住房市场失灵的度量及成因分析—以江苏省为例

■ 吴翔华 副教授 虞敏敏 通讯作者 王 剑 蒋清洁（南京工业大学 南京 211800）

引言

2015年3月国务院总理李克强在《政府工作报告》中提出住房市场宏观调控政策“坚持分类指导，因地施策，落实地方政府主体责任，支持居民自住和改善性住房需求，促进房地产市场平稳健康发展。住房保障逐步实行实物保障与货币补贴并举，把一些存量房转为公租房和安置房。对居住特别困难的低保家庭，给予住房救助”。新的调控政策核心是商品房市场分类指导，保障房实现实物保障与货币补贴并举，建立更加合理的住房保障供应体系。

过去学者对住房宏观政策进行过一些前瞻性研究：姚玲珍（2003）提出要结合我国国情，实行住房分类供应政策模式。胡丕勇（2011）构建了“最低收入家庭租赁廉租房；中低收入家庭以政府提供的‘住房券’购买或租赁商品房；高收入家庭购买或租赁市场价商品房”的城镇住房系统。虞晓芬、曾辉（2013）建议各地方政府应该选择与当地住房需求状况相协调的保障模式。徐虹（2012）从需求角度重构合理的多层次保障性住房供应体系。郭江华等（2012）认为我国的多层次保障性住房供应体系存在弊端，即“夹心层”，建议以公共租赁房作为解决弊端的出路。

住房政策是简单、清晰、明了的，但是住房市场是复杂的，因此应当关注市场的复杂性，才能确保住房市场健康发展（秦虹，2014）。目前住房市场中出现市场失灵现象，商品房市场出现结构性失衡，房价高企，大面积、大户型住房较多，小户型、低价位的住房较少，结构性供大于求，有价无市；保障房政策不到位，保障线设置不合理，实物保障与货币补贴政策不健全，导致城市“夹心层”住房困难。但鲜有学者从市场失灵的角度研究“夹心层”的规模、市场失灵的度量、政府保障和市场供给住房的边界以及“夹心层”分类住房保障等问题。

本文调研江苏省15个城市的房价数据，探索住房市场失灵情况以此进行“夹心层”规模的判断和市场失灵的度量，探索市场失灵的成因并针对不同住房市场失灵情况分类指导，最终提出差别化的政策建议。

研究过程

（一）研究思路

研究“夹心层”的规模和度量住房市场失灵，应当明确“夹心层”和住房市场失灵的表征。“夹心层”是指符合经济适用房购买条件但没有能力购买，以及超出住房保障范围但没有能力购买普通商品住房的群体，包括户籍家庭和非户籍家庭（谭建辉等，2012）。住房市场失灵最直接的表现形式是“夹心层”人群的存在。因此研究的重点在“夹心层”的购房支付能力，即可负担房价水平。由于“夹心层”既处于保障范围之外，又处于商品房市场之外，因此其可负担房价水平比保障房价格高但比商品房价格低。

图1 南京市商品房价格的直方图

表1 南京市的房价区间分布统计

表2 城市商品房价格的描述性统计汇总表 单位：元/m2

保障房价格是由政府确定，可直接通过政府网站获得数据。商品房市场中存在不同档次的房屋，必然存在不同的房价水平，同时房屋空间分布较广，无法全部调研，笔者根据城市房地产市场发展与变化情况以及考虑城镇居民的平均通勤成本，在平均通勤成本范围内确定调查区域和调查对象。由于存在不同的房价水平，若采用最低房价与“夹心层”可负担房价水平进行比较，则可能出现最低房价小于“夹心层”可负担房价，这与“夹心层”定义矛盾；若采用最高房价与其比较，则市场中有支付能力的购房人群处在“夹心层”中，这也与“夹心层”定义矛盾，因此采用满足95%置信水平对应的房价水平（P*）。满足95%置信水平对应的房价水平（P*）是指在一定的平均通勤半径范围内，商品房价格大于该价格的样本占到总样本的95%及以上。P*相对准确地表示商品房价格的最低界限，若“夹心层”可负担房价水平小于P*，市场中95%的房屋不符合该人群住房需求，这符合“夹心层”的定义。

基于上述调研思路，最终调查分析数据包括：保障房价格、商品房价格、满足95%置信水平对应的房价水平（P*）以及各不同收入阶层的可负担房价水平。

（二）调研方案的确定

1.调查方法。调查江苏省13个地级市，以及金坛、滨海两个县级市县，调研的对象是上述城市不同街道及不同社区的出售房屋（包括二手房和新建商品房）。

2.调查区域说明。根据城市房地产市场发展与变化情况以及考虑城镇居民的平均通勤成本，综合考虑城区不同地段的环境、交通、市政与公共设施配套的条件和水平，结合城区不同地段发展历史沿革、群众心理习惯、街区自然界线等因素，以城区行政区划为基础，在平均通勤范围内，综合划定调查区域。

3.调查房屋的情况。近1年内正常交易状态下成交的新建商品房或二手住房，包括多层或小高层住房，两室一厅并至少一间卧室朝南，多层楼层为2-5楼（非顶层），小高层楼层为5-9层（非顶层），建筑年代为2002年以后，简单装修（简装），家电齐备，无墙壁瑕疵。

4.样本数量。在调查实施阶段，编制网络版调查问卷和纸质版调查表，调查范围为主城区的每个行政区中的社区，每个行政区中的社区抽样不少于10个，每个社区的抽样不少于5个，总样本数300-500个，展开试调后不断修改完善。

5.调查问卷的设计。调查表主要分为3个层面：房屋地理位置状况、住房基本情况、住房周边情况。房屋地理位置状况，包括被调查住房所在地理位置、小区名称、建筑年代以及详细地址；住房基本情况，包括住房所在楼层及总楼层、卧室朝向、装修情况、户型、面积、总价、交易时间；住房周边情况，包括小区环境、文体设施、生活配套、临近学校情况。

6.数据调查情况。问卷发放采用网络和实地调研的方式，调查问卷共发放9238份，去除不符合答题标准的327份，获得有效问卷8911份，有效率达到96.46%。

（三）数据处理及结果

1.房价数据区间分布统计。根据实际调研的房价数据，进行房价区间分布统计。以南京市房价数据为例，见表1和图1。

2.数据统计分析结果。由调研思路和调研数据，确定描述性统计量为：总样本数N、最大最小值、平均值以及满足95%置信水平对应的房价。

在健康的住房市场中最低收入人群和低收入人群可负担的房价小于保障房价格，其余各收入人群可负担的房价大于保障房价格且处于商品房价格分布曲线内，因此P*与保障房价格应当相近。若两者价格之间有差距，则表明市场上存在“夹心层”，且存在市场失灵的情况。

运用SPSS软件对实际调研的数据整理，得出所有调研城市的商品房价格描述性统计汇总表，见表2。

笔者根据调研数据获得的房价，确定城市中满足95%置信区间水平对应的商品房价格（P*），并根据P*与保障房价格之间的距离进行住房市场失灵的度量分析

市场失灵的现象分析

住房市场是一个不完全竞争的市场，存在垄断性、外部性、信息不对称性等特点（方思敏等，2011），这导致在不同城市住房市场中失灵的表现形式也不同。本文将商品房价格、满足95%置信水平上界对应的商品房价格（P*）、保障房价格以及不同收入人群可负担的房价水平在图表中进行绘制。笔者发现：有的城市P*与保障房价格距离相差较大，“夹心层”层数较多；有的城市P*与保障房价格相差距离中等，“夹心层”层数中等；有的城市P*与保障房价格距离较接近，“夹心层”几乎不存在。大致可以得出三种不同住房市场失灵情况：严重失灵、局部失灵、未失灵。

（一）住房市场严重失灵现象

图2中，分布曲线表示城市的商品房价格（上文房价统计数据），七个长方形阴影部分表示七组不同收入人群（最低收入人群、低收入人群、中等偏下收入人群、中等收入人群、中等偏上收入人群、高收入人群、最高收入人群）购房可负担的房价水平。左边粗线为城市保障房价格，右边细线表示P*。P*与保障房价格之间的人群为“夹心层”。

图2 住房市场严重失灵现象的示意图

图3 南京市住房市场严重失灵现象的示意图

图4 住房市场局部失灵现象的示意图

图5 扬州市住房市场局部失灵现象的示意图

图6 住房市场未失灵现象的示意图

图7 滨海县住房市场未失灵现象的示意图

图2中，城市住房市场中商品房价格只能覆盖最高收入人群和高收入人群，保障房价格远小于P*。中等偏下收入人群、中等收入人群以及中等偏上收入人群处于保障房价格线和P*线之间，为“夹心层”。该人群无法通过商品房市场满足住房需求，且又不在政府保障房范围以内，处于住房供给的“空白地带。”市场中“夹心层”层数较多，该类现象为住房市场严重失灵。

以南京为例，根据房价分析，南京市住房市场中商品房价格只能覆盖最高收入人群和高收入人群。南京市房价满足95%置信水平上界对应的房价为10820.55元/m2，远远大于目前南京市保障房价格。图3中，阴影部分表示南京市各个收入人群能够支付的房价水平，可以看出低收入人群、中等偏下人群以及中等收入人群为“夹心层”，其处于市场和政府住房供给“空白地带”，且阶层数较大，因此南京市住房市场出现严重失灵的现象。

（二）住房市场局部失灵现象

图4中，城市住房市场中商品房价格覆盖最高收入人群、高收入人群、中等偏上收入人群，且保障房价格小于P*。中等偏下收入人群和中等收入人群处于保障房价格线和P*线之间，为“夹心层”。该人群无法在商品房市场中获得住房，且均不在政府保障房范围以内，处于住房供给的“空白地带”，但“夹心层”层数比住房市场严重失灵城市的层数少，该类现象为住房市场局部失灵现象。

以扬州市为例，根据房价数据分析，住房市场中商品房价格能覆盖最高收入人群、高收入人群、中等偏上收入人群，部分中等收入人群。扬州市房价满足95%置信水平上界对应的房价为6041.75元/m2，大于扬州市保障房价格。在图5中，阴影部分表示扬州市各收入阶层能够支付的房价水平，可以看出中等偏下收入人群、部分中等收入人群为“夹心层”，其处于市场和政府住房供给“空白地带”，但层数较少，因此扬州市住房市场出现局部失灵现象。

通过上述方法得出，无锡市、苏州市、常州市、镇江市、南通市、泰州市、盐城市、连云港市、徐州市、淮安市、宿迁市、金坛市的住房市场均出现局部市场失灵现象。

（三）住房市场未失灵现象

图6中，城市住房市场中商品房价格能覆盖80%及以上的收入阶层，包括：最高收入人群、高收入人群、中等偏上收入人群、中等收入人群和中等偏下收入人群，且保障房价格大于P*。低收入人群和最低收入人群能通过政府提供保障房以解决住房需求，其他收入人群均可在商品房市场中获得相应的住房。住房市场中未出现“夹心层”，该类现象为住房市场未失灵现象。

以滨海县为例，滨海县住房市场中商品房价格能覆盖80%及以上的收入阶层，包括：最高收入人群、高收入人群、中等偏上收入人群、中等收入人群和中等偏下收入人群。滨海县城市房价满足95%置信水平上界对应的房价为2880.33元/m2，小于滨海县保障房价格。在图7中，阴影部分表示滨海县各个收入阶层能够支付的房价水平，可以看出最低收入人群和低收入人群处于保障房价格覆盖范围内，其余收入阶层处于商品房价格覆盖范围内，市场中无“夹心层”，因此滨海县住房市场未出现失灵现象。

市场失灵成因分析

（一）土地制度存在问题

1.二元土地所有制。我国土地制度是二元土地所有制，农村土地归集体所有，城市及郊区土地归国家所有，现有城市市区的土地已经开发殆尽，但城市郊区和农村的土地闲置情况严重。由于土地二元所有制的问题，农村土地进行流转为城市建设用地比较困难。这种制度弊端的存在，导致城市市区住房用地紧缺，住房供应量不足，土地价格和房价快速上涨，城市居民住房负担较重。

2.土地出让方式的弊端。我国当前的土地出让方式是“招拍挂”，这种方式是以公平的角度设定，但这种看似公平的出让方式，实际是价高者得，导致资金雄厚的房地产商加大对土地市场的垄断，与此同时招拍挂的出让方式，抬高了住房土地的成本。垄断和土地成本的增加直接转嫁到住房成本上，使商品房价格只涨不跌，中等收入人群及以下人群无能力支付较高的房价。

3.土地供应结构的问题。土地供应结构的合理性体现了政府对市场失灵的调控能力以及资源分配的公平性。过去很多城市建设大面积、大户型的高档住房，中低价位的住房供应量较小，市场无法满足中低收入居民住房的自住性需求和改善性需求，导致高收入阶层拥有多套住房，而中低收入居民只有一套住房甚至无房。住房供应结构的不合理，导致住房财富的“马太效应”，居民住房资产性收益差距加大，住房市场失灵更加严重。

（二）租买选择机制缺失

1992年，DiPasquale D和Wheaton WC对房地产买卖市场和房地产租赁市场的相互关联性进行研究，通过构建“D-W”模型揭示两者的关系：房地产买卖价格受房地产租金制约，同时影响房地产开发量，进而影响房地产存量和房地产租金。该模型所揭示的房地产市场动态运行机制被称为“房地产租买选择机制”。

国外的住房市场发展比较完善，住房买卖市场和租赁市场共同发挥作用以解决居民住房问题。我国的住房市场发展历程较短，且我国的住房租买选择机制缺失。刘仁、程昆和莫金玲对北京、上海、广州和深圳四城市1993年至2010年的住房价格指数与租金指数进行了协整检验，结果表明两者之间不存在协整关系，研究揭示了我国住房市场价格与租金的关系偏离了长期均衡的理论关系这一事实，证明了我国住房市场上租买选择机制的缺失（刘仁和等，2011）。住房租买选择机制的缺失会形成住房泡沫，对住房市场产生影响。

我国租买选择机制缺失具有历史原因和现实原因。历史原因为我国具有住房“只买不租”的文化以及“年轻人结婚必须有房”的社会风气。现实原因是我国住房租赁市场存在缺陷，租赁市场上提供的住房服务品质较差，不能给承租人带来居住和心理的安定性。租买选择机制缺失使得住房租赁市场解决居民住房问题的能力显得更弱，而买卖市场解决住房的压力加大，从而造成租赁市场空置房较多，买卖市场供不应求，市场失灵严重，由此政府不得不加大土地供应和住房供应量，更进一步造成土地和社会资源浪费。

（三）政府保障政策不到位

满足低收入人群、住房困难户的住房需求，维护其基本的生存发展权利是住房保障的基本目标。在完善的住房保障体系下每个社会成员都能达到维持基本生活的住房标准，因此保障范围并非只限于处在社会较低水平的低收入群体中，收入水平相对较高的中等收入家庭同样有住房困难和寻求住房帮助的需要（刘洁，2011）。满足不同层次人群的住房需求，合理分配不同层次的住房供给，解决居民住房困难，是住房保障的重要目标。

过去在部分城市中存在住房供给量不合理，政府未分城施策，导致一些城市保障房数量供应较少、保障覆盖面过窄、保障水平不足、“夹心层”的住房问题突出，而另一些城市出现大量保障房闲置、“房等人”等现象。因此供给结构的不合理性导致住房市场无法满足不同收入层次居民住房基本需求，也导致住房市场的失灵。

目前我国的住房保障有三种形式：经济适用房、廉租房和公共租赁住房。保障范围的划分，一般根据住房保障对象收入线。但目前我国的住房保障对象收入标准是采用传统一刀切的方式，一般是以低收入人群、城镇居民人均可支配收入作为计算基数，再乘以一定比例计算（邹晓燕等，2010）。其指标无法准确反映申请人可用于支付住房消费的收入绝对水平或相对水平，也没有准确与住房市场价格和租金相联系，因此实际保障对象收入线划分存在偏差，这必然会产生“夹心层”和保障“错位”现象，造成住房市场失灵。

住房保障政策不到位体现了政府政策失灵，其进一步加剧住房市场失灵程度。

政策建议

针对不同城市已出现的市场失灵情况，应当提出差别化的政策建议，以缓解住房市场失灵情况。我国住房保障类型有两种：租赁型保障房和产权型保障房。对于“夹心层”人群中租房支付能力不足的家庭，可采取租赁型保障方式；“夹心层”人群中具有租房能力但购房支付能力不足的家庭，可采取产权型保障方式。

城市住房市场严重失灵，超过80%的人群出现住房支付困难，“夹心层”层数较多，甚至包括中等偏上收入人群。政府首先考虑商品房市场中住房供应量不足，应当增加住宅土地供应，严格禁止开发商囤地、捂盘惜售等。其次是对首次置业家庭、自住型购房家庭，提供优惠政策，保障消费性需求，抑制投资性需求。对于保障房市场，应以产权型保障为主，采用共有产权住房、限价商品房以及购房补贴等方式进行保障，扩大保障房覆盖范围，缩小住房市场失灵程度。

住房市场局部失灵的城市中，部分收入群体住房支付困难，存在“夹心层”，但层级相对较少。对于商品房市场，政府应当提供中低价位的商品房数量，减少高端住房供应，合理控制住房供应结构，防止住房供应出现结构偏差。对于保障房市场，应以租赁型保障为主，采用公租房、租赁货币补贴等方式进行保障，使住房市场达到未失灵状态。

城市住房价格合理，没有出现市场失灵情况，最低收入人群处于政府保障范围内，其余不同收入人群在商品房市场中均能获取相应的住房。个别城市需要进行住房保障，则适当采取住房货币补贴。

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4.徐虹，董秀娟.需求视角下保障性住房的多层次供应体系研究[J].商业时代，2012（27）

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