关于开征房地产税的若干思考

袁素娟+任益群+陈智云

2015年6月，调整后的《十二届全国人大常委会立法规划》，将房地产税法正式列入立法规划。据了解，目前房地产税立法的初稿已基本成形，房地产税法最快有望在2017年获得通过。本文通过分析开征房地产税的现实意义和房地产税开征可能出现的相关问题，对房地产税制设计进行几点分析和探讨。

一、房地产税的定义及内涵

房地产税，又称为不动产税或物业税，是财产税的一种，主要针对土地、房屋等不动产，要求其使用人或保有人每年按房地产评估价值的一定比例缴付税款，是对不动产征收的一种财产税性质的税收。

从综合性概念来讲，房地产税一般是指与房地产经济活动和过程相关的税种集合，其中包括房地产业营业税、企业所得税、个人所得税、房产税、城镇土地使用税、印花税、土地增值税、契税、耕地占用税等。目前在我国作为立法语词层面的房地产税，更多地被理解为由房产税、城镇土地使用税合并而来的新税种。

从性质来看，房地产税属于财产税范畴，是一种直接税，它对社会存量财富征税。从征收对象来看，房地产税征税对象是不动产，即不直接参与流转的财产或资本。从税收归属来看，房地产税属于地方税。

二、开征房地产税的现实意义

开征房地产税是房地产税制改革的重要举措，房地产税的开征具有特殊的目的和功能，在调节贫富差距、规范财产税制度、促进房地产业的健康发展等方面可以发挥积极的作用。其目的和意义主要表现在以下几个方面：

（一）有利于完善我国财产税体制，为地方政府提供稳定的财政收入来源，是新一轮税制改革的需要。

财产税是当今世界大多数国家普遍设置的一个税种，是一个国家税收体系的重要组成部分，构成西方国家地方政府财政收入的重要来源。而在我国，目前还没有建立规范的财产税制体系，财产税不仅税种单一，而且征税范围窄、税收规模也小。房地产业税收重流转、轻保有，一直存在税种多、税制复杂、税费不清、税负分配不合理等问题。

与此同时，目前我国地方税的主体税种营业税受经济发展变化的影响，是省级地方政府的主要收入来源，地市县及乡镇级别的地方政府缺乏相应的主税种，“营改增”试点按照计划即将结束，全面实行“营改增”之后，地方财政缺乏主体税种作支撑，必然会引发过度依赖土地财政和“三乱” （乱收费、乱摊派、乱集资）问题。

开征房地产税，把现行对房屋、土地征收的房产税、城镇土地使用税以及有关收费合并为房地产税，伴随着营改增等房地产全链条的税收调整，降低从土地到交易环节的中间直接税，增加持有税。一方面在“简税制”的同时，有助于进一步厘清租、税、费，解决三者混乱的问题，促进地方税收的透明化，进一步完善财产税体制;另一方面我国经济持续高速增长和住房制度改革为房地产市场创造了良好的环境，而房地产业的发展将为房地产税提供充裕的税源。通过改革税收制度，地方政府由此得到稳定的税源支撑，地方政府通过征收保有环节房地产税获得稳定收入，将不再为如何多收“土地出让金”等基金费而发愁，必将有效遏制“土地财政”，这有利于充分调动地方政府的积极性，增强税收调控的灵活性。

（二）有利于弱化房地产投资属性，稳定房价，优化资源配置，推动房地产市场的健康发展。

目前我国房地产业高速发展，这不仅对我国经济的持续高速增长起到显著的拉动作用，而且极大地改善了居民的居住条件。同时，房地产也成为居民财产的重要组成部分。但过热的房地产市场也引发了一些比较严重的问题：

1.我国房地产重流转、轻保有的税收结构无形中降低了房地产的持有成本，为市场投机行为创造了空间，社会资金、土地向房市聚集，影响了资源配置的总体格局。

2.房地产暴利吸引了开发商盲目开发，导致商品房空置现象严重，空置率不断上升，与此同时中小户型、中低价位商品房和经济适用房供应不足、流动环节的高额税负，也在一定程度上限制了房地产的流通，抑制了中低收入者的刚性需求，造成资源浪费。

当前，我国正建立房地产调控的长效机制，其中包括正确运用税收调控手段来维护市场秩序并推进市场经济的健康发展。开征房地产税将增加房地产持有成本，自然会抑制多套房投资需求，进而有助于稳定房价。一方面可以促进房地产开发商节约使用土地，尽量减少土地闲置，达到土地资源的合理有效利用。另一方面，通过对空置房屋征税，可以起到增加“炒房”成本，抑制炒房行为的作用，促进房地产资源的高效流动和充分利用。

（三）有利于调节分配，增进公共福利，促进社会公平。

税收是二次分配的主要手段，财产税是通过对高收入者多征税，对低收入者少征或者不征税，对国民收入进行再分配为主的税种，其目标是通过对社会财产的征税，发挥税收调控作用，缩小贫富差距。开征房地产税使地方政府获得重要而稳定的税源，并以此取得的财政收入用于与公众利益相关的教育卫生、社会福利、环境保护和基础设施等公共服务支出，用于廉租房、公租房等保障性住房建设，房地产增值，税收增收，公共服务必然得到提升。

三、房地产税税制设计的几点探讨

（一）房地产产权争议的解决。

财产税是对财产所有者征收，我国房产类型极其复杂，土地公有（房屋、土地所有权两权分立）、产权不明晰房地产（如小产权房、违章建筑等）大量存在、农村房地产征不征（如农村宅基地等）等问题，已成为开征房地产税的产权制度障碍。

对土地使用权该不该征税，我国《物权法》对物权已经进行了明确的规定，土地使用权属于物权。另外《物权法》还规定“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期”，因此，业主对房产的土地可“视同所有”。

其他房地产产权争议的解决，一方面要健全房地产产权登记制度，建成覆盖全国的不动产登记信息平台，通过产权登记，摸清各类房地产的类型、数量、面积、权属等;另一方面根据登记的结果对不同类型、不同原因产权不清或无产权房地产采取合理合法的程序和方法予以确权，为开征房地产税扫清障碍。

（二）减免税的设定。

根据房地产使用性质不同，房地产可分为经营性房产和生活性房产。对经营性房产征税无可厚非，对生活性房产（住宅用房等）征税则不得不面临如何设计起征点和免征额的难题。

一种意见是划定每人60或80平方米的“豁免征收面积”。可是问题在于，在许多地方，不同地段的60平方米价格差距太大，市中心的60平方米可能比郊区的贵几倍甚至几十倍。同样价格的房产，郊区的要缴更多的税。再者，依照这样的思路，越是公共服务完善的繁华地段，就越是收不到税，国家用欠发达欠繁华地段收的税为繁华地段提供更完善的公共服务，公平税负、合理负担从何谈起？再比如子女一人继承超面积住房，如果没有稳定经济来源，又如何承受一年一缴的房地产税，结婚生子后居住超面积住房，要想不交税就只有违反计划生育政策快生、多生，这显然不切实际。

另一种意见是以家庭为单位，第一套住房免征，从第二套住房开始征税，然后税率阶梯式上升，即第三套税率要高于第二套，依此类推。那么一旦房地产税对二套房征税，那么假离婚、非婚同居就将成为规避房地产税的首选。另外许多两地分居家庭，在分居的两地购买的都是小面积住房，若对其中的一套征税，有利于民生从何说起。

建议借鉴德国的做法，以家庭为单位，第一套住房免征，从第二套住房开始征税，但夫妻由于就业原因两地分居使用的二套房则免征，当然对于第三套、第四套，乃至更多套的房子，就不应该再给予税收优惠了。

（三）计税依据的确定。

目前普遍认为应当建立起以房地产评估值为计税依据的房地产税制。依据市场价格意义上的评估价值作为计税依据，相对来说应该是比较公平合理的，但从现实情况看，房地产评估价格如何确定却存在不少难题。比如评估机构鱼龙混杂，评估不公正、不独立，评估方法、评估手段、评估制度无法适应复杂的房地产评估，等等。

前不久，十二届全国人大常委会对资产评估法草案三审稿进行了分组审议。作为规范评估行业发展的基本法律，资产评估法即将出台，这对于加强行业监管，杜绝虚假评估和暗箱操作，规范目前分散的评估市场，建立房地产价值评估体系意义重大。

如何解决评估不公正、不独立问题。笔者认为，房地产评估需要对房地产税基定期进行评估，这一评估不宜由一般的中介机构进行，而应由专门的评估机构进行，这种评估机构不参与一般市场业务，应属于公益性的公职评估机构。即便要设立中介实施评估，也应设立专门的合伙制评估机构，合伙人之间承担无限连带责任，有助于加强行业监管，从法律设置上避免不诚信事件的发生。同时各级政府资产评估行政管理部门还必须加大对评估行业的监管力度。

至于评估方法和评估技术，国内、国外已有许多成熟的经验和做法，只需结合我国实际规范利用即可。

（四）税率的设定。

对房地产税的税率分析，通用的思路应该是考虑房地产增值和时间价值，结合居民的支付能力，确定税率的上限;通过地方公共支出和财政收入的缺口，确定税率的下限。具体税制设计上应该确定全国统一的税率上下限，给予地方政府一定的自由选择权，各个地方在这个区间范围内根据当地的具体情况自主确定具体税率。同时，房地产税率设计一定要体现“有保有压”的方针，保“刚需和改善性需求”，压“投机性需求”，通过税收调节，稳定房地产市场。

（五）其他税收制度配套改革。

房地产税改革路径的大框架已基本成形，主要是把现有的房产税和城镇土地使用税合并成为新的房地产税，增加房地产保有环节的税负。随着房地产税征收步入正轨，土地增值税、契税等税种的配套改革也应跟进，按房地产取得、交易和保有三个环节进行税制整合，并加大力度清理房地产业收费项目，在房地产税负总体不变的前提下，适当提高保有环节税负，降低建设、交易环节税负，从而达到简税制、宽税基的目标。

（作者单位：新建县地税局）