落实草原禁牧和草畜平衡制度的思考

文│顾永超（兰州大学草地农业科技学院）

落实草原禁牧和草畜平衡制度的思考

文│顾永超（兰州大学草地农业科技学院）

落实草原禁牧和草畜平衡制度，恢复草原植被，促进生态系统良性循环，是实施草原生态补奖政策的目标。从实施第一轮草原补奖政策以来，牧区各级党委、政府和农牧部门把落实草原禁牧和草畜平衡制度提上重要议事日程，作为做好整个草原生态补奖工作的核心内容和重要考核指标；县级草原监理机构把落实禁牧和草畜平衡制度作为重要工作职责，切实强化监督，积极推进两项制度的落实，对全面落实草原生态补奖政策发挥了重要作用，确保了政策实施效果。笔者针对牧区落实草原禁牧和草畜平衡制度工作提出几点对策和建议。

一、主要做法

1.以两项制度为重点，认真开展宣传引导。牧区把宣传草原禁牧和草畜平衡制度作为落实补奖政策的一项基础工作来抓。县乡开展了丰富多彩的宣传活动，村制作了“保护草原生态，造福子孙后代”的宣传栏，在电视台滚动播放草原补奖政策专辑，并通过召开动员会、印制宣传册、组建宣传队走村入户等方式，宣传草原补奖政策、草原禁牧和草畜平衡制度的规定，使社会各界和广大农牧民群众熟悉草补政策和禁牧、草畜平衡制度的要求。通过大力宣传，牧区上下统一了思想认识，各级党委政府和社会各界进一步重视和关注草原禁牧和草畜平衡制度的落实情况，农牧民群众自觉履行禁牧和草畜平衡制度的主体意识明显增强，形成了依法治草的浓厚氛围。为顺利落实草原生态补奖政策，有效建立草原生态保护补奖机制奠定了良好的基础。

2.以村规民约为重点，细化完善制度和措施。许多牧区在出台的禁牧和草畜平衡管理办法基础上，结合本地实际，对实施范围、监管责任、处罚标准等内容进行了细化和完善，增强了管理办法的操作性。同时，还依据国家和省市的有关规定，制定了多个配套管理办法。特别是乡镇针对村规民约在农牧民群众中具有较强执行力和遵从性的实际，结合国家、省、市对实施草原禁牧和草畜平衡制度的规定要求，广泛征求农牧民群众意见建议，对村规民约进行修改完善，将违约处罚等内容纳入村规民约，并逐户签订责任书，设立标识，实行村级公示制等措施。草原监管制度和措施的进一步细化完善，增强了制度监管的可操作性和群众的认同度，提高了农牧民自我约束、自我监督、自我管理的积极性，使广大基层干部和农牧民群众深深感受到了法就在身边，保护草原的责任就在肩上。

与此同时，为确保两项制度的顺利实施，牧区多措并举，开展了以整治阻挠牲畜出栏工作为主要内容的社会综合整顿，结合开展的群众工作全覆盖，狠抓出栏减畜。在县财政十分拮据的情况下，设立了牲畜出栏奖励金，在鼓励牲畜出栏、保证牲畜外销等方面制定了专门的奖励办法和保障措施。

3.以村级草管员为重点，建立健全监管网络。按照“机构设置合理、队伍结构优化、设施装备齐全、执法监督有力”的要求，牧区抓住国家实施草原补奖和植被恢复项目政策的契机，加快了监理体系建设步伐。维修了办公用房，添置电脑、摄像机等办公和执法设施设备，执法监管水平和能力得到增强。

同时，通过“县定职责、乡聘村用、财政补贴”的方式，聘用了村级草管员，每个村都配有1～2名草管员。草管员由村级动物防疫员、本村具有一定威望的村干部担任，村级草管员队伍建成后，县乡都加强了管理，开展了法律法规政策和技术培训。村级草管员队伍建设充实了一线草原监理队伍，弥补了一线草原监管体系的空白，标志着牧区村级草原监督管护网络建成。

从第一轮草原补奖工作开展情况看，草管员因自身拥有懂民族语言、熟悉本村基本情况等优势，充分发挥了党和国家与农牧民群众联系的纽带和桥梁作用，用最贴近农牧民群众生产、生活的交流和管理方式，将草原监管触角延伸到每一块草场、每一户牧户家中，对快速准确收集掌握基础信息、宣传法规政策、制止草原违法违规行为、保护草原基础设施建设、落实两项制度等起到了不可替代的重要作用。

4.以巡查核查为重点，加强两项制度监管。一方面，牧区加强了草原承包责任制的巩固深化完善，采取有效措施，和谐调处了许多草原面积纠纷，并以草原承包为基础，按照“大稳定、小调整”的原则，采用“缺啥补啥”的办法，进一步深化完善了草原规范化承包和基本草原划定工作，将牧区草原全部承包到户或联户；并补发、换发草原经营权证、使用权证和承包合同。另一方面，县级草原监理机构加大了对草原禁牧和草畜平衡制度落实情况的监督检查力度，把巡查禁牧区牲畜放牧情况，核查草畜平衡实施区放牧牲畜数量的监督行为常态化，对违反禁牧和草畜平衡管理规定的行为予以坚决纠正。

5.以打击违法行为为重点，确保生态补奖政策顺利实施。草原生态补奖机制能否实现预期目标，关键在于草原执法能力与水平。近五年来，许多牧区草原监理机构切实转变工作作风，组织监理人员深入草场巡查，掌握办案主动权，重点加强了对违反禁牧和草畜平衡制度、非法征占用草原和在草原上乱采滥挖、破坏围栏设施等案件的查处。对涉案面积较大、破坏严重、影响恶劣、背景复杂的大案要案，建立了上下联动机制，并积极与公安、司法等部门协同配合，联合查处，提高草原执法权威，扩大草原执法影响。草原执法工作的强化，推进了草原生态保护建设工作的顺利实施。

6.以草原确权承包登记为核心，奠定草原执法基础。牧区本着先易后难，先试点再推广的原则，适时启动确权承包登记，在工作中以“草原有主、主有其权、责有其利”为目标，探索性开展草原确权承包试点工作，把人、草、畜生产要素有机统一于家庭承包中，充分调动农牧民管理和建设草原的积极性，使草原得到有效保护、管理和合理利用。同时，有效增强干部群众对草原的保护和法制意识，为开展草原执法工作奠定基础，更有效地保护了草地资源和草原使用者的合法权益，维护牧区社会和谐稳定。

二、几点体会

第一轮草原补奖工作实践证明，牧区草原禁牧和草畜平衡制度能够顺利推行：

一是得益于各级党委政府高度重视，认识统一。牧区通过反复学习和认真分析，大家认识到实施草原生态补奖政策是一项系统工程，不是片面的向农牧民兑现补助、发放奖励，而是要通过落实禁牧和草畜平衡制度，从根本上转变传统畜牧业生产经营方式，实现“草原绿起来，牧民富起来，牧业强起来”的目标。在这个认识主导的基础上，县乡各级都把落实草原禁牧和草畜平衡制度作为推动整个草原生态补奖工作的主要内容和动力。草原执法监管工作也得到了各级领导和有关部门前所未有的重视和关注，在工作经费安排、监理队伍建设、政策保障等方面给予农牧部门大力支持，监理队伍得到了发展，设施装备也得到了较大改善，有力推动了草原禁牧和草畜平衡的监管工作。

二是得益于农牧民群众充分发挥实施主体作用，积极参与。在实施过程中，牧区始终坚持“责、权、利”统一，建立了各级政府主导、相关部门配合、社会参与监督、农牧民主体实施的工作机制，充分尊重群众意愿，发挥村规民约的监督约束作用，把落实草原禁牧和草畜平衡制度转变为广大牧民群众的自觉行动，提高了工作效率。

三是得益于草原监理机构认真履职，踏实工作。草原监理机构是落实草原禁牧和草畜平衡制度的主要力量。第一轮草原补奖政策实施以来，牧区各级草原监理机构克服了自然条件恶劣、工作手段落后，经费短缺等困难，深入边缘草场和牧民家中，宣传政策，解决矛盾纠纷，纠正违法行为，查处违法案件，积极开展禁牧和草畜平衡制度监管工作。尤其是村级草管员不计报酬低、矛盾多、任务重，兢兢业业，任劳任怨在草原上巡查，为落实草原禁牧和草畜平衡制度发挥了重要作用。

三、几点建议

一是牧区草监执法部门要加强力量。确定专门领导分管禁牧和草畜平衡工作，指定专人具体办理督查事项，做到禁牧、草畜平衡督查有记录、立案查处遵程序，行政处罚有依据，查处一户教育一片。

二是定期对禁牧和草畜平衡区域督查。坚持每月多次巡查，巡查结束后，首先内部通报督查情况，分析督查中发现的问题，研究解决办法。

三是建立协调机制。与周边县、市、区接壤的乡、村建立联查机制，对在越界禁牧和草畜平衡区放牧的外乡、村，走上门去，宣传政策，积极沟通，进行协调，寻求当地政府的理解和配合，与外县的乡、村就禁牧区管理进行座谈沟通，取得其支持和配合。