司法建议制度的现状、定位与完善
——以人民法院参与社会治理创新实践为视角

●魏培培

司法建议制度的现状、定位与完善
——以人民法院参与社会治理创新实践为视角

●魏培培

【内容提要】 司法建议制度为人民法院延伸法律服务领域、参与社会治理创新等提供了可循路径，但该制度存在两大“困境”：一是法律上“越权”的质疑，即定位不够清晰，二是“反馈率不高”等问题，即人民法院与被建议方互动不够通畅。文章从定位方面入手，对司法建议制度的性质、功能与边界进行了详细阐释。

司法建议 制度定位 社会治理

一、现状：梳理司法建议的立法与实践状况

（一）立法现状：我国未对司法建议进行系统规范的立法

首先，法律法规对司法建议未有系统明确的规定，有关司法建议的法律条文散落分布在《民事诉讼法》《行政诉讼法》等法律规范中，如《民事诉讼法》第114条、《行政诉讼法》第66条、第96条之规定。还有学者认为，《人民法院组织法》第3条规定的“人民法院用它的全部活动教育公民忠于社会主义祖国，自觉遵守宪法和法律”，其中“全部活动”也包括提出司法建议。

另外，许多关于司法建议的规定显见于各种政策性文件当中，其中最具代表性的，即最高人民法院2007年下发的《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》和2012年下发的《关于加强司法建议工作的意见》。这些通知、意见多侧重于法院系统内部约束。

有人提出，法律法规虽在一定程度上确认了司法建议存在的合法性，但其不仅缺乏系统性，且对人民法院的司法建议权规定的范围较为狭窄，这导致法院在法律明确规定的情形之外提出的大量司法建议，被认为是一种“越法维权”。此外，各种政策性文件因多侧重法院系统内部约束，对解释这种法律上“越权”的质疑，并未起到太大作用。从立法层面看，司法建议处境尴尬。

（二）实践现状之一：司法建议制度发挥的积极作用

2012年最高人民法院《关于加强司法建议工作的意见》，明确列举了人民法院可以发出司法建议的10种情形，比如：（1）涉及经济社会发展重大问题需要相关方面积极加以应对的；（2）相关行业或部门工作中存在的普遍性问题，需要有关单位采取措施的……笔者从司法建议的作用角度，将其归纳为裁判执行、裁判补充、服务大局、综合治理、民生保障五种类型，并从60篇优秀司法建议中挑选了相应例证。（裁判执行型因系审判执行工作的一部分，且有法律明确规定，在此不作列举）

1.裁判补充型：扩大审判效果。例：2011年，武汉市中级人民法院审理首例淘宝侵权案，广州市芳奈服饰有限公司因淘宝店铺涉嫌售假，将淘宝网及武汉籍卖家刘某诉至法院。武汉中院虽然驳回了原告对淘宝公司的诉讼请求，但在宣判时向淘宝公司提出了加强技术监管、建立知识产权联动保护机制、加强网络商家身份审查等司法建议，既保障和推动了新兴经济事物的发展完善，也对案件裁判起到了较好的补充作用。

2.服务大局型：参与公共政策。例：2008年，汶川地震给人民群众生命财产造成重大损失，为保障灾后救助和重建工作顺利开展，预防和减少涉灾行政诉讼，成都市中级人民法院结合在审判实践中积累的大量实践经验，就因灾可能引发的各类纠纷进行了梳理与分析，并形成了详实的司法建议，得到中央领导高度重视，有效避免了因灾纠纷的集中、大范围爆发，为保障灾后救助和重建工作开展、预防减少涉灾行政诉讼提供了有效处理思路。①全国法院优秀司法建议选编编委会：《全国法院优秀司法建议选编》，人民法院出版社2013年版，第14页。

3.综合治理型：堵塞管理漏洞。例：2013年，北京市朝阳区人民法院审理“试药索赔案”，八旬老太试药休克，因所试药品赔偿保险在药监部门均无备案，被告拜耳医药公司拒绝提供保单，导致老太索赔官司被拖四年后才获一审判决。之后，法院向国家食品药品监督管理总局发出司法建议，国家食品药品监督管理总局赴法院开展调研，并根据法院建议，修订相关法律法规，最大限度保护受试者权益和安全。

4.民生保障型：教育保护并存。例：2013年，梅州市中级人民法院对加强动物检疫和病死动物无害化处理，堵塞食品安全漏洞问题，向梅州市政府发出司法建议。梅州市政府收到司法建议后，召开专题会议研究部署，市畜牧兽医局派出工作组赴各县督导，市经济和信息化局派人专程到梅州中院反馈整改情况，有效保障了人民群众“舌尖上的安全”。②赵俊梅：《司法建议：柔性指点 刚性效果》，载《人民法院报》2014年3月9日。

以上优秀司法建议的存在充分证明，司法建议提出方与被建议方的良性互动，能够发挥十分重要的积极作用，产生十分可观的制度价值。

（三）实践现状之二：司法建议制度存在的突出问题

1.被建议方的“漠然”回应。司法建议的核心在于参与社会治理，其本身预设的前提，是被建议方为了自身利益的最大化，必然会主动获取建议信息，并适时调整自身的行为，进而促进社会和谐的构建。然而，这种“理性人”的假设并不成立，即被建议方主动从司法建议中获取社会治理创新信息的意识尚未形成。

笔者收集了14份不同法院有关司法建议工作开展情况的调研报告，其中高级法院作出的调研报告3份，中级法院2份，基层法院9份。在14份报告中，有12份提到了司法建议反馈率偏低的现象。如2012年，山东省高级人民法院对全省法院司法建议工作开展情况进行调研，发现多数法院反馈率在50%以下，一些法院反馈率不足20%，对诉讼法提出的两种法定情形，反馈率也只有56.4%；③山东省高级人民法院研究室：《关于山东法院司法建议工作的调研报告》，载《山东审判》2012年第2期。广东省高级人民法院对全省14个代表性地市法院的司法建议工作进行调研，得出的结论是司法建议反馈和采纳总体比例不高，相当一部分司法建议发出后杳无音信。④徐春建、赵军、刘思彬、王建平、孙明飞、郑颖：《化务虚为求实，以司法建议促审判工作——广东省高级人民法院关于加强和改进司法建议工作的调研报告》，载《人民法院报》2012年10月18日。被建议方对司法建议的“漠然”，很大程度上源于不少被建议方将司法建议看作是一个单位对另一个单位的投诉，享有裁判权的法院成为尴尬的“投诉人”。更重要的是，许多被建议单位在收到司法建议后，认为发出承认错误的反馈会成为对本单位不利的证据，对自己正在进行或将来可能发生的诉讼产生不利影响，或担心反馈会成为其被上级单位或主管部门追责的依据⑤黄建平、樊小荣：《浅析司法建议在审判实务中的现状及几点建议》，载http://court.gmw.cn/html/article/201311/20/143385.sht，2015年6月29日访问。……重重顾虑让许多好的“参谋良方”付诸东流。

2.法官“吃力不讨好”的尴尬。在案多人少、新类型案件频出的现实背景下，法官本身的工作压力较大，一方面制作司法建议会耗费法官的时间成本和精力成本，另一方面当法官怀着“治病救人”的较高期望值制作了司法建议，而被建议方置之不理，导致司法建议如“泥牛入海”时，法官容易产生不被尊重的感觉。

当物质上和精神上均无法得到应有的激励时，法官易对司法建议产生排斥心理。通过问卷调查可以发现，当被问及“遇到需要提出司法建议的情形时，你是否会提出司法建议”，有82%的法官选择了审判任务繁重、没有时间或多一事不如少一事。当被问及“什么因素让你没有提出司法建议”时，有34%的法官选择了得不到应有的尊重。

在外部环境不乐观，个别法官本身认识又不到位的情况下，甚至出现个别法官为了完任务而随意选取建议问题、专门挑选自己熟悉的单位发送司法建议以保证反馈率的“本末倒置”现象。司法建议格式不规范、内容空洞、时效性差、被建议单位地址和负责人未得以确认即发送等问题，更是频频出现。

二、定位：回应司法建议法律上“越权”的质疑

（一）性质定位：地方性法律现象，审判权的自然“衍生”

我国的司法发展不同于西方，其本身即有着独特的“地方性知识”。

首先，我国司法与行政的互动历来十分密切，法官在解决纠纷之外，一直发挥着社会价值传播、大众启蒙等作用。中华法文化的长期积淀，也形成了执法、明理、原情的内在统一关系，而且这种文化传统已深深嵌入到社会发展与百姓意识当中。虽然司法建议制度的最初设计是向苏联学习，但其之所以能够在实践中逐步发展，与其较好地秉承了中国古代司法传统密不可分。

其次，当前我国立法权、司法权、行政权三权既要分权和制约，又要相互合作的宪政体制，决定了我国法院不能像西方法院那样完全采取消极被动的态度。⑥郑智航：《司法建议制度设计的认识偏差及校正——以法院参与社会管理创新为背景》，载《法学》2015年第2期。在我国的宪政体制下，司法接受党的领导，司法的任务不仅限于裁决案件与争议，还要维护国家的法治和秩序；司法要相对独立，但不要求与外界完全隔绝；法院要自律，但“自律”不要求法院对在裁决案件与争议中发现的相关问题保持沉默。⑦姜明安：《关于司法建议的认识》，载《人民日报》2007年3月20日。在这种体制下，司法想要“两耳不闻窗外事”，既不现实，也不符合国情。

因此，司法建议一方面是继承了我国的司法传统、基于独特人文环境特征而存在的地方性法律现象；另一方面，它作为人民法院在社会转型的大背景下，服务于国家发展与社会治理的基本方式，是基于我国的宪政体制和当前国情而存在的时代性法律现象；更重要的是，司法建议是人民法院审判权的自然延伸与提升，其作为审判权的“衍生”权力，依赖于审判权的正当性，同时，其具有“非裁判属性”和“软法属性”，并不直接参与裁判，也无强制力，这些都决定了司法建议并不依赖法律的明确确认，因此亦不存在“越权”问题。

（二）功能定位：人民法院参与社会治理创新的制度媒介

当前我国经济社会的迅速变迁，基于现实国情考量，党的十八届三中全会提出创新社会治理体制。司法建议在扩大审判效果、堵塞管理漏洞等方面发挥着重要作用，这些在本质上均可归于人民法院参与社会治理创新的范畴。人民法院的制度有很多，包括调解制度、和解制度、训诫制度、司法建议制度等，但从治理的互动性来看，司法建议制度能够提供主体广泛参与的可能性以及相对自由和宽松的环境，因此最能契合社会治理创新“目标一致”、“共同参与”等要求。

治理思维下的司法建议制度，不仅为人民法院参与社会治理创新提供媒介，也在此过程中不断推动着人民法院角色转变。在新的治理思维下，人民法院在发现问题后，通过开启司法建议制度，组织广大利益相关者围绕共同目标展开互动与交流。在司法建议的决策和执行中，人民法院不再是“一元”的、绝对的权威，而是与“多元”参与主体享有平等的地位，在这种民主观念下，法院在针对审判执行中发现的问题发送司法建议，尤其是涉及“法外领域”的问题时，不是“发号施令”，而更多侧重程序上的启动与保障。

此外，人民法院在通过司法建议发挥司法整合功能的同时，也在潜移默化中引导着社会观念和意识，比如人民法院在针对民生问题向有关单位发送司法建议的同时，也会从侧面激发人民群众对这些问题的关注。公众的意识观念，比如民主意识、法治观念等，都在潜移默化中得到教谕和启示，这也是参与社会治理的重要内容。

（三）边界定位：独立于审判权，亦不能过度干扰行政权

首先，司法建议虽是审判权的延伸，但其必须独立于审判权之外。因司法建议具有“软法属性”，其本身不具有法律约束力，同时也就拥有相对自由的发挥空间。这种发挥空间与法官的自由裁量权不同，因为法官的自由裁量权是在法定诸要素已满足的前提下，基于事实依据和法律授权，在法律规定的幅度和范围之内享有选择权，相比之下，司法建议的自由发挥空间较大。

如果司法建议权侵蚀审判权，以建议替代裁判，必将产生权力寻租的空间，滋生司法“绥靖主义”，导致司法不公的产生。此种现象比较容易出现于行政诉讼中，尤其是行政权过度膨胀的情况下，个别以司法建议代替案件裁判的情况出现，严重损害了司法权威与公信。因此，司法建议必须独立于审判权，其启动的前提，应当是人民法院已穷尽一切职能手段和裁判方式。

其次，司法建议不能过度干扰以行政权为中心的其他权力。一方面，审判权是司法建议的母体，司法建议不能脱离审判权基础而无限扩张，否则容易导致“司法万能”和“无政府主义”产生；另一方面，司法建议内容多涉及“法外领域”，法官知识范围的有限性，决定其不可能熟悉所有领域，也不能保证其发送的所有司法建议都符合科学实际，因此，司法建议只能提出问题和建议，并在力所能及的范围内创造一个解决问题的平台，在程序上保障和促进其解决和完善，不能利用强制手段等干扰行政权。

三、完善：回应司法建议“反馈率不高”等问题

（一）引入跟踪监督机制：司法建议全面公开

司法建议要得以认真落实，也应当全面公开，接受社会各界的全方位监督。

首先，在司法公开的大背景下，司法建议公开是司法公开的应有之义。司法建议应通过公开进入公众视野，使公众认识到人民法院向被建议者发出司法建议的职能，在被建议者拒绝回应或反馈不彻底的情况下，因司法建议多最终牵涉到公众切身利益，公众无疑会成为督促被建议方积极改进的直接、有效力量。同时，公开也能倒逼法官提高司法建议撰写质量，使司法建议更符合广大人民群众的意志，让群众信服。

其次，依托司法公开“三大平台”建设，以及法院信息化建设，充分利用微博、微信、门户网站等平台，开辟专门的司法建议公开专栏，除个别不宜公开的司法建议，如涉及国家秘密、未成年人犯罪、个人隐私等内容的，依法不予公开之外，将其余的司法建议相关裁判文书、建议内容、限时反馈情况、问题整改情况等，及时更新到司法建议公开平台，供被建议方及社会公众随时查阅。与此同时，利用互联网等便利条件，建立与人大、党委、政府等部门以及外宣媒体的信息共享平台，更加方便司法建议的获取、共享与监督。

（二）丰富司法建议形式：提高建议可接受性

司法建议只有被接受，才能产生建议效果，可接受性也是司法建议质量的一部分。笔者认为，司法建议毕竟不是裁判文书，为了达到建议效果，可以不拘泥于形式，且有些地方法院已进行了相关方面的探索。比如，2015年6月，南京市中级人民法院“咆哮体”司法建议迅速走红网络，其语言诙谐幽默、针对性强，读后让人记忆深刻，如其针对保险公司发送的司法建议内容如下：

“十几年前就判你们一些格式条款无效，年年判、月月判，你们就是不能改是吧！就算不改，把字体搞大、搞黑、搞红、搞个下划线不行呀！每年挣辣么多钱，合同条款写得密密麻麻字一点点小，写清楚敞亮点能费多少纸呀！”

在通过司法建议参与社会治理创新过程中，人民法院正在从管理者、权威者向启动者、组织者的角色转变，追求适当灵活的形式，更利于实现更多利益相关者的多方互动与参与。因此，司法建议除个案建议、类案建议、综合性建议等类型外，也可以根据实际情况以典型案例、政务手机报、宣传手册、分析年报、联席会议、专题座谈会等更丰富、更人性化的形式和载体呈现，改变“文来文往”的发送、反馈形式，⑧魏新璋、葛红伟、杨治、夏祖银：《积极延伸审判职能，助力法治浙江建设——浙江高院关于2014年开展司法建议工作的调研报告》，载《人民法院报》2015年1月15日。以最大限度减少被建议方的抵触情绪，增加司法建议的可接受性。

（三）建立质量保障机制：建议追求“少而精”

保障司法建议的质量，是提高建议反馈率、增强建议效果的根本。

首先，应当确保建议问题“找得准”。如果建议问题对被建议方来说“可有可无”“不痛不痒”，那么即使建议内容再完善、语言再优美，也没有太大实际意义。人民法院应当树立精品意识，将日常调研与司法建议工作结合起来，善于从纷繁复杂的案件中发现、整理、集萃、提炼问题、漏洞，使司法建议不仅能切中问题要害，还能减少案件成讼，一举两得。

其次，应当确保建议要素齐全、科学合理。虽然建议形式要创新，但无论何种形式的司法建议，其基本要素都应当科学完备，其内容也要充分考虑法院、法官的角色定位，即使使用诙谐幽默的语言，也要反复推敲、字斟句酌，防止出现含糊不清、意思不明，以及问题分析空洞、说理浅显、依据不明等问题。

另外，司法建议应当追求“少而精”。对于能够通过审判执行解决的问题，绝不能借助司法建议方式解决，应当最大限度遵循“必要性”原则，摒弃片面追求数量的现象，以“优秀司法建议评比”代替“司法建议数量考核”，建立内部奖惩机制，对提出优秀司法建议并被采纳或推广的法官，在通联宣传考核中予以加分，并给予相应的物质精神激励，提高法官制作优秀司法建议的积极性。

（作者单位：日照市东港区人民法院）

责任编校：姜燕