共享发展与农民工权利保障探析

蔡丽华，周柏春

(牡丹江师范学院 马克思主义学院，黑龙江 牡丹江 157011)



政治学研究

共享发展与农民工权利保障探析

蔡丽华，周柏春

(牡丹江师范学院 马克思主义学院，黑龙江 牡丹江 157011)

作为全面建成小康社会的基本目标，共享发展要求发展的成果更多更公平地惠及包括农民工在内的全体人民，使他们在共享发展中有更多的获得感、满足感。农民工往往通过共享发展实现其基本权利，因此农民工的权利保障就成为实现共享发展的重要内容。但由于种种原因，目前我国农民工权利保障还不充分，不仅影响共享发展，也影响全面建成小康社会目标的最终实现。因此，在共享发展中，必须关注农民工基本权利的保障。

共享发展；农民工；权利保障

党的十八届五中全会提出了必须牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念。其中共享发展不仅是全面建成小康社会的必然要求，也是中国特色社会主义本质体现，是坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，在共建共享发展中使全体人民有更多的获得感和满足感，因此共享发展是五大发展理念的核心和归宿。实现共享发展，需要重视顶层政策设计，尤其需要为社会领域建构一种良善的政策制度框架，因为有效的政策调整、制度安排是实现共享发展的制度保障。

一、农民工权利保障与共享发展

农民工的权利保障是实现共享发展的重要内容，也是推进新型城镇化建设的应有之义。农民工是伴随我国改革开放和工业化、城镇化进程涌现出的户籍在农村、谋生或就业在城市的那部分农民。相对于仍在农村的农民而言，农民工已经是农民眼中离土离乡的“城镇驻足者”，甚至在没有进城的农民看来俨然是一副成功者的模样。而相较于城镇居民而言，农民工还没有享受城镇的尊严、生活和福泽，在城市往往会遭受市民诸多的白眼或不公平待遇。另外，从政策层面农民工也呈现了两难处境，2003年12月31日，中共中央、国务院印发了《关于促进农民增加收入若干政策的意见》，强调“进城就业的农民工已经成为产业工人的重要组成部分”。显然这是对农民工“脱帽加冕”的证明，与此同时，此话题的探讨恰恰又是在“促进农民增加收入”和“保障进城就业农民工的合法权益”的话题之中。实现共享发展，有效的制度安排不是虚拟的，它需要真实的填充物，而农民工权利保障是其中最为重要的注脚。这就意味着，农民工的权利保障是实现共享发展的重要量度。如果农民工的基本权利得不到保障，就无法实现共享发展。同时，农民工权利保障也是城镇化问题的重要症结，如果农民工权利保障问题得不到有效解决，享受不到城市居民应有的权利，那么中国未来发展就会毫无依托可言。因此，共享发展是实现农民工基本权利的途径和方式。可以从三个方面来理解：一是共享发展权利，即农民工和城市居民平等地享有发展权利，包括通过劳动就业推动经济社会发展的权力、通过民主协商参与国家治理的权力、通过接受教育培训等公共服务实现自身能力发展的权利等；二是共享发展条件，即农民工依照我国法律的规定享有实现自身发展应具备的基本条件，正如恩格斯所言，“在人人都必须劳动的条件下，人人也都将同等地、愈益丰富地得到生活资料、享受资料、发展和表现一切体力和智力所需要的资料以及其他条件”[1]，现阶段我国基本经济、政治制度是保证人民实现共享发展的基本条件；三是共享发展成果，即农民工在国家有效的制度安排下，通过一定的方式分享经济社会发展所带来的物质产品、文化产品和社会服务等。

二、我国农民工权利保障不充分的表现

(一)城镇进入环境较差

“社会环境是随政治而生的，因为它影响了群体内部和群体之间社会相互作用的可能性，进而影响了政治相关信息和会流。因此，社会环境可能从社会构成的角度来定义最合适，从这个意义上来说，一个社会环境可以被视为一个环境的社会构成。”[2]虽然农民工已经是新型产业工人的代名词，2014年6月30日我国还通过了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》并付诸实施，但是农民工在城镇并未享受到与之匹配的身份及其相关的附着待遇。

1.农民工不被城镇社会认同。由于我国长期以来的户籍制度，市民对农民工的歧视仍然存在，使农民工不能被城镇社会所接纳和认同。同时城镇缺少容纳农民工的良好氛围，对农民工的基础性设施保障和政策制度保障也比较匮乏，因此导致农民工在城镇缺少一种正常的上行渠道来保障其基本权益，加之农民工自我卑弱感强烈，也难以融入城镇。尤其是80、90后农民工，和他们的前辈相比更具有权利意识、尊严意识，忍让和克制性相对减弱，因此往往由于城市的歧视性氛围发生一些不愉快的事件。

2.基本公共服务并没有均等化的享有。基本公共服务均等化是实现发展成果全民共享的重要步骤和内容，也是公民社会权利分配公平正义的体现。但是由于城乡二元户籍制度的“附加值”并没有完全消除，城镇户籍在教育、医疗、社会保障等方面的社会福利往往高于农村户籍。而农民工虽然有产业工人的身份，但由于其户籍仍在农村，即身份和户口是分离的，因此医疗、卫生、基础设施等公共服务对于农民工及其子女来说还都是“奢侈”的事，他们无法享受所在城镇的各种社会福利。(1)公共性的教育培训服务不足。党和国家一直以来重视对农民工的培训工作，出台了有关农民工教育培训的相关政策，但是由于种种原因，公共性的教育培训服务与农民工参加各种教育培训需求的失衡问题仍然没有解决，导致农民工整体文化技能偏低。2014年，初中文化程度农民工占60.3%，高中及以上农民工占23.8%；34.8%的农民工接受过技能培训，其中32%的农民工接受过非农业职业技能培训，9.5%的农民工接受过农业技能培训，6.8%的农民工参加过农业和非农业职业技能培训。[3](2)农民工子女难以享受城市居民子女的教育。由于户籍的限制，农民工的子女难以享受和城市市民子女一样的教育资源。即使能享受，教育费用也相当昂贵，其父母往往难以承担高额的学费，只能将子女留在老家就读，形成了我国特有的“留守儿童”群体。尽管近些年很多城市新建了一些接收农民工子女的学校，但是这些学校大多是民间兴办的，其教学质量、教学条件等方面无法和城市学校相比，凸显了教育的不公平。(3)农民工的社会保障水平和质量有待继续提高。健全的社会保障是国家治理体系和治理能力现代化的重要标志，虽然我国社会保障制度改革已经取得了令人瞩目的成绩，但是由于户籍制度导致身份的差异，使农民工在医疗、就业、生育等社会保障上与城市市民存在巨大落差。2014年我国农民工“五险一金”较2013年有所提高，但总体水平仍然较低，分别是医疗保险17.6%、养老保险16.7%、失业保险10.5%、工伤保险26.2%、生育保险7.8%、住房公积金5.5%。从雇主或单位得到免费住宿的农民工所占比重为46.8%，从雇主或单位得到住房补贴的农民工所占比重为8.6%，不提供住宿也没有住房补贴的比重为44.6%。[3]这表明农民工不仅缺少社会保障，同时他们的生活成本和务工风险也很高。

(二)农民工的劳动就业权、收入分配权得不到有效维系

1.劳动就业存在歧视。在同一社会制度安排下，有相似劳动能力的劳动者应在同一劳动市场就业，这是社会公平正义的基本要求。从我国目前来看，农民工整体上的教育技能水平低于城市劳动力，但城市劳动力中至少还有一部分人的教育技能水平与农民工相当，农民工中也有部分“精英”的教育技能水平与城市劳动力相当。由于客观存在的城乡“二元”身份和地位差别，使理应在同一劳动力市场就业的劳动者分别属于不同的劳动力市场，进城农民工主要在工资低、待遇差、福利低、工作环境差的次属劳动力市场就业，而城市市民主要集中于工资相对较高、待遇好、福利优越、劳动环境好的首属劳动力市场。比较而言，农民工平等就业权利并没有得到平等分配。

2.劳动用工不规范。《中华人民共和国劳动法》规定：劳动合同是建立劳动关系的基本形式，是劳动者和用人单位之间进行交易、建立经济联系的纽带，也是劳动法律法规规范、调整和约束劳动关系的依据。当前，我国农民工劳动用工的规范化程度偏低的情况还普遍存在，据《2014年全国农民工监测调查报告》显示：外出农民工年从业时间平均为10个月，只有38%农民工与雇主或单位签订了劳动合同。由此看出，农民工权利一旦受到侵犯，合法的维权证据不仅缺乏，而且维权成本也是较高的。

3.收入分配权利实现不彻底。收入一般来说是人们劳动所得，也是人们赖以维系生活的重要保证。为此，保障收入应得是一个社会正常运转的基本条件，只要人们付出了能够被社会认可的劳动，就应该按照相对公平的标准获得符合自己付出的“应有回报”。当前，农民工收入分配权利还没有得到很好的维护，即便是付出了与市民同样的为社会认可的劳动，但获得的报酬和待遇往往存在巨大差异。

从全社会看，农民工收入水平还是偏低。以2014年为例，农民工人均月收入2 864元，比2013年增加255元。[3]城镇居民人均可支配收入28 844元，平均月可支配收入达到2 403元。[4]单纯从数字上所体现的工资看，农民工的月工资并不算少，甚至还高于城镇居民的可支配收入。但如果考虑到大多数农民工缺少“五险一金”，两者收入分配方面的差距就甚远。同时如果从劳动收入分配权实现的情况看，农民工的工资保障并不绝对，存在着“拖欠”的现象，2014年被拖欠工资的农民工比重有所下降，比2013年下降0.2个百分点，但工资拖欠数额有所上升，农民工人均被拖欠工资9 511元，比2013年增加1 392元，增长17.1%。[3]由此可见，农民工的低工资和工资被拖欠不仅使农民工对其收入分配权利及其实现产生被剥夺感，同时也违背了“同等情况同等对待”的社会基本正义原则。

(三)民主协商机制不健全，农民工的话语权有限

随着我国改革开放进程的不断推进，新生代农民工(指80、90后的农民工)成为我国农民工的主力军。新生代农民工和他们的父辈有许多不同，他们的公民权利意识日渐增强，自由、平等、公正、法治等现代民主观念开始萌芽，出现明显的公平公正的政治诉求。民主协商是农民工保障和维护其自身利益的重要工具和方式，农民工的政治参与问题关乎和影响着国家民主政治发展的进程和质量。但目前我国民主协商机制还不健全，农民工话语权有限，主要表现在：

1.体制内参与难以保证。一方面，由于其户口不在城市，不是城市社区的居民，因此被排除在城市基层民主选举之外，无权参与城市社区的公共事务，即便是参与了相关的社区选举、价格听证、民意征求等公共事务活动，也往往处在“看热闹”“围观”的层面，成为一个居住在城镇的“局外人”；另一方面，由于在城市务工，大多数农民工不愿意或者也不能回村参加村里的公共事务，导致相当多的农民工游离于体制内的政治参与之外，既影响了我国社会主义民主政治建设的进程，也有悖于分配的公平正义原则。

2.体制外的非制度参与过多。由于我国的政治参与保障制度的不足和相关利益诉求输送的渠道不畅通，使得农民工的政治参与呈现一定的非制度化倾向，如报复社会、自我伤害、围攻政府等行为时有发生。相关数据显示，“有12.5%的农业人口曾通过非制度化政治参与表达自己意愿，有高达69.6%的人有过这种想法”[5]。之所以会出现这些状况，与我国农民工政治参与制度的不完善、不健全和体制内的利益输送渠道的不畅通有很大关系。

三、保障农民工权利是实现共享发展的重要内容和步骤

农民工权利保障是共享发展毋庸置疑的内容。我国经过30多年的改革发展，已经基本建立了保障全体人民共享发展的制度体系。但目前就农民工权利保障而言，还不够完整和充分，存在很多不足，必须通过全面深化改革加以完善，从而为农民工权利的实现提供制度保障。

(一)能进城：营造农民工良好的城镇进入环境

要使全体人民共享发展的成果，必须通过更有效的制度安排，在共建共享中使其有更多的获得感和满足感。其中良好的社会制度环境建设无论是对市民而言，还是农民工而言都具有重要的意义和价值。因为它能在资源既定的情况下，发挥要素的聚合效应和系统效应，最大效果地惠泽市民和农民工。新型城镇化的核心就是要最终实现市民与农民工的无差别化。为此，在统筹城乡发展的过程中，在制度环境的保障尤其是社会保障制度的建设上不能降低市民的基本标准，而且还要适时地保证一定限度的提高。同时，将农民的福祉在现有资源条件下最大限度地提高，也就是通过新型城镇化把政府、市民、农民工、农民等要素有机地协同起来，不损害任何一方尤其是农民工和农民的利益，既让农民能放弃农民身份及其附着的土地权益敢于进城谋生，又要让已经进城的农民工有足够的“市民化”意愿。

(二)能生活：保障农民工的劳动收入的充分实现

收入是农民工及其家庭的重要保障，保障农民工的劳动收入“应得”既是农民工自身的权益，也是共享发展的应有内容，关乎和影响着共同富裕的最终实现。农民工劳动收入的实现至少应包括两方面的内容。一是建立和完善劳动标准和就业制度。目前我国不同行业和地域有关劳动标准和就业制度的相关规定不统一，且分散在不同法律法规中，有些规定不够明确、约束力不强。针对这些问题，国家应该制定一部《劳动就业标准法》，对劳动者的就业年龄、工作时间、最低工资标准、带薪休假、职业培训等做出明确的法律规定，从而规范劳动就业市场，从制度上保障农民工的劳动条件和工资待遇。二是改进和完善收入分配和调节制度。坚持按劳分配为主体，积极探索多种体现按劳分配原则的工资制度，提高劳动收入在初次分配中的比重。完善激励机制，使包括农民工在内的劳动者分享到改革发展的成果，增强其工作的积极性、主动性和创造性。同时运用宏观经济政策(如工资政策、财税政策等)调节劳动收入和资本收入的比例，通过财政转移、对口支援、扶贫、赠予等方式和途径缩小市民和农民工之间的收入差距，并通过完善社会保障制度，大力提高农民工阶层的最低收入标准，促进共享发展，实现共同富裕。

(三)能说话：建设完善和有效的民主协商机制

在共享发展的视角下，无论是农民还是市民都享有社会治理的权力，也同样具有不可推卸的责任和义务。诚然，保障农民工的政治参与权力是完善社会治理体系的题中之意。不可否认，农民工政治参与是保障自身权利的重要基础，也是维护分配正义的重要标志。

1.强化农民工的制度性参与。制度带有全局性和根本性，必须规章建制，以此来推动和保障农民工的政治参与权利。在充分认知国情的基础上，从制度设计、制度执行、制度评估、制度终结上完善相关的法律法规，重视精英人物在制定规章制度中的作用，更要充分发挥农民工的积极性、主动性，通过健全和完善听证制度、告知制度、评议制度、反馈制度等来充分保障农民工的政治参与权利的实现。

2.减少和防控非制度化的政治参与。治理过程中农民工的政治参与应当是良序的、规范的、制度化的参与，而不应当是失范的、非制度化的参与。在共享发展中，必须高度重视农民工的政治参与问题，因为农民工与中国最广大的农民有着直接或间接的联系。为此，在具体工作中，要不断保护农民工参与权，提升其话语权比重，用制度去保障农民工有权能用，有苦能诉，有冤能伸，使农民工的相关利益诉求和情绪情感表达能够良序、通达地输送到体制范畴中。

(四)能幸福：重视保障农民工享有发展的普惠权

共享发展应该重视农民工享有的普惠权，主要应关注给予农民和农民工的问题或者说更多地给予农民和农民工的问题，而不是向其索取。中国的发展是以农业的弱发展作为代价的，改革的成本更多地是由农民承担的，这也是当下中国“三农”问题病根所在。在全面建成小康社会及实现新兴城镇化过程中，通过农民工市民化的身份转换和确认，强化、维护和保障农民工充分享有发展的普惠权。

1.良好的教育培训权保障。在农民工的权利保障中，教育培训权利尤其重要，因此必须避免农民工因劳动力不能适应市场需求所导致的无法就业的现象发生。农民工教育培训权利的保障，至少应包括三方面内容：其一是提升农民的文化素质；其二是提升农民工的职业素质；其三是提升农民的思想政治素质。注重农村党组织或党支部建设，尤其是要配置好思想政治教育和宣传队伍，努力实现思想政治教育内容的大众化和通俗化。同时，通过调整中小学资源配置，尽可能使农民工子女与城市居民子女同等享受优质的教育资源，重点解决农民工子女上学难问题，防止产生新一代文盲或半文盲。

2.农民工基本公共服务的享用权。农民工享有户籍制度平等权、医疗卫生公平享用权、子女教育均等享用权、基础设施使用的平等权等发展普惠权，在一些具体的考量上，可以先给农民工供给必要的权利享用，而不用先供给完备的政策，以此作为推进农民工享有发展普惠权的梯度递进策略。

[1]马克思恩格斯选集(第1卷)[M].北京：人民出版社，1995：330.

[2][美]罗伯特·古丁，汉斯-迪特尔·克林格曼.政治科学新手册[M].北京：生活·读书·新知三联书店，2006:336.

[3]国家统计局.2014年全国农民工监测调查报告[N/OL].中国信息报，(2015-04-30).http://www.zgxxb.com.cn/xwzx/201504300004.shtml.

[4]2014年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].(2015-02-26).http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201502/t20150226_685799.html.

[5]刘玉侠，方森君.城镇化中农业人口非制度化政治参与分析[J].浙江社会科学，2014,(2)：79.

〔责任编辑：王巍〕

2016-03-02

2015年度国家社科基金重大项目“我国传统价值观涵养社会主义核心价值观研究”(15ZDA037)；牡丹江师范学院省级重点创新预研项目“防止贫富差距过大的收入分配政策研究”(SY201312)

蔡丽华(1965-)，女，黑龙江双鸭山人，教授，硕士研究生导师，从事马克思主义理论与思想政治教育研究。

C913.7；D633.2

A

1000-8284(2016)09-0058-04