论我国现行房屋征收补偿制度的完善

李晓亮

（青海民族大学 法学院， 西宁 810007）

我国自改革开放以来，生活发生了翻天覆地的变化。尤其随着我国城镇化和城市化的不断推进，也产生了一系列新的问题，其中房屋征收与补偿问题就是其中的一个焦点问题，和我们息息相关。在房屋征收行为这一法律事实行为中，政府、房地产商、公民和司法机关纠缠在一起，私权与公权剧烈碰撞，物权法、行政法、土地法等各种部门法规相互交叉。可见，房屋征收补偿是个很复杂的问题，处理时稍有不慎就会造成严重的后果。我们在认识到房屋征收问题复杂性的同时，也应当拒绝将拆迁问题妖魔化。有人认为其就是政府或者房地产开发商为了私利而进行的行为。其实不然。如果我们理性地对待房屋征收行为、规范征收和补偿程序，保证征收后的补偿制度，反而可以使人民群众切实享受改革开放的红利。它不但可以促进经济发展，实现其商业价值加快城市的发展步伐，而且还可以很好地实现公共利益，改善群众的居住环境。[1]所以，形成完备而又合理的拆迁制度至关重要。但从目前来看，虽然我国取得了一定的进步，但仍存在很多的问题亟待解决。

一、房屋征收行为及征收补偿制度

房屋征收补偿包括征收和补偿两层内涵，其实质在于对被征收人房屋的拆除及对土地权的收回，核心在于拆除。我国法律规定，可以进行拆除的主体有拆迁人自己拆除、委托拆除、行政拆除以及司法拆除（2011年颁布的《新房屋管理条例》已经取消行政许可拆迁，改为全部由法院做出判决）。不同的拆除方式其行为主体也不同。当事人自行拆除的方式毋庸置疑，这也是权利主体行使其权利的表现方式。但拆除后其土地使用权归属应当依据法律规定。委托拆除是指享有房屋所有权的人委托他人对自己的房屋进行拆除，这也是权利主体对其所有权的处理。委托拆迁主要包括行为人在土地使用权期限内（大都表现为宅基地）而自己委托他人进行的拆除新建或者房地产开发商与房屋所有人达成合意，房屋所有人放弃自己所有权将其转交给开发商，而开放商给予补偿，这主要涉及民事法律关系，且双方达成合意矛盾较小。行政拆除是指由政府机关颁发拆迁许可证，由开发商或拆迁公司等主体执拆迁许可证进行的拆除（新条例颁布后已取消）。司法拆除则是由被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又不履行补偿决定的，由做出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。征收行为客体是被征收人的房屋所有权，即只有具有了房屋的所有权才可以行使处分权利对房屋进行拆除。在房屋征收行为中一旦房屋主体被征收或已被拆除，无论是否继续存在矛盾，后续补偿工作则相对简单。房屋征收行为所涉及的法律问题主要是房屋征收时权利转换问题。依照我国现行法律，城市土地属于国家所有，农村土地属于集体所有，由此而引申出土地使用权。但现实中，土地使用权与房屋所有人的所有权紧密相连，而且宅基地位置对房屋价值有很重要的影响。这也是征收补偿金额无法统一的根源。此外，按照土地使用目的还可分为公益征收和商业征收。公益征收以存在公共利益为前提，其目的在于改善居民生活。而商业征收仅仅是为了实现其商业利益。但由于我国多年形成的征收制度不完善，很多开发商为实现其自身利益而以“公共利益”为借口进行征收活动。以政府为后台，暴力为手段，赚取非法利益，不但严重影响了政府公信力，也使公民畏拆迁如虎，造成了恶劣的影响。

制度作为一种规范某种行为运行稳定的社会秩序，功能在于对行为压力和风险进行有效分配。[2]构建形成合理的征收制度对我国文明征收、理性征收、公平征收的形成有着重要意义。它不但可以有效地限制公权力，也可以很好地保护私人权利。完整的征收制度应该是一个良好而有序的过程，不但要求信息的公开还应当体现双方的意志。但实践中，我国实行的征收制度大都体现政府的单方意愿，忽视民众的诉求，所以才会造成一系列惨剧发生。

二、我国现行房屋征收中存在的问题

我国新的征收条例对旧的拆迁条例进行了有力的改革，目的是为了改变强拆时政府和民众间紧张对立的现象。但实行一段时间以来，暴力拆迁仍时有发生，可见现行的征收制度还存在很多问题，同时很多旧的问题也没有进行改正。总结起来，具体有以下几个方面。

（一）法理依据不足，政府权力扩大

征收时的强制拆迁行为是一种对公民合法房屋所有权的征收。依据《中华人民共和国立法法》第八条第六款规定：对非国有财产征收，只能制定法律。虽然第九条规定了授权立法，但我国《宪法》第三十九条规定了公民住宅不受侵犯，且强制拆除时明显会侵犯公民的人身权利，且实践中更是如此，所以理应属于法律绝对保留事项。而国务院作为行政机关，却以行政法规的方式去界定司法强拆中公共利益的范围，并且予以强制拆除，明显是一种越权行为。此外，由于行政行为的主动性加上政府受传统法律意识影响，导致政府公权力不断扩大，为所欲为。例如，具体实践中作为认定公共利益范围的具体机构是市县级地方政府，而现阶段政府对土地财政的依赖有目共睹，让利益享有者充当裁判者难免有失公平。同时，新实行的《征收和补偿条例》对公共利益的范围界定很模糊，这也为政府随意指定公共利益的范围大开方便之门。[3]

（二）房屋征收补偿程序不完善

从我国开始构建社会主义法律体系以来，程序法就是很重要的一环。但司法实践却总是轻视程序正义，而程序正义是实现实质正义的必要途径。强制征收关乎被拆迁人的重大财产利益，理应考虑被拆迁人的诉求，保持被拆迁人的参与度。在我国大多房屋征收行为中，政府从自身利益出发，仅为达到征收目的，而忽视了很多必要的步骤。例如，很多被征收人仅仅是因为政府告知或者通知必须征收，好像感觉全是政府说了算。殊不知完整的征收过程从规划到土地使用权的审批再到做出强制征收的决定必然经历一段时间，而这段时间被征收人却无法参与，没有表达自己意见的机会，等于政府决定一切。很多被征收人难免心有芥蒂，不愿配合政府工作。

（三）对实行强制征收时手段的思考

新的房屋征收和补偿条例明令禁止采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁，并且规定了相应的法律责任。此外，也规定严禁建设单位参与搬迁活动，这些都一定程度上保障了被征收人的合法利益。但规定是死的，很多委托拆迁单位为了达到目的仍然不择手段，而且采用的是更隐秘的办法，使被拆迁人的人身安全处于极度危险状态。但如果过度强调对被征收人的保护，难免形成真正的钉子户，影响公共利益，可见对征收时强制征收的手段运用是个值得思考的问题。

（四）补偿问题

补偿问题可以说是征收难的核心问题。在公益征收时，被征收人在法律上并不负有特定的义务，他是为公共利益而做的特别的牺牲，因此他有权获得充分的经济补偿，这才符合公平原则。[5]实际而言，政府征收拆迁人的房屋只是为了拆除重建。我国现行的征收补偿条例仅仅规定了房屋的价值补偿、搬迁以及临时安置补偿等最基本的必须补偿。而对房屋所附着的土地使用权的补偿只字未提。此外，我国拆迁补偿条例也规定了对被征收人房屋的价值补偿不得低于类似房地产市场价格，由此而引申出的问题是类似房地产价格由谁确定的问题。2011年6月3日住房和城乡建设部公布了《国有土地房屋征收管理办法》，以此引入房地产评估机构评价，相对而言其有巨大进步，但是考虑到地方政府握有房地产评估机构的行政权力，其中立性等问题很难保证。这些都容易引起双方对补偿价格的争议，不利于征收行为的开展。

（五）公民维权意识强，但法律素养差

随着我国社会的进步，公民的法律意识不断提高，尤其在维护自身权益方面。很多被征收人明知政府或者拆迁人违法进行拆迁活动，但其思维受“民不与官斗”传统观念束缚，选择忍气吞声或者效仿报纸电视暴力抗拆等手段，从而采用错误的手段去维护自己的合法权益。我国现在已经初步形成了完备的法律体系，公民可以通过行政复议、行政诉讼等合法的程序去维护自己的权益。除此之外，还有所谓的“钉子户”问题，在现实中也有当事人漫天要价，提出不合理要求，而行政机关为了完成房屋征收任务迁就个别被征收人，这也导致前后补偿人之间存在差价造成不公平，更由此形成恶性循环损害国家利益。这些都有待公民法律素养的提高。

三、完善我国征收补偿制度的建议

通过前文对我国现行征收制度中存在的问题进行分析，笔者认为可以通过下列几方面来完善我国拆迁制度。

（一）完善征收制度的立法，规范政府行为

要完善我国征收补偿制度，首先应当制定专门的《征收补偿法》。[5]主要原因有，首先《征收条例》规定应属于法律保留事项。有人认为《征收条例》属于授权立法，但其征收活动不但涉及公民的私有财产，还涉及公民的公民居住权与人生权利，理应属于法律保留事项。其次，《征收条例》属于行政法规，其法律位阶低于《物权法》、《土地管理法》等部门法。再次，其内容较笼统，已经跟不上我国发展的步伐。尤其随着我城镇化的飞速推进，不但城市土地拆迁征收存在问题，农村征地矛盾也愈演愈烈。通过制定统一的《征收补偿法》，不但可以规范政府征收补偿行为，解决法律法规混乱问题，而且可以提高整个社会法律意识，进而采用合法的手段保护自己权益。

（二）规范我国拆迁制度程序问题

程序正义是限制公权力扩张的有效途径，尤其在城市房屋征收补偿过程中，因其存在大量政府行为，且双方地位不平等，理应以正当程序理论作为城市房屋征收补偿程序的理论基础。[6]现行的《征收与补偿条例》仅笼统地规定了相关步骤，并没有系统指出我国拆迁制度的具体操作程序。笔者认为，完整的征收补偿程序应当包括告知程序、听证程序、强制拆除程序、补偿程序、申诉程序以及最后的问责程序。

1.告知程序：现行条例规定，确需征收房屋的，由市、县级人民政府做出征收决定，应当广泛征求公众意见，且经过科学论证（第八条，第九条）。这就表明做出决定在前，征求意见在后。在现实中，往往政府拆迁告知书发布之日起才是被征收人确切知道房屋将被征收拆除。所以笔者认为政府应当在计划拆迁征收时就通知被征收人，听询被征收人的诉求。而不是政府主观的去评价征收风险，然后自己做出征收决定。此外，政府在做出拆迁告知时，选择网络公告或者张贴的方式通知被拆迁人时间较短，其手段有限难免会有遗漏，而政府会以“别人知道，你为什么不知道来搪塞。”，这种推卸责任的行为应当通过规范具体告知程序加以解决。

2.听证程序：是指行政机关为了查明案件事实、公正合理地实施行政处罚，在做出行政处罚决定前，通过公开举行由有关利害关系人参加的听证会听取广泛意见的程序。我国听证程序大都面向的是行政处罚。虽现在有些拆迁征收活动已经开始进行听证程序，但听证程序并非征收时的必要程序，且大部分听证程序的召开晚于征收决定。所以，建议在启动征收时就引入听证制度，这样公众可以广泛深入参与征收活动，从源头上保障公民的参与权、知悉权，加强政府与被征收人的信息沟通，促进良性互动，避免恶性事件发生。[7]

3.补偿程序：确定合理的补偿价格至关重要。现代引入的第三方评估制度，大都由政府委托具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估。而房地产评估机构又挂靠于当地政府，难免有失公允。即便规定了复核评估，但如果走不出当地政府的影响范围，其公正性就无法保证。所以，笔者建议借鉴司法审判中的异地审理或者巡回审理制度，实行专门异地评估机构进行评估，或者借助我国新设立的巡回法庭中的民庭裁决，以便公正的裁决补偿价格，这样既杜绝了政府压低补偿金，又杜绝被拆迁人狮子大开口，损害国家利益。

4.申诉程序：是被征收人的最后权利救济方式。但我国现行《征收与补偿条例》虽规定了被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。但行政诉讼中，人民法院仅对行政行为的合法性进行审查，不对合理性进行审查。[8]这也导致补偿价格不合理，但是征收行为的合法，这明显不利于被征收人权利的救济。为了解决这一问题建议完善被拆迁人的申诉程序，强调司法独立性，并将行政行为的合理性纳入司法审查的范围。

5.问责程序：作为行政行为的一种，权责统一原则未得到具体的贯彻。很多人肆无忌惮地采用各种手段进行强制征收，践踏法律的底线，无非相信“权”或“钱”大于法。这归根结底在于我国未彻底贯彻“责任制”制度。2011年在由国土资源部、监察部、人力资源和社会保障部主导的首次土地违法问责中，共73名涉事官员受到问责，但仅一人被降级（最严重处分），无一人被撤职，甚至还有八人升职。[9]将问责程序确认为征收补偿制度的必要部分，并将违法行为的具体责任落实到具体人员，才能保证拆迁活动的合法合理。

（三）加强对拆迁行为的正面宣传，普及相关法律知识

拆迁作为一件利国利民的好事，应当更关注其有利的方面，加强其正面宣传。例如偏远农村改迁城市住房就是个很好的例子。这样有助于政府与群众更好地达成合意，杜绝矛盾产生，实现双赢。同时，要做好被拆迁区域的法律普及工作，使其真正明白自己的权利与义务，用理性合法的手段维护自己的权益，杜绝暴力抗拆、以命抗拆等恶性事件。

四、结束语

近年来，随着城市征收的不断扩大化、常态化甚至农村也出现征收补偿问题，政府与民众间因此而产生的矛盾和冲突也日益严重，直接影响经济的发展和社会的稳定。征收补偿制度的不合理与我国建设社会主义民主法治目标不相符，我们也只有通过以规范制度形式去限制政府权力的扩张，从而保护公民的合法权益。任何社会都会存在矛盾，我们只要正视这个问题，着手去解决这个问题，就会成为促进社会发展的内在动力。只要我们理性对待征收问题，重视征收制度建设，保护广大人民的基本权益，就能实现法治社会的应有公平正义！

［1］杨建顺.论房屋拆迁中政府的职能[J].法律适用，2005（5）：2-5.

［2］（德）尼可拉斯 卢曼.法社会学[M].宾凯，赵春燕，译.上海人民出版社，2005：105.

［3］张素华.房屋强制拆迁制度存在的问题及对策[J].法学评论，2012（3）：102-107.

［4］刘东亮.拆迁乱象的根源分析及制度重整[J].中国法学，2012（4）：136-148.

［5］张小会.我国城市房屋司法强拆研究[D].重庆：西南大学硕士论文，2012：27.

［6］苏晓菲.政府拆迁程序失范研究[D].天津：天津商业大学硕士论文，2013：13.

［7］贺勃.我国城市房屋拆迁的立法研究[D].桂林：广西师范大学硕士论文，2013：19.

［8］谭启平.论房屋征收补偿争议的司法救济[J].当代法学，2013（5）：27-31.

［9］陈宝成.多名被问责强拆官员升职,民间版拆迁报告指“土地违法成升官捷径”[N].南方都市报，2012-1-8（A16）.