住房保障政府行为逻辑演变（二）

郭伟明

一、住房权的法理依据

“风能进，雨能进，国王不能进”（英国首相威廉·皮特），这句广为流传的名言，道出了住房权对每位公民的重要性和神圣性。住房权又称为适足住房权（the right to adequate housing）或住宅权，国际会议和组织很早就关注到人们基本的住房问题，并将之作为基本人权的内容写入了国际公约条款。

1948年12月10日世界人权大会通过的《世界人权宣言》第二十五条第（一）项规定：人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务；在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障。1966年12月16日联合国大会通过的《经济、社会及文化权利国际公约》第十一条第一款规定：本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件。各缔约国将采取适当的步骤保证实现这一权利，并承认为此而实行基于自愿同意的国际合作的重要性。1969年12月11日联合国大会通过的《社会进步和发展宣言》第二部分第十条规定：为一切人，特别是为低收入的各部分人和人口多的家庭提供足够的住房和社会服务。1981年4月通过的联合国《住宅人权宣言》也指出：“我们确认居住在良好的适宜人居住的住处，是所有人民的基本权利。”1987年12月7日，联合国通过了题为《适当住房权》的 42/146 号决议，系统规定了住房权实现过程中的国家、国际义务以及定期审查问题。1985年12月17日，第四十届联大通过决议，确定每年10月的第一个星期一为世界人居日（World Habitat Day），并每年确定一个主题。同年，英国建造与社会住房基金会创立“世界人居奖”，每年评出两个项目，旨在发现可持续发展人居项目和为发展中国家提供解决住房问题切实办法的项目，还延伸到人居的相关领域，如失业、能源等。自1985年起该奖每年都在“世界人居日”全球庆典上颁发。1991年联合国经济、社会和文化权利委员会通过的第4号一般性意见对适当住房权的内容作了更具体的解释，包括七个方面：一是使用权的法律保障；二是获得必要服务、设施尤其是基础设施如学校教育的便利性；三是价格的适宜性；四是环境的居住适宜性；五是弱势群体的可获得性；六是居住的便捷性；七是文化的适宜性。1996年6月，国际人居大会将“人人享有适当住房”确立为《人居议程》的核心目标。

我国作为联合国常任理事国，共同遵守国际上关于住房权的有关公约，因此，它们是我国健全法律体系的重要依据，对于政府行为具有约束力和重要的指导意义。余睿（2014）将《行政法》中的公物权理论引入住房保障法理领域，指出土地作为全民所有的财产就应当为全体社会成员所共同分享，公民作为土地收益金的受益权人，享有通过合理与合法的途径分享这笔财富的公法权利，地方政府及有关利益方不能将土地收益等归于非公共领域，为公民享有平等的公物权提供了一个独特的法理视角。黎晓武（2010）分析了住房权重大的实践意义，包括住房权是一项影响公民许多重要权利实现的基本人权；住房权的实现是国家存在的基础；住房权的实现是促进社会公平正义的需要；住房权的实现是维护社会和谐稳定的需要。显然，无论从法理依据还是现实需要来说，维护和保障公民的住房权都是一个社会存在和发展的基础，是政府责无旁贷的职责和义务，是建设人人平等、和谐稳定社会的重要举措。我国《宪法》第三十九条规定，中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。 第十三条规定，国家保护公民合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。 2004年宪法修正案，明确将“国家尊重和保障人权”写入宪法。党和国家历来高度重视解决群众住房问题，特别是近年来加大保障性安居工程建设，加快解决中低收入家庭住房问题力度大、成效明显。对于低收入家庭的住房困难问题，2007年出台的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号）是个里程碑式的文件，强调要把解决城市低收入家庭住房困难作为维护群众利益的重要工作和住房制度改革的重要内容，作为政府公共服务的一项重要职责，加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。2013年中共中央政治局第十次集体学习专门就加快推进住房保障体系和供应体系建设进行讨论，习近平总书记讲话中指出，住房问题既是民生问题也是发展问题，并用“四个关系”强调其重要性，即关系千家万户切身利益，关系人民安居乐业，关系经济社会发展全局，关系社会和谐稳定。国家提出“十二五”时期，要建设3600万套保障房，使全国保障性住房覆盖面达到20%左右。

住房权是公民的基本权利，必须得到保障，但在保障方式和保障能力上受到国家社会政治、经济、文化、财力、政府保障思路等因素的影响，各国、各地区、各时期却不尽相同，并没有一个统一的模板。

二、我国住房保障制度历史简述

在上世纪80年代之前的计划经济时代，以公房为代表的住房保障形式，主要由单位包办，住房福利直接与就业单位挂钩。由于受“一大二公”思维的影响，人们收入水平比较接近且均处于较低水平，住房保障也限于低水平的保障。这一时期的住房保障顶层设计从属于政治经济体制，表现为政府和单位承担的福利分房制度，个人能动性较小。

随着改革开放和市场经济体制的发展，住房市场成为经济发展的重要力量。在1998年之后，住房保障承担了发展经济，推进住房商品化、社会化，拉动内需，提高居民消费水平等更多的经济功能，同时为实现福利分房制度到市场化购房的转变，以1998年《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号）为标志，提出了建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系的制度构架。2003年国务院出台《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发〔2003〕18 号），明确指出“房地产业关联度高，带动力强，已经成为国民经济的支柱产业”“经济适用住房是具有保障性质的政策性商品住房”，供应目标是“逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房；同时，根据当地情况，合理确定经济适用住房和廉租住房供应对象的具体收入线标准和范围，并做好其住房供应保障工作”。这一时期的23号文和18号文从表述方式上看，越来越倾向通过市场解决大多数人的住房问题，实践中也是如此。廉租房供应面窄量少，经济适用房被纳入房地产市场发展渠道，通过市场化方式进行了大规模建设，政策设计初衷是通过大量提供经济适用房，实现调控房价和解决低收入群体住房的双重目的。

以经济适用房为主要供应品种的保障方式并不象看上去那么美好，伴随着社会转型和经济转变，人们的思想观念、诚信价值观也经受着考验，在经济适用房和商品房巨大利差的双轨制面前，经济适用房的建设、供应、管理等出现了一些问题，引起了社会和政府对住房保障制度建设的反思。2007年后，“政府的归政府，市场的归市场”的呼声越来越多地得到了赞同，2007年国务院的24号文正本清源，将包括经济适用房在内的保障房严格限定用于低收入住房困难家庭，试图矫正经济适用房“污名化”的现象。各地出台了保障房建设筹集、申请审核、供应分配、使用管理等一系列配套政策，推出了廉租房、公共租赁住房、经济适用房、限价商品房、自住型商品房、棚户区安置房，以及租购房补贴等多个保障品种，在界定市场和保障界限的同时，尝试通过多层次的住房供应体系解决“夹心层”、过渡性住房等多样化需求。这一时期人们对住房保障的认识不断深入，意识到政府不可能对住房保障大包大揽，也不可能全部让市场去解决，政府必须履行好公共服务管理职责，为中低收入、住房困难家庭提供基本住房保障，把好建设、审核、分配等关键环节。

2010年后国家提倡大力发展公共租赁住房，公共租赁住房作为租赁型保障房的品种，具有以下优点：牟利空间小，可以有效减少公共产品“搭便车”现象；便于发挥社会机构作用，加大保障力度；退出较容易，使保障资源进行流转等。因此，国家和地方出台了一系列文件和配套措施，加快推进公共租赁住房建设。另外，棚户区改造是我国政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民心工程，能扩大有效投资，带动相关产业发展，同时兼顾稳增长和惠民生的特点。我国在过去几年进行了大规模的棚户区改造，大量住房困难家庭的住房条件得到了改善。

三、其他国家和我国香港住房保障经验的启示

1.住房保障立法

美国于1934年就出台了《国家住房法》（National Housing Act of 1934），1949年进行了修订，1961年、1968年又进行了增补完善；1968年颁布《住房与城市发展法》（Housing and urban Developmeng Act of 1968）；1974年颁布《住房与社区发展法案》（Housing and community Developming Act）；1990年颁布《国民可承受住房法案》（National Affordable Housing Act）；1997年颁布《多员家庭资助性住房改革及承受能力法案》（Multifamily Assisted Housing Reform and Affordability Act of 1997）。英国的《住宅法》（Housing Act）也经历了1969年、1974年、1980年、1985年、1988年、1996年、2004年、2010年等修订，另外还颁布了《住宅与建筑法》（Housing and Building Control Act）、《住宅与规划法》（Housing and planning Act of 1986）等重要法规。

2.住房保障方式

新加坡是政府主导实施普惠制住房保障的代表，致力于“居者有其屋”的保障方式，85%的公民都居住在政府组屋，这一政策的实施，为人民行动党长期执政得到了普遍的支持，也为新加坡在国际上赢得了美誉。我国香港地区有47%的人口居住在政府提供的公屋或居屋中，60年的公共住房实践为香港的发展提供了有力的保障。美国是“大社会、小政府”保障的住房保障的代表，美国金融产业发达，政府主要为家庭购买住房提供多种金融和税收支持，包括贴息贷款、担保和贷款利息抵扣等，提高了家庭的住房支付能力。

在具体保障方式上，一些国家主要通过间接的法律、金融、税费等政策为家庭解决住房问题提供支持。比如德国自2003年议会决定停止向社会保障性住房建设提供补贴起，主要出台法律措施保障租客利益，对市场房租水平、租客权益、低收入居民租房补贴等进行保障，通过稳定租赁市场关系，发挥市场存量房作用，也起到了较好的保障作用。

在不同时期的保障方式演变上，美国和英国经历了政府保障思路的较大转变，美国自1929年经济危机时实施罗斯福新政起，由政府通过提供优惠住房贷款等，大力主导给低收入家庭及工人盖房。1934年专门成立了联邦住宅管理局，1937年颁布《住房法案》，大力介入住房保障问题。二战后，美英两国为解决战争带来的房荒，更掀起了建设公共住房的高潮。进入上世纪80年代后，两国政府受自由主义哲学主导，主张“大社会、小政府”，经济社会政策趋向保守，减少了对公共住房建设的投入，并力图摆脱建设管理财政负担较重、运作效率低下、公共住房品质下降及社区贫民化、治安恶劣等问题。1980年英国制定《住宅法》，鼓励租客购买其所租住的公共住房，实行住房私有化。美国大幅削减用于城市改造计划项目和公共住房的建设投入，导致公共住房建设规模锐减。德国受经济下行影响，也一度将福利住房出售给外国企业和个人。

由此可见，世界各国对于保障方式和规模并无统一标准，是根据各国实际的资源禀赋、经济能力、政府保障意图等综合作用的结果。而我国由于幅员辽阔、经济发展水平差异较大，人口流入地区和人口输出地区的住房需求、区域发展水平很不平衡，因此应允许各地根据自身实际发展适合当地特点的住房保障方式。

3.保障房监管和惩处

在“双轨制”的住房保障和供应模式下，不可避免地会带来公共资源的错配风险，严格的准入、退出制度是防止公共资源滥用，避免保障资源用于牟利的必要措施。为保障准入、退出制度的执行，各国和地区均提供了有力的法律保障，如美国的《住房法》《城市重建法》《住宅与城市发展法》，新加坡的《建屋居住法》《特别物产法》，我国香港的《房屋条例》，等等。新加坡对于骗购骗租者，将处以高达5000新元的罚款或6个月的监禁，或者两者兼施。香港对申请公营房屋时蓄意虚报资料的违法行为，现时最高罚款为港币5万元及监禁6个月。

陈品禄/责任编辑