政府诱导型金融支持渝东南民族地区城镇化建设研究

章君+肖妍

摘   要：城镇化建设离不开金融的支持。尤其是在经济全球化和区域经济一体化的当今，聚内在市场的有力推动和外在政府的有效引导为一体的“政府诱导型”金融，将会快速推动城镇化建设的进程。渝东南民族地区作为重庆五大功能区之一的生态保护发展区，其城镇化建设中由于缺乏有效的激励和诱导机制，金融创新体制不健全等原因，造成金融信贷资金依赖，私人投资和外源性资本介入不足，融资服务发展滞后等问题。渝东南民族地区在城镇化建设进程中，应加强政府的有效引导，充分发挥政府诱导型金融的联动效应，积极引导私人投资，吸引强大的外源性资本进入本地区，形成多元化的金融创新服务体制，为渝东南民族地区城镇化建设提供强劲的金融支持。

关键词：政府诱导型金融;城镇化;渝东南民族地区

中图分类号：F830.31                  文献标识码：B                     文章编号：1674-0017-2015（10）-0039-04

一、引言

渝东南民族地区在2013年9月重庆市委四届三次全会上通过的《中共重庆市委、重庆市人民政府关于科学划分功能区域、加快建设五大功能区的意见》中，被划分为生态发展保护区（五大功能区之一）。重庆作为西部地区唯一的直辖市，渝东南地区正是重庆市所管辖的区域。渝东南地区作为重庆的“一圈两翼”之一翼，由“一区五县”构成，辖黔江区、武隆县、石柱县、彭水县、酉阳县、秀山县。处于重庆东南部武陵山和大娄山的交汇地带，是我国罕见的以苗族和土家族为主的少数民族聚集区。该区域面积较为广阔，大约为16936平方公里，是整个大重庆面积的三分之一。加快渝东南地区的城镇化建设和生态环保建设对于促进西部大开发和社会主义小康社会建设具有十分重要的意义。目前渝东南地区的城镇化建设有了一定程度的发展，但与重庆主城区以及东南沿海地区相比仍有相当大的差距，在一定程度上制约了民族地区社会经济的发展。2014年渝东南生态保护发展区的城镇化率为35.99%，远低于都市功能核心区的城镇化率（该区城镇化率为99.85%），也低于全国的平均水平（全国平均为54.8%）。渝东南地区相对落后的城镇化水平，需要政府诱导型金融的支持和推动。

国家统筹城乡改革试验区及重庆市委市政府关于加快五大功能区建设的政策背景，有力推动了广大学者对渝东南地区城镇化发展进行研究。邓正琦（2004）认为加快渝东南民族地区小城镇的发展，需要培养农村的“拉力”和城镇的“推力”，应拓宽投融资渠道，建立健全多元化的筹资模式，如土地的有偿使用，特色的融资政策，有偿集资等，同时政府也应当给予更多的资金和政策扶持。杜俊华（2007）认为资金的多少是影响渝东南民族地区城镇化进程的一个重要因素，政府应加强对资金的管理和改革，建立多元化的投融资渠道，以集体和个人投资为主，国家、集体、个人和外资企业共同参与的多元化的投融资机制。肖妍（2011）通过实证分析得出，金融的发展能够显著地推进渝东南地区城镇化建设进程，要改变城镇化建设对信贷资金的过度依赖和金融机构供给不足、金融服务不完善的局面，需要进一步发挥政府的诱导作用，健全激励和约束机制，引入商业性金融和开发性金融，完善担保体系和强化县域保险。肖妍、王伟（2014）研究认为当前渝东南民族地区城镇化建设过程中信贷资金依赖症，私人投资不足和外源性资金介入过少等问题是由政府政绩引起的短期化行为，缺乏有效的激励和约束机制等原因造成的，在建设新型城镇化中应发挥政府诱导作用，拓展多元化的投融资渠道，形成合力，为城镇化进程提供持久动力。

前述学者的研究为本文的开展提供了良好的思路，但在政府诱导型金融对支持城镇化战略的有机结合以及政府诱导型金融模式的乘数效应发挥等问题上，还有待进一步探究。本文以五大功能区之一的生态保护发展区渝东南民族地区为例，从政府诱导型金融支持模式的视角探讨城镇化建设，试图创新政府诱导型金融支持模式的乘数效应，为有关部门提供决策参考。

二、渝东南地区城镇化发展情况及金融支持

作为五大功能区之一的渝东南地区，地处湘渝鄂黔四个省市交汇地带，人口以土家族和苗族为主，少数民族人口约占该区域人口总数的75%，属于典型的老少边穷地区。渝东南生态保护发展区地广人稀，生态环境良好，但由于历史和自然原因的影响，该地区城镇基础设施比较落后，城镇化承载能力较差，严重制约了城镇化的发展。

（一）城镇化率逐年攀升，但城镇化总体水平仍偏低

从2005年至2014年这10年间，渝东南地区人口总量呈现下降趋势，但城镇人口逐年增加，城镇化率逐年攀升。截至2014年末，渝东南民族地区城镇化率已达到35.99%，比2005年提升了近23.72个百分点，城镇化水平以平均每年2.4个百分点的速度逐步提升，但仍低于全国的平均水平。与重庆市其他各功能区域相比，渝东南民族地区的城镇化发展仍处于最低的水平（表2），2014年该地区人口城镇化水平为35.99%，低于低于都市功能核心区（99.85%），也低于全市的平均水平（59.60%）。

（二）中小城镇不断兴起，但综合发展水平仍然不高

渝东南民族地区的城镇聚集，扩散辐射效应不断增强。由于经济体制的转型和农业产业结构的调整，农村剩余劳动力不断向城镇转移，非农业人口比例迅速上升。由于受到自然条件，历史人文等因素的影响，造成了小城镇大量增加，但经济基础比较薄弱，非农人口的增长与重庆其他地区相比显得比较缓慢。纵观渝东南地区的总体经济概况，虽然中小城镇的个数在不但上升，但是整个区域的经济发展水平还没有得到显著的提升。主要原因是小城镇的经济基础比较薄弱，产业结构不尽合理，政府财政投融资体制不够健全，金融信贷资金支持力度不大。

（三）城镇化建设资金不足，城镇承载能力弱

2013年渝东南民族地区的生产总值为599.58亿元，经济实力显著上升。但是渝东南地区经济的增长并没有改变城镇基础设施落后的面貌。尤其是秀山县，距离区域中心城市较远，四面环山，交通不便利，再加上国家政府的财政投资力度不够，该县资金缺口较大，通讯、卫生、交通等社会福利基础设施发展严重滞后，城镇承载能力弱。在融资政策方面，贷款主要是以存定贷和资金抵押的形式。

（四）配套政策不到位导致金融信贷资金支持不足

当前由于缺乏相关的配套政策，金融支持限于满足农民的基本金融需求和农业特色产业以及农业产业化龙头企业，而对于具有一定风险领域的农业科技进步和农产品开发等方面的金融支持力度很小。2012年底渝东南民族地区的涉农贷款余额为246.5亿元，比上年增长22%。尽管如此，金融支农资金的来源单一，相关措施不完善，在一定程度上影响了金融要素的扩大效应，金融服务难以满足农业产业化经营多样化的需求。截至到2013年4月，渝东南地区累计发放“三权”（三权即农地、农房、林权）抵押贷款33.5亿元。尽管重庆近年来非常重视三权抵押融资，但是资金总量与期限结构仍受限制。由于金融支持不足导致农民投资城镇化建设的渠道不畅通，有限的资金存放金融机构反而形成金融资源的逆向配置（存放金融机构的资金从需要发展的城镇流向经济发达的大城市），更加不利于城镇化进程。

（五）投资体制的不完善制约了城镇化基础设施融资能力的扩大

在城镇化建设中，政府在基础设施的投资上始终占据着主导地位。但是由于经济发展水平制约着渝东南地区的财政收入规模，再加上地方政府财权与事权的不相匹配，导致渝东南地区城镇化建设的基础设施得到财政的支持力度远远不够。2013年渝东南地区公共财政预算支出为223.29亿元，其中主要用于农林水，教育、卫生、社会保障和就业等方面。基础设施项目的投资主体单一，多元化的投入机制尚未建立。在城镇化建设中，代表私人部门和外源性资本的私人投资、招商引资、民间资本、外资资本及港澳台资本投资则势单力薄。

三、政府诱导型金融支持渝东南民族地区城镇化路径

完全市场化或行政化的金融支持模式不能满足城镇化发展的需要。市场的自发调节金融支持模式容易造成市场失灵，政府在城镇化建设过程中既不能“越位”也不能“缺位”。以政府引导进而对市场进行诱导的政府诱导型金融支持模式，能够加速城镇化建设的进程。所谓政府诱导型金融支持模式，就是政府从支持城镇化建设中退出，积极让位于私人投资部门，同时改变政府对支持城镇化建设直接补贴的方式和方法，以建立对私人部门的诱导机制为主。在这里，政府退出市场将给私人部门留下了广阔的发展空间，政府科学引导和诱导机制的建立，有助于私人部门投资、外源性资本的广泛介入以及开发性金融的聚集，政府充分发挥了“造血”功能。另一方面，政府应继续发挥其“输血”功能，将财政支出的重点放在基础设施、公用事业和公益性项目的投资建设上，通过财政贴息、信贷担保和减免税优惠等政策吸引社会投资，以补偿政府投资的不足。同时金融管理部门进一步发挥窗口指导作用，引导各商业银行对信贷资金的投放，最终形成金融要素的扩大效应，进而推进城镇化进程的加速（如图1）。

政府诱导型金融支持模式对于渝东南地区城镇化建设而言有其合理性和必要性。其一，传统的金融支持城镇化模式已无法满足渝东南地区城镇化建设的需要。传统的城镇化建设把人口和产业列为核心要素，注重经济增长而忽视了社会福利效益和生态效应。新型城镇化更加注重经济发展，更加关注环境改善、社会保障、社会服务、精神文明等要素，资金供给和金融服务需求随之加大，强政府的行政推动和强市场的自发调节作用已无法为新型城镇化建设提供可持续性的金融服务。其二，渝东南民族地区城镇化总体水平偏低，综合发展水平不高，容易形成地方经济发展的瓶颈，再加上渝东南地区深居老少边穷地区，多民族、多宗教、多生态的特征，使得金融在支持城镇化进程当中具有特殊性。在城镇化中确保耦合的金融资源得到有效供给，需要政府科学的引导，进而对市场形成诱导。其三，渝东南民族地区金融市场的抑制效应导致了市场失灵，客观上使得该地区的金融资源具有公共产品的特性。缺乏政府的诱导机制，私人部门参与城镇化建设投资的积极性不高，同时外源性资金介入不足。新型城镇化建设需要巨大的资金支持，需要政府部门进行科学的引导，对市场产生诱导，扩大私人部门的投资，加大外源性资金的介入力度，有效缓解资金供给不足的缺口。

四、政府诱导型金融支持渝东南地区城镇化的政策建议

（一）商业银行应找准城镇化信贷支持的切入点

城镇化是要素聚集的综合经济实体，渝东南民族地区城镇化建设要实现经济效益、社会效益和生态环保效益的有机统一。商业银行应根据渝东南民族地区城镇化建设的特殊性，准确定位信贷支持城镇化的切入点，避免盲目投入而产生信贷风险。第一，由于渝东南地区区域经济发展的非均衡性，商业银行应重点支持城市基础设施建设、现代服务业以及城市功能的健全。第二，商业银行在客户选择上应具有多样性，既要支持客户创业群体，还要支持新型农户经营群体。第三，不断创新信贷产品，满足新型农业经营主体一揽子信贷需求。第四，商业银行应调整和优化信贷政策，转变传统的信贷管理模式，满足农业产业化发展的信贷需求。

（二）加大渝东南地县域金融支持城镇化建设力度

一方面，降低金融准入门槛，鼓励和支持民间资本、外源性资金融入渝东南地区。政府应主动投入资金进行诱导，吸引更多金融机构和民间资本、外源性资本参与政策性、合作制金融的建设。结合渝东南地区城镇化建设背景下县域金融发展的实际情况，政府、县域金融机构、金融中介组织和企业之间应加强合作，共同建立有效的风险管理机制，防范金融风险。另一方面，打破区域壁垒，引导和鼓励金融机构跨区域进行业务交流与合作。

（三）给予渝东南民族地区税收优惠政策，诱导民间资本和外源性资金注入

渝东南民族地区经济发展相对滞后，应充分发挥税收的经济杠杆作用，诱导投资者参与投资，加速城镇化进程。渝东南地区具有民族地区、贫困地区、旅游示范区、生态保护区等特征，应因地制宜制定特殊的优惠政策。以税收优惠为手段，调整产业政策，发挥税收在产业调整上的调控作用，诱导各种资源加大对渝东南民族地区城镇化建设的力度。

参考文献

[1]邓正琦.渝东南民族地区城镇化现状及对策研究[J].西南民族大学学报：人文社会科学版，2004，（4）：180-183。

[2]李建华.城镇化进程中的金融支持研究[J].技术经济与管理研究，2014，（10）：102-105。

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[7]杨小兰.我国城镇化发展水平综合评价模型的构建[J].现代商业，2014，（19）：86-88。

The Research on the Financial Support for the Urbanization Construction of Ethnic Minority Areas of Southeastern Chongqing Induced by the Government

ZHANG Jun  XIAO Yan

（Chongqing College of Finance and Economics， Yongchuan Chongqing 402160）

Abstract：The urbanization construction needs the financial support. Especially nowadays when the economy is globalized and the regional economy is integrated， the government-induced finance which combines the strong promotion of the internal market and the effective guidance of the external government will rapidly promote the process of the urbanization construction. As the ecological protection zone which is one of the five major functional zones in Chongqing， the urbanization construction of ethnic minority areas of southeastern Chongqing is facing such problems that the financial credit capital is greatly depended on， the introduction of the private investment and external capital are not sufficient， and the financing service develops slowly because the effective incentive and induction mechanism is absent， and the financial innovation system is not sound. In the process of the urbanization construction of ethnic minority areas of southeastern Chongqing， the governments effective guidance should be strengthened， the linkage effect of the government-induced finance should be given full play， the private investment should be actively guided， the external capital should be attracted into the region， a diversified financial innovation service system should be formed， and the strong financial support should be provided for the urbanization construction of ethnic minority areas of southeastern Chongqing.

Keywords： government-induced finance; urbanization; ethnic minority areas of southeastern Chongqing

责任编辑、校对：苗文龙