加快鳌江流域龙港镇和鳌江镇融合发展

陈啸

加快鳌江流域龙港镇和鳌江镇融合发展

陈啸

鳌江是浙江省八大水系之一，中国第一座农民城——苍南县龙港镇位于鳌江南岸，而鳌江北岸则是百年商埠——平阳县鳌江镇，两镇隔江相望，历史上同属一县（苍南原属于平阳县，于1981年分县），同根同源，经济社会交流频繁。长久以来，受制于行政区划体制束缚，一江两岸人民期待的更充分的经济互动、城市互促、社会互融、设施互享局面始终难以实现。推进区域协调发展机制创新，加快推进两镇融合发展，将为扭转长期以来的各自为政、各自发展格局，实质启动鳌江流域中心城市建设提供突破口和着力点，也将为全国同类、相似地区的跨行政区城镇融合发展提供可复制、可推广的经验与模式。

融合发展的重要意义

国家和省级重大战略实施的重要支点。温州市鳌江镇和龙港镇位于长三角和海西区的交汇处，是浙江海洋经济发展示范区的重要组成部分，也是扩大对台合作交流、深化金融改革和农村改革的前沿地区。两地民营经济发达，通过融合发展，有利于打破体制束缚，提升发展能级，更好地推动民间资本在新型城镇化建设中积极作为，并将龙港镇和鳌江镇共同打造成为连接长三角、海西两大经济区的重要节点城市。同时，也将有力助推海峡两岸（温州）民营经济创新发展示范区建设，构筑浙江“十三五”期间重要的高能级开放平台。

温州大都市区南部中心建设的战略诉求。为推进鳌江流域协调发展，省、市层面均进行了长期的战略思考和总体谋划。在省政府出台的《温台沿海产业带发展规划》和《浙江城镇体系规划》中，均明确提出加快龙鳌一体化建设，探索描绘了引领温州南部区域协调发展的总纲领和路线图。2014年温州市《关于围绕“两美”目标推进大都市区建设的实施意见》中提出“一主两副三极多点”大都市区布局，明确了平（阳）苍（南）加强龙鳌一体化建设的战略决策，旨在把鳌江和龙港打造成为温州大都市区的南部中心，共同形成一个功能更完善、辐射能力更强的区域发展中心，为带动流域地区的长远发展提供更强劲的动力。

跨行政区联合推进新型城镇化的积极探索。长期以来，鳌江两岸人民敢于开拓、勇于创新，始终是改革创新的先驱者和弄潮儿。自上世纪90年代以来，两镇相互协作，共同探索推进重大城镇化改革，同时被列入了浙江省小城市培育试点镇、全国小城镇综合改革试点镇和联合国开发计划署“可持续发展的中国小城镇”，各项改革取得了显著成效，为全国新型城镇化改革积累了丰富和宝贵的经验。而跨行政区协调难度大、融合发展不足是全国流域型多行政主体区域在推进城镇化发展中面临的共性和典型问题。通过加快两镇融合发展，探索出切实可行的协同发展路径和解决方案，可以为其他地区少走弯路提供参考借鉴，将是国家新型城镇化工作的重大突破。

龙港鳌江优势互补、合作共赢的现实需求。鳌江交通设施完善，山水资源丰富，教育医疗事业蓬勃发展，城市商贸繁荣。与之比较，龙港更突出产业发展功能，工业优势明显，专业市场发达，不负“中国第一农民城”之盛名，是改革创业的热土。两镇各具特色、功能相补，具有广阔的交流合作空间。近年来，鳌江流域治污压力持续加大，亟待两镇加快形成有效的流域生态整治协调和监管机制。只有两镇更加紧密地融合互动，形成利益共同体，在更大范围统筹优化配置资源，促进设施共建共享，才能降低城市建设管理成本，更好地提供完善的城市服务功能，起到1+1远大于2的倍增乘数效应。

融合发展的总体设想

立足温州经济社会发展和改革走在全国前列的先发优势，以浙江省、温州市加快推进龙鳌一体化发展为总领，强化融入融合，在我国东南沿海地区城镇群中培育一个对接长三角经济区、海西经济区的新兴战略支点和重要节点城市，力争为全国同类、相似地区的跨行政区城镇融合发展提供可复制、可推广的经验与模式。重点突出“二个先试”，推进“三步建市”。

“二个先试”。着力在统筹协调机制、行政管理体制上先行先试，促进龙港、鳌江两镇深度融合发展，提升其对鳌江流域、温州南部区域的辐射带动能力。

“三步建市”。积极、稳妥、有序地推进龙鳌一体化发展和鳌江流域中心城市建设。第一步：统筹协调。在不进行行政区划调整的情况下，由温州市政府成立“龙鳌一体化推进协调办公室”，负责两镇一体化发展的具体协调工作，逐步建立规划统筹、交通一体化运营管理、产业协作发展、城市基础设施共建共享、公共服务同城化、生态环境治理和监管协调等机制。苍南县、平阳县分别继续维持对两镇的行政管辖，同时继续深化强镇扩权改革，对龙港镇和鳌江镇赋予更多的县级管理权限。第二步：重点突破。在交通一体化、产业分工协作、生态环境建设等重点领域，推进机构职能优化调整。对派出在苍南县和平阳县并受温州市垂直管理的机构率先进行改革，实现两镇国土、规划等机构职能整合。第三步::全面推进。探索设立“龙鳌市”（县级城市），逐步赋予与其县级城市功能地位相匹配的经济社会管理权限，形成城市功能完善、集聚能力强劲的鳌江流域中心城市，最终将其打造成为温州大都市南部中心。

融合发展的三大任务

从近期看，推动两镇融合发展主要面临三大任务，即建立统筹协调发展机制、探索行政管理创新和行政成本降低的设市模式，以及配套推进相关新型城镇化改革。

建立龙港--鳌江跨行政区统筹协调发展机制。明确两地城市功能分工，积极推进空间布局、设施配套、综合交通、生态保护等重点领域的融合发展，加快建立跨行政区的城镇统筹协调发展机制，加强要素配置、财政支持、投融资和重大项目建设等方面的对接与合作。发展蓝图共谋。以龙鳌一体化发展为导向，加强顶层设计，建立两镇规划统筹协调机制，优化城市空间和城市核心要素配置，促进中心集聚发展。探索建立鳌江入海口区域整体开发建设协调机制，统筹推进海涂围垦、港口建设和河口治理。交通体系共畅。坚持交通先导作用，在继续加强鳌江跨江通道和区域性干道合作建设的基础上，建立公共交通一体化运营管理机制，加快构建快速、便捷、高效、安全的互联互通综合交通网络。产业发展共荣。建立产业协作发展机制，理顺产业发展链条，避免同质化发展，形成区域间产业合理分工和产业链上下游联动的发展格局。以两镇滨海开发和港口建设为契机，优化沿海地区产业布局，促进功能互补、产业共荣。基础设施共建。对关乎两岸人民福祉的医院、学校、文化设施、供水设施、污水处理设施、垃圾处理设施等重大公共基础设施项目，加快建立起共享共建机制。同时，破除体制障碍，加强两地土地空间指标的统筹和财政体制的创新，推动要素资源优化配置。公共服务共享。建立公共服务同城化推进机制，实现龙港、鳌江两地市民同城待遇。统一两地医疗卫生、养老保险等福利标准，在现行教育体制的基础上，进一步创新机制，推动优质教育资源两地共享。生态环境共保。建立两地生态环境治理和监管协调机制，推动区域环境联防联控联治，重点探索鳌江水资源保护、河网治理、清洁能源使用等领域的合作机制，明确主体责任，细化任务分工，构建鳌江流域生态安全线，推动绿色发展。

探索行政管理创新和行政成本降低的设市模式。立足两镇两轮小城市培育试点基础，深化推进强镇扩权改革，按照城市设置与简化行政机构联动原则，通过体制创新，重点探索建立行政层级优化、行政效能提高和行政成本降低的设市模式。适时赋予适量的县级管理权限。按照“赋予与县级政府基本相同的经济社会管理权限”的要求，在经济、社会、文化等领域赋予两镇充分的自主管理权，进一步支持两镇更加有效地履行各项经济社会管理职责。按照财权与事权匹配的原则，赋予县级财政管理权。加快建立独立财政管理框架，按照“核定基数、提高分成、平稳过渡”的原则，逐步充实镇级财力。赋予项目申报、用地报批、证照发放、税收管理等县级同等经济管理权，并赋予县级计划制定权和规划审批权，镇级可根据需要审批规划。支持综合执法改革，直接赋予镇城市管理与建设、安全生产、环境保护等方面的县级执法权。赋予文化、教育、体育、医疗卫生、社会保障等方面的县级管理权限。整合精简行政事业机构。整合各类机构，优化职能分工。推行大部制改革，实行“条块结合”的组织人事管理制度。完善政府行政采购制度，促进行政成本降低，研究发布《政府向社会组织购买服务指导目录》。

配套推进相关新型城镇化改革。建立多元化可持续的城镇化投融资机制。探索成立龙港-鳌江城市建设投资公司，发行市政债券。积极探索试行全民股权等创新投融资模式，成立龙港-鳌江股权投融资管理与信息中心，搭建众筹网络平台，进一步鼓励和引导民间资本进入公共领域。鼓励境内外温商资本参与教育文化、医疗卫生、社会福利、商贸服务领域的项目建设，探索形成民资发达地区新型城镇化建设投融资机制的“龙港-鳌江范本”。完善公共服务提供机制。研究制订与国家户籍制度改革相适应的配套政策措施，建立以居住证为载体的公共服务提供机制，在龙港、鳌江范围内，落实居住证制度。建立健全与居住年限、就业年限、城镇社会保险参保年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，稳步推进城镇义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗、保障性住房等公共服务覆盖城镇常住人口。改革完善农村宅基地制度。进一步深化以温州“三分三改”为核心的农村三权体制改革，以“政经分开”促“股改”，以“资地分开”促“地改”，以“户产分开”促“户改”。建立激励和约束并重的宅基地有偿使用和退出制度，探索建立宅基地在龙港-鳌江镇域范围内流转交易管理办法，建立健全农村土地产权流转服务平台，配套完善土地价值评估、权能置换、产权收储、流转担保、纠纷调处机制。

作者单位：浙江省发展规划研究院