”等资金分配不合理、违背专款专用原则等问题。此外，现今只有全国的指导性法律规范，缺乏各地方政府根据本地区具体情况的一些政策性规范，而各地区之间发展程度的差异导致了各地规范化程度不一，一些经济发达地区已经建立了较完整规范的财政转移支付相关的法律法规，而一些经济落后地区则处于刚刚起步阶段，没有一个标准的法律法规，使得财政转移支付制度在实施过程中无法形成一个上下级有效衔接、相互协调的体系，无法充分起到均衡各地区财政能力的作用。因此，民族地区及全国都需要更进一步规范和完善财政转移支付的法制建设，力争将财政转移支付制度的实施纳入有序规范的法制轨道。

三、财政转移支付制度在民族地区的扶持优化

(一)加大对民族地区财政转移支付力度

为了缩小民族地区与非民族地区在享受公共服务和经济建设、社会发展上的差距，进一步改善现行民族地区财政转移支付状况，实现各地基本公共服务水平的均等化，突出对民族地区财政的扶持目标，发挥财政转移支付制度在民族地区应有的作用，有必要适度增加对民族地区财政转移支付的扶持力度。一方面，增加资金规模，加大对民族地区在科学、教育、文化、医疗、卫生、环境保护等方面的公共基础设施的建设，使那里的群众能够充分享受到改革开放和社会进步带来的成果，缩小民族地区与东部沿海经济发达地区之间的差异;另一方面，要提高资金使用效率，使资金首先用于解决县、乡的财政困难。

(二)优化财政转移支付结构

从发展的角度来看，我国财政转移支付制度并不能改变民族地区与非民族地区经济建设和社会发展的差距。因此，降低地区间财力差异程度，实现各地居民享有公共服务水平相对均等化的目标，仅依靠增大转移支付资金在中央财政支出中的比重是远远不够的，优化转移支付体系结构是完善转移支付制度的重中之重。一方面应逐步提高财力性转移支付，特别是一般转移支付补助的比重，财力性转移支付补助是实现财力均等化和实现基本公共服务均等化的重要保障;另一方面要规范专项转移支付体系，要根据实际情况实施专项转移支付制度，实行相关配套与非配套拨款相结合，防止单一按照项目配套要求，尽量缩小专项转移支付范围，逐渐向民族地区倾斜，防止造成贫困地区因无力配套而无法获得专项拨款，导致穷者更穷、富者更富的不公平现象出现。同时还应该取消现有专款中名不副实的不合时宜项目，归并重复交叉的项目，充分体现专项转移支付资金的引导作用。要规范专项转移支付资金配套政策，根据具体地方的实际情况，具体问题具体分析，合理确定地方配套比例，开展实施专项转移支付资金的配套政策，切实提高资金使用效益。

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