我国陆海统筹发展的战略内涵、思路与对策

我国陆海统筹发展的战略内涵、思路与对策

曹忠祥,高国力

(国家发改委国土开发与地区经济研究所，北京100038)

摘要：陆海统筹是国家发展的战略方针，是国家对陆地和海洋发展的统一筹划。本文对陆海统筹的战略内涵做出了阐释，对当前我国陆海统筹发展难点问题进行了深入剖析，进而提出了未来我国陆海统筹发展的战略思路和相关对策建议。

关键词：陆海统筹；战略内涵；思路；对策

收稿日期：2014-09-20修回日期：2014-12-26

作者简介：曹忠祥(1971-)，男，甘肃平凉人，国家发改委国土开发与地区经济研究所副研究员、研究室副主任，理学博士，研究方向：海洋经济和区域经济。

中图分类号：F120.4

文献标识码：A

文章编号：1002-9753(2015)02-0001-12

Abstract:The overall planning of land and sea means national unified planning of terrestrial and marine development,which is the fundamental strategy of national development.The paper interprets its connotation and facing problems，and then puts forward some strategical thoughts and relevant countermeasures for future plans.

The Connotation of and Policy Recommendation for Overall

Planning Development of Land and Sea in China

CAO Zhong-xiang，GAO Guo-li

(InstituteforSpatialPlanning&RegionalEconomy，NDRC，Beijing100038，China)

Key words: overall planning of land and sea; strategical connotation; thoughts; countermeasures

我国是一个海陆兼备的国家，海岸线总长约3.2 万千米(其中大陆海岸线1.8 万千米，岛屿海岸线1.4 万千米)，海洋专属经济区和大陆架面积约300万千米2，有面积500平方米以上的岛屿7000多个[1]。在接近陆地国土面积三分之一的海洋国土上，我国有着广泛的利益。20世纪90年代以来，海洋资源开发和海洋经济发展在接续和补充陆地资源、缓解陆地资源和环境压力、支撑和引领经济增长以及促进经济社会可持续发展等方面已经发挥了重要的作用，未来仍有着巨大的潜力。党的十七届五中全会与国民社会和经济发展“十二五”规划纲要都做出了“坚持陆海统筹，制定和实施海洋发展战略，提高海洋开发、控制、综合管理能力，推进海洋经济发展”的战略部署。党的十八大也将“提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国”，作为优化国土开发空间格局、推进生态文明建设的重要举措。为此，深入贯彻落实党中央、国务院的有关指示精神，立足国家发展的战略全局，针对目前海洋开发能力不足、海洋开发进程滞后、海陆经济发展矛盾突出等问题，积极开展陆海统筹发展问题研究，具有很强的紧迫性和重要的理论及现实意义。

一、对陆海统筹战略内涵的理解

作为一种重要的发展理念，陆海统筹是我国在发展思路上做出的历史性转折，它的提出是国际海洋开发大势和我国陆海发展的具体实际综合影响下的产物。从比较宽泛的意义上来理解，陆海统筹发展是涵盖陆地和海洋两大地理板块、关系到国家发展和安全全局的战略性命题，涉及资源、经济、社会、生态和主权权益维护等方方面面的内容，具有十分丰富的战略内涵。

陆海统筹中的“陆”即陆地，是指我国主权范围内的陆域国土；“海”的主体包括我国具有完全主权的“蓝色国土”——内海和领海，我国拥有主权的岛礁、拥有主权权利和专属管辖权、具有“准国土”性质的的专属经济区和大陆架，并拓展至作为国际“公土”但对我国具有战略利益的公海、国际海底和南北极区域。简单来说，陆海统筹就是从全国一盘棋的角度对陆地和海洋国土的统一筹划[2]，是科学发展观在优化包括蓝色国土在内的国土开发格局中的具体落实。具体而言，陆海统筹是指从陆海兼备的国情出发，在进一步优化提升陆域国土开发的基础上，以提升海洋在国家发展全局中的战略地位为前提，以充分发挥海洋在资源环境保障、经济发展和国家安全维护中的作用为着力点，通过海陆资源开发、产业布局、交通通道建设、生态环境保护等领域的统筹协调，促进海陆两大系统的优势互补、良性互动和协调发展，增强国家对海洋的管控与利用能力，建设海洋强国，构建大陆文明与海洋文明相容并济的可持续发展格局。陆海统筹的战略内涵主要包括以下几个基本点：

(一)以陆海国土战略地位的平等为前提

海洋和陆地一样，都是人类生存发展的重要物质来源和空间载体，是国家国土资源的重要组成部分，理应在国家发展中具有同等重要的地位。然而在我国过去的发展中，由于对海洋的地位与作用以及海陆关系认识的不到位，加之受管理能力不足和经济发展方式粗放等多种因素的影响，导致海陆经济发展的水平和能力存在着较大差距。鉴于此，陆海统筹发展战略的实施，必须以增强海洋国土观为前提，破除“海陆两分”、“重陆轻海”的思想观念[3]，提升海洋(内海、领海、海上岛礁、专属经济区和大陆架)作为国家国土组成部分的主体地位，赋予其在国家发展安全中与陆地同等的战略地位，凸显海洋对国家富强和民族振兴的战略支撑作用与价值。

(二)以倚陆向海、加快海洋开发进程为导向

陆地与海洋对我国经济社会发展和安全而言同等重要，并不存在绝对意义上的孰轻孰重问题，但在国家发展的不同历史时期和阶段，因所面临的经济和地缘政治形势不同，对陆海的重视程度也会有所差异。在现阶段，我国周边的地缘政治形势和冷战时期相比有了很大变化，与北部俄罗斯、蒙古和中亚国家间的关系总体向好，与南亚诸国的关系总体保持稳定，来自海洋方向的日、菲、越等国的挑战和美国的介入成为最大的威胁；国家对外开放和参与全球经济竞争能力的提升以及经济安全保障、区域协调发展、资源环境问题的解决，都在客观上要求加快海洋开发的进程；我国已成为仅次于美国的全球第二大经济体，综合国力有了很大的提升，初步具备了实施大规模海洋开发的条件和基础能力。因此，陆海统筹应该体现陆域经济的支撑作用和海洋经济的引领作用相结合，突出海洋国土开发的优先地位，加快发展海洋经济，切实提高我国经略海洋的能力，维护海上主权、权益和安全，更加充分地发挥海洋在国家发展和安全中的作用。

(三)以协调陆海关系、促进陆海一体化发展为路径

从长远发展看，陆海统筹是陆海两种生态经济系统相互作用下的必然趋势，这是海陆两大系统在资源、环境和社会经济发展等方面客观上存在的必然联系所决定的[4]。正确处理海洋国土开发和陆地国土开发、海洋经济发展和陆域经济发展的关系，不仅是海洋经济发展的需要，而且是国家和地区经济健康发展的必然要求。因此，陆海发展关系的协调是陆海统筹战略实施的重要方面。从现阶段解决陆海发展中存在的资源开发脱节、产业发展错位、空间利用冲突、资源和生态环境退化等问题的角度出发，资源开发、产业发展、基础设施建设、生态环境保护领域的统筹应该是陆海关系协调的重点任务。实施陆海统筹，就是要按照科学发展和发展方式转变的要求，从全国和区域发展的全局出发，将陆地国土和海洋国土作为整体来考虑，实施统一的国土开发规划，统一安排海陆资源的配置与调度，理顺陆海资源利用和产业发展关系，缓解陆海产业矛盾，强化陆海交通基础设施的互联互通，实施陆海生态环境的统一治理，促进陆海一体化发展。

(四)以推进海洋强国建设、实现海洋文明为目标

当今中国，国家核心利益关切由陆向海转移，国家战略利益遍布全球。建设海洋强国已经成为中国特色社会主义事业的重要组成部分，实施这一重大部署，对推动经济持续健康发展，对维护国家主权、安全、发展利益，对实现全面建成小康社会目标、进而实现中华民族伟大复兴都具有重大而深远的意义*习近平：《进一步经略海洋，推动海洋强国建设——在中共中央政治局第八次集体学习时的讲话》，人民网，http://www.people.com.cn/，2013-07-30。。海洋强国的建设不是单向的，而是海洋“硬实力”和“软实力”的相互匹配和统一[5]。实施陆海统筹发展，就是要在强化海洋经济、科技、管理、军事等“硬实力”发展，提高对海洋控制利用能力和水平的同时，注重思想意识、发展理念、意志、模式、目标、路径选择等“软实力”的打造，特别要强调海洋文化的发展，塑造和提升全民族海洋精神，实现海洋文明，从而为人类社会的文明和发展做出贡献。

二、陆海统筹发展面临的主要问题

进入21世纪以来，在国际范围内海洋“国土化”趋势不断增强、海洋科技的迅猛发展、以海洋资源争夺为核心的海洋领域竞争日趋激烈的背景下，我国对海洋的重视程度空前提高，发展战略和规划引领手段加强，海洋开发的能力和水平进一步提高，海洋经济加快发展和海陆经济一体化趋势加强，陆海交通基础设施建设取得突破性进展，生态建设和环境保护取得成效，为未来实施全方位陆海统筹发展奠定了良好基础。但是，总体来看，我国陆海统筹发展尚处于起步阶段，海洋经济发展仍然比较落后，与世界主要发达国家存在的明显的差距，海陆经济关系不协调、海岸带和海域开发布局不合理、陆海生态环境冲突严重、规划管理和体制改革不到位等问题，将长期制约着陆海统筹发展的进程。

(一)海洋经济发展总体滞后

虽然近年来我国海洋经济有了较大的发展，但是海洋经济严重滞后的局面尚未得到根本性改变，海洋经济总体水平低、区域发展严重不均衡、科技支撑能力弱等，是其中存在的突出问题。(1)海洋经济发展水平低，发展方式粗放。目前我国海洋资源综合开发利用率不到4%，不仅低于经济发达国家14%-17%的水平，也低于5%的世界平均水平。资源依赖型低层次传统产业占据主导地位，海洋经济总体上仍处于以资源开发和初级产品生产为主的粗放型发展阶段。2012年，滨海旅游业、海洋交通运输业、海洋渔业三大传统产业占主要海洋产业的比重高达75%，而海洋生物医药业、海水利用业等新兴产业的总产值占主要海洋产业的比重不足1%。(2)区域海洋经济发展不平衡，主导产业低层次雷同问题明显。沿海地区海洋经济发展水平的差异较大[6]。从海洋经济密度*海洋经济密度：即单位海岸线的平均海洋经济产值。来看，上海、天津两个直辖市高于全国平均水平，其他省份均在全国平均水平之下，最高的上海为30.32亿元/千米，是全国平均水平的15倍，是最低的海南省的86.7倍；全员劳动生产率上海市是海南省的5倍多。海洋渔业、滨海旅游业及海洋交通运输业在大多数省份都占据主导地位，海洋产业的同构化问题严重[7]。(3)科技创新能力的不足，严重制约海洋经济发展进程[8]。海洋科技对经济的贡献率低，关键领域技术自给率和科技成果转化率低，部分领域的成果和专利转化率不足20%；海洋重大领域的基础研究明显不足；海洋开发的关键核心领域技术自主研发和创新能力薄弱；重点领域的海洋调查勘探仍然不足，尤其缺少持续性的调查研究；一些新兴的高技术行业尚未形成专业化制造能力，深海矿产资源开发核心、关键技术仍需进口，海洋空间利用技术尚处于传统阶段；海洋高新技术产业人才短缺。

图1　2012年主要海洋产业增加值构成(%) 资料来源：2012中国海洋经济统计公报。

地区海岸线长度(千米)2006年2009年2010年海洋生产总值(亿元)经济密度(亿元/千米)排名海洋生产总值(亿元)经济密度(亿元/千米)排名海洋生产总值(亿元)经济密度(亿元/千米)排名上海172.313988.223.1514204.524.4015224.530.321天津15313698.9522158.114.1123021.519.752河北4871092.12.243922.91.9061152.92.375江苏953.912871.3542717.42.8533550.93.723**山东3024.43679.31.21658201.9247074.52.336广东3368.14113.91.22566611.9858253.72.454**浙江22001856.50.8473392.61.5473883.51.777辽宁21781478.90.6882281.21.0592619.61.208福建30511743.10.5793202.91.0583682.91.219海南1617.8311.60.1910473.30.29105600.3510广西1595300.70.1911443.80.2811548.70.3411全国18800.521220.31.13—32277.71.72—39572.72.10—

数据来源：《中国海洋统计年鉴》(2009、2010、2011)。

(二)海陆经济发展关系不协调

与海洋经济总体水平低、产业发展的低端化相一致，海洋与陆地之间的经济联系也处于较低层次，海陆经济间关系不协调。(1)海陆经济联系的层次低，产业结构衔接错位较大，相互支撑不足，不利于海陆经济互补[9]。通过海洋产业与陆地经济的灰色关联分析可以看出，第二产业的关联度只有0.628，第三产业关联度虽然高达0.876，但主要集中在海洋交通运输和滨海旅游两大传统产业(表3)。这说明海陆经济发展的衔接仍然不够紧密，陆域科技向海洋领域转化、支撑海洋开发作用尚未得到充分发挥，海洋开发对陆域经济发展的引领作用也没有体现出来，海陆经济关系总体不协调。(2)部分海洋产业过度发展，结构性和区域性过剩倾向明显。港口建设超前于集疏运体系建设和物流管理能力的提升，导致腹地拓展缓慢，造成港口的同质化和能力上的冗余，集装箱、煤炭等大型专业码头利用不充分，也加剧了港口间的恶性竞争。船舶工业自主创新能力不强、增长方式粗放、低水平重复建设、产能严重过剩、船用配套设备发展滞后、海洋工程装备进展缓慢等问题日益显现，产业发展仍在低位徘徊。目前船舶产能利用率仅为75%，明显低于国际通常水平*《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》【国发〔2013〕41号】，人民网，2013-10-15。。(3)临港产业过快过剩发展，加剧陆海矛盾和冲突。在盲目追求GDP增长的发展冲动下，临港工业“遍地开花”，引发了突出的矛盾和问题。首先，临港产业占地面积大、吸纳就业少、集聚人口能力低，导致产、城发展的相互脱节；其次，“嵌入式”发展的临港产业不仅对地方原有特色优势产业的带动作用有限，而且挤压了原有产业的发展空间；再次，临港产业过快、过剩发展导致了围填海的无序、过度，而企业自备港口的大量建设所导致的港口的“企业内部化”、生产企业和港口企业重复建港，也是港口建设过度超前和空间布局无序的重要原因。

表3　海洋产业与陆地经济的灰色关联度分析(2012年)

资料来源：《2012年中国海洋经济统计公报》；沿海各省市2012年统计公报。

注：陆地数据是在沿海省市的地区生产总值中剔除海洋生产总值后的产值。

(三)海岸带开发无序和海域开发布局不合理

由于海陆功能区划错位和割裂、其他管理不到位，在经济利益的驱使下，地区之间、行业之间乱开乱占海岸和近岸海域，造成了严重的资源破坏和生态环境问题。同时，海域开发布局也不合理，近岸海域过度开发和远海深水开发利用不足并存。(1)海岸岸线利用无序。由于对海洋岸线缺乏强力规划与管理，旅游、海水养殖、盐业、港口、临海工业、自然保护区等利用方式交叉重叠，矛盾和冲突不断加剧。在一些人口、产业集中度高的发达地区，片面追求港口规模扩张，大量布局临港、临海重化工业，导致城市岸线资源紧张、原始景观破坏、生态环保压力大，部分城市已经面临岸线功能调整和改造的迫切问题[7]。在一些行政单元比较密集的岸线和海域，不同行政单元之间的竞相开发、重复建设等问题也较为突出。(2)围填海面临潜在失控危机。以满足城建、港口、工业建设需要的填海造地高潮迭起。从1990年至2008年，我国围填海总面积从8241平方公里增至13380平方公里，平均每年新增围填海面积285平方公里；与20世纪50年代相比，我国累计丧失57%的滨海湿地，2/3以上海岸遭受侵蚀，沙质海岸侵蚀岸线已逾2500公里，许多湿地鸟类栖息地和觅食地消失，海洋和滨海湿地生态服务价值大幅降低；根据国合会测算，我国围填海所造成的海洋和海岸带生态服务功能损失达到每年1888亿元，约相当于目前国家海洋生产总值的6%*章柯：《国务院严控围填海规模》，第一财经日报，www.eastmoney.com，2012-10-17。。(3)海域开发利用布局不合理。近岸海洋资源开发程度较高,海洋开发活动主要集中在资源比较丰富、生产力比较高和易于开发利用的滩涂、河口、海湾区。相比之下，大片远海深水特别是专属经济区和大陆架的资源基本上仍处于低水平开发状态，海洋生产力空间布局严重失衡[7]。

(四)陆域生态环境恶化及其对海域的冲击加重

以陆源污染为主因的海洋生态环境仍在持续恶化，形势不容乐观。与20世纪80年代初相比，中国海洋生态与环境问题在类型、规模、结构、性质等方面都发生了深刻的变化，环境、生态、灾害和资源等四大方面的问题共存，并且这些问题相互叠加、相互影响，表现出明显的系统性、区域性、复合性。近海海洋生态安全成为海洋强国建设的一个制约性问题。(1)近海环境污染呈交叉复合态势，危害加重，防控难度加大。陆源污染物仍是海洋污染的主要来源，占70%以上。河流流域、农业面源和大气输氮污染贡献凸显，河流入海污染物总量总体呈上升趋势；以化学需氧量评价，农业面源的贡献已超过工业源；大气沉降成为营养物质和重金属向海洋输送的重要途径之一。(2)海洋生态系统功能退化，处于剧烈演变阶段。近海生态大面积退化，典型生态系统健康受损，关键自然资本存量锐减，赤潮、绿潮等灾害性生态问题突出。近岸海洋生态系统80%处于亚健康和不健康状态，自然岸线保有率不足40%。流域大型水利工程过热，河口生态环境负面效应凸显。长江口被联合国环境规划署列为极难恢复的永久性“近岸死区”，珠江口、浙江近岸海域也被列为季节性“近岸死区”。(3)海洋环境灾害频发，海洋开发潜在风险高。沿海海拔5米以下的海洋灾害危险区域约14.39万平方公里，常住人口7000多万，约占全世界处于这类危险区域人口总数的27%。大型火电厂、核电站、炼油厂、海上油气管线工程以及国家石油储备基地等项目呈集中化、规模化趋势，热污染、核泄漏、溢油等潜在环境风险增大。(4)沿海经济区环境债务重，新兴经济区发展可能面临新的危机和挑战。新一轮国家沿海区域发展战略和振兴规划的实施，沿海重工业化和城市化趋势加剧，如不加以有效控制，可能就会造成开发一片、环境污染一片、生态破坏一片的局面。

(五)规划和管理体制不适应陆海统筹要求

在法律制定方面，涉海的元法律和基本法律缺失，海洋作为重要的国土资源并未写入《宪法》，导致涉海政策体系存在着严重的缺陷。从规划上来看，目前全国国土规划中，涉海部分仍然主要集中在临海的陆地区域，海洋国土的份量较小、重要性未得到充分体现；《全国主体功能区规划》与《全国海洋功能区划》以及涉及陆海发展的各产业专项规划之间也缺乏衔接，甚至在空间布局上存在交叉和冲突。在管理体制方面，改变部门分割、理顺中央和地方政府的财权、事权关系还需一定时日，中央和地方政府财税分权和地方政府追求本级财政收入增长的激励机制设计，也不利于抑制地方盲目追求GDP增长的建港、围填海和发展重化工的冲动。

三、陆海统筹发展的战略思路

(一)以海洋大开发为支撑，实现陆海发展战略平衡

“谁能有效控制海洋，谁就能成为世界大国”(马汉，1890)。陆海统筹是一个事关国家发展与安全的大战略问题，是我国建设海洋强国、迈向世界强国之林的必由之路和重大战略举措，其发展在很大程度上取决于国家的战略意志和战略决策，必须置于国家工作全局来审视其战略功能定位，并将其纳入更高的国家议事日程。针对现阶段我国海洋战略地位不高、海洋发展滞后的实际，必须切实提高全社会特别是政府决策部门的海洋意识，树立全新的海洋国土观、海洋经济观、海洋安全观，注重建设海洋文明；将海洋开发作为国家国土开发的重要组成部分，在综合权衡陆地经济发展基础、发展需求和海洋国土资源状况及其开发现状的基础上，逐步将国土资源开发战略重点转移到海洋国土的开发上来，促进海洋大开发和海洋经济大发展，不断提高海洋在国家发展战略中的地位与作用。加快推动国家发展战略由“以陆为主”向“倚陆向海、陆海并重”转变，实现国家区域发展战略、海洋发展战略的有效衔接和陆海之间的战略平衡[10]，为真正把我国建设成为海洋强国和海陆兼备的世界强国创造条件。

首先，要从优化陆海国土开发综合布局的角度入手，强化海洋国土在国土开发体系中的主体地位。将渤海和东海、黄海中我国主张管辖的海域纳入沿岸地区国土规划体系，加强对渤海海域生态系统的修复与治理，强化东、黄海国际国内航运枢纽功能强，加强海洋农牧场建设，加快海上岛屿和大陆架油气资源开发进程。在此基础上，充分考虑南海海域远离大陆本土、资源潜力大、战略价值突出、维护领土主权权益形势严峻的实际，以三沙市设立和“21世纪海上丝绸之路”建设为契机，谋划建设以海南岛和广东沿海为后勤保障基地、以三沙群岛的开发建设为重点、以海洋资源开发和中转贸易为主要方向的南海海上开放开发经济区，使之成为我国海上资源开发合作的重要基地、对外贸易的中转基地和维护主权权益安全的前沿阵地，逐步将海洋开发重点向南海海域转移。

其次，要加快海洋资源开发利用进程。加快海洋油气资源特别是南海海域油气资源的勘探与开发，逐步推进海洋油气资源开发由近岸浅海向远海深水转移。重视海上新能源开发，科学开发海上风能、潮汐能等可再生能源，开展天然气水合物调查评价和关键技术研究。加快深海特别是专属经济区和大陆架的矿产资源勘探开发步伐，积极参与国际海域矿产资源调查评价。大力挖掘海洋生物资源潜力，坚持生态优先、养捕结合和控制近海、拓展外海、发展远洋的方针，严格控制近海捕捞强度，推动海水养殖业加快发展，加快海洋农牧化发展进程，建设“海上粮仓”，保障国家粮食安全。优先推动对争议海域的黄海、东海、南海争议区渔业资源开发；把走出去抢占国际水产资源作为现代渔业发展的主攻方向，扩大远洋渔业作业海域，建设远洋渔业服务基地，发展海外养殖基地。统筹围填海和海岛开发，严格控制近岸围填海，加快围填海技术和模式创新，积极推进离岸和岛(礁)基围填海；推动有居民海岛和边远海岛、特别是事关国家主权和战略利益的无居民海岛的基础设施建设，加快海岛开发进程。优化供水结构，把海水淡化和海水综合利用纳入国家水资源配置体系和区域水资源利用规划，逐步扩大海水利用规模。

再次，实施海洋产业结构转型和发展方式转变，加快海洋经济发展，通过陆域产业发展的支撑作用和海洋产业发展的引领作用相结合，带动陆域特别是沿海地区产业结构升级[11]。一方面，要加快海洋渔业、海洋运输、海盐、滨海旅游、船舶制造等传统优势产业改造升级步伐，实现产业技术升级和产品更新换代，优化产业内部结构，提高产业发展的经济效益，最大限度地减轻对资源和环境的破坏。另一方面，要突出海洋新兴高科技产业发展的优先地位，将海洋油气、海洋生物医药、海洋化工、海水综合利用、海洋工程装备制造、海洋新能源、海洋监测服务等产业，作为推动海洋产业战略升级乃至沿海地区产业结构调整的主导产业来培育。

(二)发挥沿海地区核心作用，促进海陆一体化发展

按照海陆相对位置和在国家发展中地位与作用的不同，陆海统筹发展中的陆域和海域可进一步划分为内陆、沿海、近海(领海、专属经济区和大陆架)和远海(公海和国际海底区域)四大地理单元。陆海统筹发展战略在空间上必须从海陆一体化联动发展角度对四大地理单元的发展进行统一的谋划，从而实现与国家区域发展战略和海洋战略的有效衔接。

我国经济社会发展空间不均衡，沿海地区人口众多、要素集聚度高、经济社会发展水平高，是我国区域发展的核心地带和国家区域发展战略所确定的率先发展区域。同时，特殊的地理位置决定了沿海地区是海陆之间物质、能量和信息交换的重要媒介，是海洋开发的重要保障基地、海洋产业发展的重要空间载体，也是海陆相互作用强烈、矛盾和冲突问题最为集中的区域[12]，在陆海统筹发展中具有举足轻重的地位。未来要充分发挥沿海地区在引领海洋开发和内陆地区发展中的核心作用，顺应沿海地区人口增长、城镇化发展、产业升级、发展方式转变的客观需求，不断优化地区空间结构，规划海岸带开发空间秩序，推动海陆复合型产业体系发展，统筹规划沿海港、航、路系统，理顺陆海产业发展与生态环境保护关系，以实现陆海产业发展、基础设施建设、生态环境保护的有效对接和良性互动，提升沿海地区的集聚辐射能力，强化其作为人口和海陆产业主要集聚平台、海洋开发支撑保障基地、海陆联系“桥梁”和“窗口”的功能。为此，要在优化以城市群为支撑的沿海地带综合布局的基础上，以优化海洋功能分区和海洋产业区域分工格局为基本方向，加强岸线和近岸海洋资源开发的统一规划与管理，进一步规范近岸海洋资源开发秩序。促进沿海和内地产业合理有序转移，推动海洋产业和沿海陆域海洋依赖性产业空间集聚，规范临海/临港产业园区开发建设秩序，加快沿海地区海洋产业和临海产业的空间整合和区域布局的调整[13]。规范和整顿钢铁、石化、造船等临港工业发展秩序，要坚决控制增量、优化存量，加快淘汰一批落后产能，引导产能有序退出和国有资本从产能严重过剩行业向战略性新兴产业和公共事业领域转移*《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》【国发〔2013〕41号】，人民网，2013-10-15。。协调港-城-园发展关系，合理划分港口城市岸线的生产、生活和生态功能，促进港口与城市建设的空间依托和功能互补；加强对滨海新城新区的空间管控和规划指导，促进临港产业园区向产业新城升级；加强临港园区与母城的交通联系，增强母城对园区发展的支撑能力。

同时，要强调优化海域开发布局，加快海洋开发进程。控制近岸海洋资源开发利用强度，加快深水远海特别是专属经济区和大陆架的海洋资源的勘探开发，优先推动对争议海域油气资源和渔业资源开发，积极参加公海和国际海底区域勘探开发，推进海洋资源开发战略布局重点由近岸浅海向远海和深水转移，确立以南海为重点的海域开发总体格局。适应海上开放开发经济区建设的要求，不断加大海岛资源保护与开发力度，强力推动港口和其他生产生活基础设施建设，加快发展海水淡化、海洋能源、交通运输等基础产业，建立远洋捕捞、海水养殖、生态旅游、交通运输和中转贸易基地，大力推动海上城市建设。大力开发渔业和旅游资源，加强海底油气、矿产调查评价与勘探，做好深海资源开发的技术储备。在“主权在我”的前提下，积极推动“共同开发”取得实质性进展。

此外，要重视加强广大内陆地区与沿海地区的合作，通过海陆间联系通道体系的不断完善、产业转移步伐的加快和基于生态系统的海陆生态环境保护协作的加强，推动沿海、内陆和海域一体化发展。

(三)加快陆海双向“走出去”步伐，拓展国家发展战略空间

全面开放是我国当前奉行的基本国策，而加快“走出去”步伐是其中的主要方向，是拓展国家发展战略空间的必然选择。经过多年的发展，我国内边边疆的沿边开放已经取得了比较大的进展，特别是以国际次区域合作为主要形式的国际合作步伐的加快，对于扩大国家资源保障来源、促进陆路国际战略通道建设、稳定边疆、带动内陆广大区域发展等已经发挥了重要作用。今后要在进一步加快沿边开放、促进国家发展陆上战略空间拓展的同时，继续发挥沿海开放在国家对外开放中的主导作用，特别要将海上开放开发作为我国对外开放和实施“走出去”战略的重要方向。

从中华民族的根本和长远利益出发，围绕祖国和平统一和维护海洋权益的需要，要不断加强与周边国家、地区在海洋开发和海上安全方面等的合作，切实加快海洋开发合作进程。在东部海域(东海和黄海)，要加强与台湾在海洋权益维护上的合作，坚持将冲绳海槽作为东海大陆架划界依据，最大限度地维护我国在东海的海洋权益，坚决捍卫钓鱼岛主权；同时，在近年全面突破由堪察加半岛、千岛群岛、日本列岛、琉球群岛、台湾岛和菲律宾群岛组成的太平洋“第一岛链”的基础上，加快向由阿留申群岛、小笠原群岛、北马里亚纳群岛和关岛构成的“第二岛链”拓展，并于2020年取得在该海域的制海权，突破美、日等国对中国设置的海上包围圈[14]。在南部海域(南海和印度洋)，以建设中国—东盟自由贸易区、孟中印缅经济走廊、中巴经济走廊和“21 世纪海上丝绸之路”为契机，推动中国与东盟及南亚次大陆各国的区域合作，在深化地缘战略合作关系的同时，尽快打通我国南下印度洋的战略通道，减轻目前海上运输对南海通道的过度依赖；要充分发挥三沙市的行政、军事、经济功能，建议参照新疆生产建设兵团建构，实行军民结合、平战结合，在发展渔业生产与旅游业的同时，赋予其一定的安全和维权功能[14]。

顺应海洋开发全球化和海洋问题国际化的趋势，着眼于我国在全球的战略利益，必须以更加长远的眼光、更加开放的视野，跳出我国管辖海域范围的局限，在加强领海和近海资源开发利用的同时，走向全球大洋，积极应对全球海洋战略安全事务，参加公海、国际海底区域和南北极等国际“公土”的战略利益角逐，加强海洋开发与保护的国际合作，加快海洋战略通道安全维护能力建设，增强我国在全球海洋开发和公益服务中的能力与话语权。这一选择是我国相对封闭的海陆地理格局的要求，也是维护我国海洋权益、展示我国负责任大国形象的需要。

(四)提高综合管控能力，夯实陆海统筹发展基础

管理水平低下、科技能力不足和海上力量建设滞后是当前制约陆海统筹，特别是海洋开发的主要因素。坚持海洋开发与海上安全维护并重，强化海洋管理、科技支撑能力以及海上执法维权和军事防卫力量建设，提高海上综合管控能力，也应该是未来推进陆海统筹发展中必须着力解决的关键问题。

从管理角度来看，陆海统筹首先必须正确处理政府与市场的关系。陆海统筹是战略性思维，作为指导陆域与海域两大系统协调发展的基本方针，政府在其中居于主体地位，必须充分发挥好国家和地方各级政府的职能。在国家层面上，要注重通过宏观战略、规划、政策、法律法规的制定，统筹规范陆地和海洋开发活动，并发挥国家在海上综合力量建设、海洋权益维护和国际交流中的主体作用。在区域和地方层面，应主动服务国家海洋强国战略，加强区域性国土(海洋)规划、生态环境保护规划和政策的制定，推动海陆国土资源合理开发、区域性重大基础设施建设和以流域为基础、以河口海陆交汇区为重点的海陆生态环境综合保护与治理等。在强调发挥政府主导和引领作用的同时，对资源开发利用、产业发展等经济活动，要注重不断改革管理体制、完善市场机制，充分发挥市场在陆海经济发展中的决定性作用。适应陆海关系协调的需要，借鉴发达国家海洋和海岸带管理的经验，要以强化综合管理为主要方向，不断完善体制机制，强化行政、经济和法律手段，协调各方面、各层次利益关系，为海陆资源、空间利用的综合管制和生态环境的一体化治理提供保障。

从科技发展来看，着眼于海洋开发能力的提升，要坚定不移地实施科技兴海战略，加大国家对海洋科技发展的投入，整合科研、教育、企业、国防等方面的资源和力量，着力推动深远海调查研究、海洋监测、资源勘探开发等领域的技术研发，提高海洋技术装备的国产化水平和海洋科技对经济的贡献率，增强海洋经济发展的核心竞争力。

从海上力量建设来看，要加强海军发展，建设形成一支具有一定威慑能力和较强常规作战能力、能够有效保卫海洋领土主权完整和维护海洋权益的海上军事力量，使之具备与世界海洋强国争夺一定海域制海权、有效保护海上交通线安全和自由进出大洋的能力；应进一步建立健全战时和非战争状态下海军和海上民用力量的协同作战机制，使之能够将综合国力中的战争潜力在战时迅速转化成为进行海上战争的军事实力；强化海上执法与监察力量建设，以国家海上执法队伍整合为契机，加快海上执法力量的准军事化进程。

四、促进陆海统筹发展的主要对策

(一)加快陆海统一规划编制，强化宏观引导与管制

在全国国土规划、主体功能区规划等综合性规划中，要切实体现陆海统筹的思想，将海洋国土纳入国家国土资源开发利用规划体系，强化海洋国土的重要地位，构建陆海一体的国土开发与管制框架体系，实现海陆“一张图”。在国土资源开发分区中，将渤海、黄海、东海海域分别纳入沿海相应地区的范围进行统一规划；在科学分析论证的基础上，加快编制《南海海上开放开发经济区规划》。有针对性地加快涉及陆海统筹发展的专项规划的制定，健全陆海统筹的规划体系，主要包括：《国家建设用海规划》和沿海各地方《区域建设用海规划》，使之与围填海计划结合；以基于生态系统的理论为基础，环保、水利和海洋等部门紧密合作，尽快研究并编制从山顶-流域-沿岸区域-近岸海域的《全国统筹海陆生态环境保护规划》；以海岸线基本功能管制为核心，编制全国、沿海省(市)、地级市的三级《海岸线保护与利用规划》；以全国海洋经济发展规划以及国家出台的沿海区域发展规划为依据，尽快开展沿海地区海洋经济区划方案和跨区域海洋经济发展规划编制。

(二)推动管理体制和机制创新，凝聚陆海统筹发展合力

进一步推进综合管理体制改革与机制创新。以中央新近设立的海洋政策协调领导机构——国家海洋委员会为依托，建议沿海各省(市)、地级市也相应成立地方海洋委员会，通过各级政府部门之间的通力协作，加强对陆海统筹发展的总体协调和战略指导。着手建立跨越海陆部门行政权界、跨越各省市的行政边界的行政管理体制，强化地区间合作与交流，并通过相应的政策激励与约束手段，形成推动陆海统筹发展的合力和长效机制。

突出港口建设、围填海和生态环境保护等方面的管理体制改革和机制创新。改革港口管理体制，实现由“一港一城一政”向国家、省、地级市三级规划管理体制转变；建议省级政府成立一个相对独立的、从港口规划到建设以及经营都有实质管理权的港务管理机构——港务集团(企业性质)，总体规划、集中管理和分级经营省域内的港口，从而从根本上遏制地方政府盲目建港和港口“组而不合”、“整而不合”的局面。加强围填海管理改革与制度创新，实施更加严格的审批制度，严禁规避法定审批权限、将单个建设项目用海化整为零拆分审批的行为；推进围填海计划与土地利用年度计划有机衔接，按照适度从紧、集约利用、保护生态、海陆统筹的原则，确定全国围填海计划总量及分省方案，遏制盲目围填海；协调和规范围填海与土地审批管理，加强用海管理与用地管理的衔接；加强对区域用海规划实施情况的监督管理，建立围填海造地后评估制度、公众参与制度。创新统筹陆海生态环境保护机制，以统一规划为前提，以流域为抓手，建立海陆关联的生态环境保护标准体系，加强陆源污染防治和环境管理。

(三)实施创新驱动战略，强化科技支撑能力

适应当前国际发展趋势和建设海洋强国的需求，要坚定不移地实施创新驱动战略，加快陆域相关技术向海洋领域转化，加强海洋科技创新，提高科技对海洋开发的支撑能力。继续推进科技兴海战略，加快推进海洋科技资源共享平台、技术创新平台、成果转化平台和深海科技平台的建设，加强海洋科技人才引进和培养，抢占海洋科技制高点。加大海洋资源勘探开发、海水淡化和利用、远海捕捞养殖、深海勘探和科学考察等关键领域的技术攻关，提升引进消化吸收再创新、集成创新和自主创新等多种技术创新能力，建立技术研发、中试、产业化推广的良性循环机制。多渠道筹集解决海洋科技开发中的资金不足问题。加大政府引导性投资的力度，以此引导和鼓励企业自主投资进行海洋科技开发。通过海域有偿使用制度和许可证制度，收取海洋倾废费和企业海洋开发费，为海洋科技开发筹集资金。设立海洋高技术人才培养基金、海洋科技开发基金和科技人员创新激励基金。设立科技兴海专项基金，建立海洋高技术产业发展的风险投资机制，对海洋高科技产业发展实行资金倾斜。在海洋应用基础研究、科技攻关、产业化等层次上，滚动安排一批海洋科技项目，并给予必要的资金支持。

(四)坚持开放发展，加强海陆多层次对外合作

优先推动海峡两岸在油气和渔业资源开发、海洋生物资源和生态环境保护、海洋科学技术研究及海洋防灾减灾等方面的合作，要特别注重与台湾地区在东海和南海海上执法维权活动的沟通和协调，做到合力对外、步调一致，扩大实际效果和影响力。加强与海洋大国强国和国际机构的合作，要针对我国目前专属经济区开发中存在的资金和技术难题，在保持自主主导开发地位的基础上，积极吸引发达国家的涉海大型企业集团参与我国的海洋开发，加强与国际主要海洋开发管理机构及相关国家政府在敏感海域开发问题上的沟通与协调。同时，积极开展与周边利益相关国家的海洋开发合作，增强我国在争议海域的实际存在，争取我国在共同开发上的主动权。积极参与世界其他海洋国家的海洋资源开发，特别是要围绕我国走向全球大洋、拓展国家发展战略空间的需要，加强对远洋重要航运战略节点的关切，通过与相关国家合作建港、共同开发海洋生物、油气、矿产的资源，建立远洋航运、贸易服务和海上安全维护战略基地。此外，以国际次区域合作为主要形式，要重视内陆沿边的开放发展，缓解我国对外经贸合作交流过分依赖海上通道的潜在危机与压力。

(五)加大政策支持力度，建立陆海统筹发展示范区

建议国家尽快出台关于促进海洋经济发展的指导意见，并着手制定一套清晰完整的国家海洋政策体系，为海洋经济发展营造良好的政策环境。研究和制定扶持海洋能源、海洋生物制药、深海资源开发、远洋渔业的财税优惠政策，支持临港/临海和海洋产业优化升级；加大对海洋资源勘查研究的投入力度；促进海洋科技成果转化，建立科技兴海多元化投入机制。在政府主导下，探索建立海洋资源勘探、开发市场化机制，鼓励和引导民间资本参与海洋资源勘探和开发，拓宽投融资渠道。

重视核心区域发展，继续发挥环渤海、长江三角洲、珠江三角洲、北部湾和闽江三角洲等沿海经济增长核心区域的支撑作用，加快推进沿海发展低谷区的崛起，加强海岸带的总体实力和优势；优化海岸带发展空间格局，构建陆海生态协调、产业结构优化升级的支撑体系，促使资本、人口和其它生产要素向内陆地区和海域扩散转移。依托已经批准建设的山东、浙江、福建、广东等海洋经济示范省，选择设立不同类型、等级和功能的陆海统筹发展示范区，实行重点倾斜的政策，支持示范区在规划管理、海陆资源开发整合、产业结构调整、陆海生态环境一体化治理等方面先行先试，并对其他沿海地区发挥示范带动作用。

(六)以重大战略工程为抓手，带动陆海统筹发展全面推进

瞄准陆海国土空间格局优化、资源开发、产业发展、通道建设和生态环境保护等重点领域，积极谋划和推动重大工程建设，使之对陆海统筹发展全局起到战略性引导作用。近期建议建设四大战略工程：一是南海海上开放开发经济区建设工程，重点突出以主要海岛为支撑的海上城市建设、海岛开发保护配套基础设施建设和基础产业培育、争议海域海洋资源合作开发、后勤服务保障基地建设等；二是陆海战略通道拓展工程，以沿边国际次区域合作加快发展为契机，加强与缅甸、孟加拉国、印度、泰国、巴基斯坦等国家跨境通道建设的合作，打通南出印度洋的多条战略通道，应对西方国家的海上围堵；三是科技创新和战略支撑产业培育工程，重点突出科技创新能力的提升和产业化推广应用，推动海洋产业升级和结构调整，强化对陆域经济发展的引领作用；四是大型河口区域生态环境综合治理工程，重点选择黄河口、长江口、珠江口等主要河口区域，推动生态环境的综合治理，引领海洋综合管理体制机制创新。围绕工程建设，确立一批标志性重点建设项目，做好项目储备、论证和实施，有效发挥项目对工程的支撑作用。

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(本文责编：辛城)