澳大利亚学前教育质量监控系统的新变革及其启示

王芳

【摘要】基于对学前教育“国家战略”的重新定位，考虑到保教一体化的实践需要，针对原有质量监控系统存在的问题，澳大利亚政府于2007年开始对学前教育质量监控系统进行改革，于2012年全面付诸实施。这一改革包括三项主要内容：建立全国统一的学前教育质量标准，建立新的学前教育质量评级系统，成立新的国家机构——澳大利亚儿童教育与保育质量保障局。这一改革的最终目的是建立新的质量监控系统，以全面提升学前教育质量。澳大利亚的相关改革经验有借鉴意义。

【关键词】澳大利亚；学前教育；质量监控系统；变革；启示

【中图分类号】G619 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4604（2015）12-0047-05

澳大利亚于1993年成立了“国家托幼机构认定委员会”（NCAC），专门负责学前教育质量监控工作。该机构先后制订了三套分别针对不同类型保教机构的评估标准，据此对保教机构进行质量认定及促进工作。随着学前教育理论和实践的发展，这一监控系统逐渐落后于实际工作的需要。为此，澳大利亚政府理事会（Council of Australian Governments）于2007年12月开始对学前教育质量监控系统进行改革，前后花费了几年时间设计了新的评估标准和监控系统，并于2012年起在全国范围内全面付诸实施。澳大利亚的相关改革经验有借鉴意义。

一、澳大利亚学前教育质量监控系统改革的动力

澳大利亚对学前教育质量监控系统进行改革的动因主要源于三个方面：对学前教育“国家战略”的重新定位、保教一体化的实践需要以及对原有质量监控系统存在问题的反思。

（一）对学前教育“国家战略”的重新定位

随着公众对学前教育的日渐重视，澳大利亚政府不再仅仅将学前教育定位为减轻家庭负担的社会福利事业，而是将其定位为提升国民素质的奠基性一环。2009年7月，澳大利亚政府理事会签署颁发了《投资幼儿时期——国家早期儿童发展战略》，提出“到2020年，所有儿童都拥有最好的开始，为他们自己，也为整个国家创造更好的未来”。〔1〕学前教育质量受到前所未有的重视，因为大量研究表明，只有高质量的学前教育，才能帮助国家达成上述目标。因此，对学前教育质量进行监控和提供保障成为澳大利亚学前教育事业发展的核心内容之一。

（二）保教一体化的实践需要

基于传统和历史原因，澳大利亚有两种并行的学前教育机构：托幼机构和学前学校（preschool）。前者更强调保育功能，后者则突出教育功能。近年来，这两种类型的学前教育机构有融合的趋势，教育儿童、促进儿童个体发展的功能越来越受重视。一些托幼机构开始配备专业教师，设计和实施正式的教育计划，甚至还出现了一些提供综合性服务（如兼具保育托管、学前教育以及家长团体交流等功能）的机构，以满足家庭的多样化需求。在这种形势下，建立统一的、保教一体化的学前教育体系已经成为可能，并成为实现国家学前教育发展战略的必然要求。而对这一学前教育体系的质量监控也必然要求有统一、连贯的政策和标准。

（三）对原有质量监控系统存在问题的反思

澳大利亚原有的质量监控体系由两部分组成：联邦政府通过“国家托幼机构认定委员会”对托幼机构进行认定、地方政府通过许可制度（licensing system）对托幼机构和学前学校进行质量监管。这一体系存在两大问题：一是联邦政府和地方政府职责划分不清，存在交叉重叠，而且各自采用的质量评估标准不够统一，导致了管理的混乱和资源的浪费。二是不同类型机构的质量评估是相对独立的，标准和程序各不相同。〔2〕例如，“国家托幼机构认定委员会”针对全日制托幼机构、家庭托幼机构、校外托管机构，分别建立了三套平行的评估标准。〔3〕这种割裂的监控体系与实践中各种类型机构已开始相互融合的趋势不相符，亟需加以改革。

二、澳大利亚学前教育质量监控系统的改革

2007年12月，澳大利亚政府理事会决定开展教育改革，并要求其下属的“生产力议程工作小组”（Productivity Agenda Working Group）负责早期保育与教育领域的改革。此领域改革的最终目的是建立新的质量监控系统（national quality framework），以全面提升学前教育质量。这一改革主要包括三项内容：建立全国统一的学前教育质量标准（national quality standard）；建立新的学前教育质量评级系统（quality rating system），以替代原来由联邦政府执行的“认定”系统与地方政府执行的“许可”制度；成立新的国家级机构，专门负责学前教育的质量监控与保障工作。各项措施表明，澳大利亚的这次改革不是小范围的修补，而是大面积的全面革新。

（一）建立全国统一的学前教育质量标准

作为改革最为核心的第一步，2009年12月，澳大利亚政府推出了新的国家学前教育质量标准。该标准于2010年7月开始逐步实施，于2012年1月全面应用于全国所有学前教育机构（包括全日制托幼机构、家庭日托、幼儿园和校外托管），而以往各地方政府施行的许可制度以及地方标准皆被废止。

新标准包括七个方面内容：教育计划和实践、儿童健康和安全、硬件设施、员工配备情况（包括员工与儿童比例以及员工资格）、教师与儿童以及同伴之间的关系、与家庭和社区的合作、领导与管理措施，全面涵盖了过程性质量和结构性质量两方面的指标。每个方面各包含若干标准，共18条标准。每条标准下又设若干个条目，共58个条目。〔4〕

与旧的标准相比，新标准有两点变化值得注意。

一是制定全国统一的早期学习框架并将其融入国家质量标准之中。该框架于2009年7月推出，其内容相当于我国的《幼儿园教育指导纲要（试行）》，规定了幼儿学习的领域、所要达到的目标、教育的原则和方法等。但与我国不同的是，澳大利亚政府将早期学习框架的落实纳入质量评估范围。例如，国家质量标准中“教育计划和实施”的第一条标准就提出各机构应“以早期学习框架为指导来设计和实施教育活动”。这一规定反映了澳大利亚政府管理学前教育的力度在加大，已经深入到微观层面，同时也反映了澳大利亚对学前教育“过程性质量”的重视。

二是新标准对员工配备情况作出明确规定，并将其作为一个方面单列出来予以突出，且设置了较高标准。员工配备标准以前缺少全国统一的规定，是由各州或地区自行规定的。这次改革提出了详细、明确、统一的规定。例如，对招收3～6岁儿童的学前学校和全日制托幼机构，要求员工与儿童比不得低于1∶11；对儿童人数不到25人的全日制托幼机构，要求必须配备一名兼职的早期教育教师，在部分时段负责儿童的教育工作；对儿童人数超过25名的全日制托幼机构，则要求配备一名全职的早期教育教师。另外，新标准要求学前学校和全日制托幼机构必须有一半员工具有早期教育或保育专业学士或以上的学位，其余员工则必须具有早期教育或保育专业三级资格证书（Certificate III Level）。新标准为学前教育机构提供了几年时间的缓冲和过渡期，并定于2014年对各机构的员工配备情况进行评估。

（二）建立新的学前教育质量评级系统

各地政府要在新成立的国家级机构——儿童教育与保育质量保障局（Australian Childrens Education & Care Quality Authority）的督导下，依据新的国家学前教育质量标准，对区域范围内的各类学前教育机构进行评级和监控。评级具有强制性，每一家机构都必须接受质量评级并达到基本标准，方可运营。不予配合的机构，将按照法律规定进行处罚。

1.评估的方式和等级

质量评级工作由经过培训的、具有专业资格的人员承担，评估人员通过现场观察、访谈和调阅相关材料开展评级工作。其中，对新的国家学前教育质量标准中58个条目的评估由监管局办公室（Regulatory Authority Office）进行。如果58个条目全部达标，就进行18条标准的评估。最后，根据18条标准评估情况来确定七个方面的评估等级。七个方面的评估共分五个等级：（1）优秀：达到优秀标准者，可作为当地其他机构的示范。（2）高质量：超过国家标准。（3）达标：每个方面的每一条标准和每一个条目均达到了国家标准。（4）可运营：正在谋求达到标准，尚未接受全面评估。此等级主要针对新成立的学前教育机构。（5）未达标：没有达到国家标准的要求，必须尽快与监控机构合作改进质量，否则将被强制关闭。〔5〕

优秀等级是保教服务机构能够获得的最高等级，由儿童教育与保育质量保障局亲自授予等级资格，其目的在于表彰保教人员的卓越表现，彰显从业人员的专业价值，展现保教领域高水平的改革和创新成果。

此外，为了强调学前教育机构的教育功能，新的学前教育质量评级系统还特别作出了一些规定。例如，保教机构如要达到“高质量”等级，必须提供（或委托其他机构提供）由合格的早期教育教师负责的、每年不少于40周、每周不少于15个小时的教育服务。

2.评估的进程和频率

质量评估过程是一个双边合作的过程，它鼓励广大学前教育机构充分讨论和交流自己是如何达到国家学前教育质量标准以及如何促进儿童发展的。以下列表说明了质量评估的大致进程。〔6〕

评估的频率会因学前教育机构获得的评估等级不同而有所不同。如被评定为“达标”等级，则需每两年接受一次再评估，而被评定为“高质量”或“优秀”的学前教育机构只需每三年再评估一次。除了常规的评估外，如果学前教育机构遭到投诉，或更换负责人，或出现安全问题等情况，就需要接受额外的评估。

3.质量促进与保障措施

在制定了全国统一的学前教育质量标准后，澳大利亚政府还推出了配套的《国家质量标准指南》，供学前教育机构学习和参考。该指南逐条解读了国家质量标准，并详细介绍了评估方法和步骤。对于接受政府资助的学前教育机构，各州政府还提供相应的培训和指导，以帮助其更好地落实“早期学习框架”。此外，联邦政府还开展了“早期学习框架专业学习项目”，为相关机构提供专业指导服务。该项目还在网上设立论坛，鼓励相关机构及其工作人员在网上交流、讨论。

（三）成立新的国家机构

2011年8月，澳大利亚儿童教育与保育质量保障局正式成立。与2008年设立的早期教育与儿童保育办公室（是教育就业与劳资关系部的下设二级组织）不同，它是一个独立的国家机构，且具有很高的行政级别，几乎被赋予了与学前教育质量保障和提升相关的所有权限。该机构直接向部长理事会（Ministerial Standing Council）负责。它的具体工作包括组织开展和监督各地的学前教育机构评级工作，不断修订和完善国家学前教育质量标准，研究和制订学前教育质量监控政策，向学前教育机构和家长宣传国家学前教育质量评估标准，向社会发布评级信息、使用指南并提供相关资源，制订和执行教职员工资格标准，等等。

儿童教育与保育质量保障局建有一个由13名理事组成的理事会，理事由部长理事会直接提名，任期为3年。理事会人员包括联邦及地方政府的教育官员、大学研究人员、财务专业人员、学前教育机构负责人等，所有理事都拥有在学前教育领域工作的经验。理事会下设一位首席执行官负责日常工作，下辖三个办事部门：政策与实施部，负责政策的制订以及质量评估工作；沟通与交流部，负责与理事会的沟通协调以及对外的交流；行政部门，负责人事、财务及项目管理。

在新的质量监控系统的监管和支持下，澳大利亚学前教育质量不断提高。相关数据显示，2014年全澳有14486家儿童教育和保育服务机构，比2013年增加了6% 。其中，6772家接受了质量评估，占总数的47%，比2013年增加了21%。同时，有20家机构被儿童教育与保育质量保障局评为“优秀”等级。

三、澳大利亚学前教育质量监控系统改革的启示

当前，“普及”与“提高”已成为我国学前教育发展的两大主题。在努力提高入园率的同时，加强对学前教育质量的监管一直是业界关注的重点。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发〔2010〕41号）要求对幼儿园实行“分类管理、动态监管”， 《学前教育督导评估暂行办法》也明确规定要“建立幼儿园保教质量评估监管体系和机制，开展保教质量监测评估工作”，《关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》则再次提出了“构建幼儿园保教质量评估体系”的主张。那么，应该构建怎样的质量监控系统？质量监控的关键内容和要素是什么？怎样开展质量监控？在这些方面，澳大利亚的经验值得我们借鉴。

一是抓紧研究和制订适合我国的统一的学前教育质量评估标准。进入21世纪以来，加强中央政府的监管力度，制定全国性质量标准已成为各国提高学前教育质量的重要举措。但是在我国，在是否应该建立国家学前教育质量标准这个问题上，学界仍然存在较大分歧。有研究者认为，“以统一标准对幼儿的学习与发展实行全国性的统一管理，既不合理，也不可能”，因为“我国幼儿发展的地区差异程度远远超过世界上的发达国家”。〔7〕但也有研究者持不同意见，如周欣（2012）倡议“作为学前教育质量保障的全国性学前教育质量监测体系的建立应尽早进入我国教育行政部门的议事日程”。只在理论层面讨论“该不该”难有定论，而从澳大利亚学前教育质量评估改革的经验看，我们似乎不应困惑于“该不该”的问题，而应重点思考建立什么样的国家学前教育质量标准，才能在保证客观性和普遍性的同时，兼顾足够的开放性，以适应我国各地经济、文化、教育水平差异巨大的现实状况。

二是纠正片面的质量观，充分关注过程性质量的提升。质量观是对“什么是好的学前教育”的一种综合认识，质量观会影响人们对决定学前教育质量关键要素的提取和把握。一般来说，对学前教育质量的评估大多从结构性质量和过程性质量两个维度来进行。结构性质量主要体现在班额、师幼比、设施设备、师资条件等外在条件上，过程性质量则包括了师幼互动、课程教学、家园合作等与幼儿学习经验有更直接联系的变量。周欣（2003）指出，过程性质量对儿童的影响比结构性质量更大，因而应成为教育质量评估中最重要的组成部分。澳大利亚国家学前教育质量标准包括过程性质量和结构性质量两方面内容，且将过程性质量放在评估的首要位置，这与我国部分地区忙着“挖地、刷墙、盖房子”，过分注重结构性质量提升的状况形成了较为明显的对比。在实施第二期三年行动计划的今天，我们应进一步明确什么是真正的“质量”，致力于切实提高过程性质量。

三是设立专门的学前教育质量监控部门，以便周密计划，更好地统一协调资源，有序地开展质量评估和促进工作。目前我国各级政府普遍采用分类定级评估办法，这其中，教育行政部门负责制定评估标准、组织评估工作、判断评估工作成效，既扮演“运动员”，又扮演“裁判员”。虽然有些地区把有关分类定级的任务交给了教育督导部门，但教育督导部门大多侧重于督政，而非督学。如果我们将传统的面向少数幼儿园的等级评估改变为面向全体幼儿园的、常规化的、全覆盖的教育监测体系，则势必要在现有的基础上，进一步整合有关教育政策与规划、高校科研、卫生保健、财政、城建等资源，建立具有独立督导评估权力、人员专业结构合理、素质过硬的质量监控部门。在这方面，澳大利亚学前教育改革的经验可以给我们以运作机制、具体方法上的借鉴。

另外，澳大利亚学前教育质量监控系统改革在政府角色定位、质量评估与质量促进紧密结合、注重评价主体多元化、评估之后及时反馈和协助改进等方面的经验，对我国学前教育质量监控制度的设计与实施也具有重要参考价值。

参考文献：

〔1〕Council of Australian Governments.National early childhood development strategy-investing in the early years〔M〕.Canberra：Commonwealth of Australia，2009：4.

〔2〕刘昊.美国、澳大利亚学前教育质量监控系统及启示〔J〕.首都师范大学学报：社会科学版，2013，（6）：131-135.

〔3〕王晋.澳大利亚学前教育质量保障体系的研究〔D〕.成都：四川师范大学，2011.

〔4〕Australian Government of Education Department and Training.National quality framework for early childhood education and care 〔EB/OL〕.〔2015-08-18〕.http：//education.gov.au.

〔5〕ACECQA. National quality framework〔EB/OL〕.〔2015-09-20〕.http：//acecqa.gov.au.

〔6〕ACECQA. Assessment and ratings process〔EB/OL〕.〔2015-08-02〕.http：//acecqa.gov.au.

〔7〕李季湄，冯晓霞.《3～6岁儿童学习与发展指南》解读〔M〕.北京：人民教育出版社，2013：21.