建国后我国农村教师政策变迁及应然走向

邹　奇，苏　刚

(东北师范大学 教育学部，吉林 长春 130024)



建国后我国农村教师政策变迁及应然走向

邹奇，苏刚

(东北师范大学 教育学部，吉林 长春 130024)

[摘要]我国师范教育曾一度秉持面向工农、服务工农的目标，为农村地区培养了一大批合格教师。但是随着上世纪末我国师范教育的重大改革，师范教育在出现“去师范化”倾向的同时，教师培养政策也开始呈现“去农村化”的倾向。这造成了当前我国在农村教师培养方面的诸多困境，如何破解这些困境，已经成为构建我国农村教师教育政策的当务之急。

[关键词]农村教师；政策变迁；师范教育

建国后，我国师范教育曾一度秉持面向工农、服务工农的目标，至“文革”之前，大部分师范院校都将服务农村作为既定办学方向，为农村地区培养了一大批合格教师。上世纪末，我国师范教育经历的变革，使其带有鲜明的“城市倾向”，我国师范教育由此开始呈现“去农村化”的倾向。进入新世纪以来，围绕城乡教育均衡发展这一背景，党和国家设计了一系列关涉农村教师队伍建设的支持性政策，这些政策的实施并未从根本上解决城乡师资的差距问题。我广大农村地区教师数量依然不足，质量依然不高。如何构建一支优秀的农村教师队伍？我国农村教师教育政策应然走向何在？无疑已经成为当前我国农村教师教育改革的重中之重。

一、建国后我国农村教师政策的变迁

新中国成立后，我国师范教育曾一度秉持面向工农、服务工农的目标，至“文革”之前，大部分师范院校都将服务农村作为既定办学方向，为农村地区培养了一大批合格教师。建国后的第一次全国教育工作者会议提出了中等师范学校要面向农村、服务工农的要求[1]115。1952年，教育部下发《关于大量短期初等教育教师的决定》，提出要加强师范教育，还鼓励内地教师和师范院校的毕业生到少数民族地区、边疆地区和农村地区从事教育工作。此后，中等师范学校一直承担着为我国农村地区培养师资的任务。1952年之后，我国确立了“整顿巩固、重点发展、提高质量、稳步前进”的指导方针，在这一指导方针的指引下，我国师范教育的发展呈现出稳中求进的发展态势。一直到“文革”爆发之前，大多数师范院校均坚定了向农村地区培养、输送师资，为农村教育(生产劳动)服务的既定方向。

“文革”结束之后，师范教育又回到正常的发展轨道，此时，中等师范教育重新焕发了生机。1978年，教育部颁布了《关于加强和发展师范教育的意见》，其中提出：要通过大力发展中等师范学校和高等师范专科学校为全国中小学尤其是农村中学培养教师。1980年6月，教育部召开了全国师范教育工作会议，对过去30年我国师范教育的发展经验进行了总结。此次会议提出，要建立健全师范教育体系，重申了中等师范教育面向农村培养合格教师的使命。

1983年5月6日，中共中央、国务院颁布了《关于加强和改革农村学校教育若干问题的通知》(以下简称《通知》)，明确提出了有关高校培养农村师资的任务。《通知》规定，有关高校要向农村学校培养和输送合格师资，并以荣誉激励和增加待遇(增加生活补贴、保留城市户口、定期轮换等)的方式鼓励广大教师深入农村，特别是到老、少、山、边、穷地区任教。有条件的地区还要建立民办教师的福利基金，解决其后顾之忧。同年，教育部总结了中等师范学校为普及九年义务教育服务和为中等学校培养合格师资的经验，坚定了中等师范学校为义务教育特别是为农村地区培养和输送合格师资的办学定位。1989年12月19日，全国师范专科学校工作会议在河北省石家庄市举行，此次会议提出，要适应农村教育所面临的新形势，将为农村初中培养合格师资视为中等师范学校的首要任务。

上世纪90年代末，是我国师范教育的重要转折期。伴随着我国社会开始发生的转型以及教育体制改革的不断深入，在我国师范教育领域也随之掀起了一场重大的变革。教育部于1999年印发了《关于师范学院布局结构调整的几点思考》，拉开了师范教育改革的大幕，这次改革的核心点在于改变过去封闭独立的三级师范教育体制，逐步转向开放式二级教师教育体制。同时，原来向向农村地区培养和输送了大量合格师资的中等师范学校逐渐被取缔。这场师范教育变革带有鲜明的“城市倾向”，这点从师范院校的布局由县城、地市为主，迅速向地市及以上的中心城市集中可窥见一斑，我国师范教育由此开始呈现“去农村化”的倾向。

进入新世纪以来，教育均衡发展成为我国城乡教育发展的主要发展背景，围绕这一背景，国家设计了一系列关涉农村教师队伍建设的支持性政策，如“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”、“免费师范生”、“农村学校教育硕士师资培养计划”，等等。纵观这些政策，我们可以清晰地发现这样的特征：一是针对长期以来农村教师队伍数量不足、质量不高的一种补偿性、支持性政策。这些支持性政策的实施，不仅体现了国家为缩小城乡教育差距的努力，也是对国家弥补和校正以往教育政策过失的积极姿态的彰显。揆诸史实，虽然建国后我国师范教育曾一度秉持面向工农、服务工农的目标，至“文革”之前，大多数师范学校均以服务农村为办学方向，为农村地区培养了一大批合格的教师。但是，国家长期以来所实施的农村教师政策，带有明显的“不公正”色彩。而对于农村教师政策上的“不公平”，正是源自对于已有教师政策对于城市教师的“保护性”。在回顾和反思建国后我国教师政策的发展上，我们不难发现存在于城乡教师政策当中的巨大差距。具体体现为：民办教师长期占据农村教师的主体；农村教师工资长期拖欠；“同工不同酬”政策等。导致了农村教师队伍长期数量不足、质量不高的现实问题。

二、当前我国农村教师教育政策的困境

(一)核心政策的缺失

现有的农村教师支持性政策有很大的局限性，这就决定这些支持性政策无法从根本上解决农村教师队伍薄弱的现实问题。建国后，在我国大力推进工业化和城镇化的宏观背景下，“城市化”成为我国现代化建设的主要导向。“人才培养和选拔机制均是为了满足城市和工业社会发展的需要，而对于与工业和城市相对的农业和农村则较少关照回馈。”[2]140在以“城市化”为导向的现代化建设中，政府在制定制度或者“公共政策”的选择上“城乡两策，重城抑乡”。表现在教育政策上，先城市后农村成为国家既定路线。在这种路线指引下的教育政策，不可避免地造成了当前我国农村教师结构性短缺、整体质量不高的现实问题。虽然，国家于近年来针对农村教师队伍薄弱的现状，实施了一系列补偿性和支持性政策，但实施效果有限，与广大农村地区对于优质师资的需求尚有很大差距。以2006年开始实施的“特岗计划”为例，在设岗规模最大的2009年，也不过5万人[3]61-64。这远远不能满足农村地区对优质教师的巨大需求。2011年9月，《人民日报》对全国17个省份的免费师范生就业情况进行了调查，调查结果显示，免费师范生在农村学校就业的比例非常低，仅占总数的4.1%[4]。可见，这一政策的运行结果与政策设计的初衷严重不符。

(二)缺乏长效机制

当前，我国农村教师政策以“工程”、“项目”的形式为主的支持性政策居多，缺乏促进长效机制。我国农村教师政策的构建，主要是以各种“工程”、“项目”等形式为主，这些政策形式通常都规定了时间表、年度任务和规模、实施进度、人员安排、资金配套等。这样的方式不乏优点，比如它具有较强的政策针对性。但是，缺点也很突出，如具有临时性、变动性和缺乏预期性。纵观近年来实施的“特岗计划”、“硕士师资计划”、“城镇教师支援农村教育计划”、“高校毕业生到农村服务项目”等，实际上是在通过补偿的方式为农村地区补充“临时教师”而已。从其实施效果来看，这种“临时教师”的输入，有效地补充了农村优质师资，在当前我国城镇化日益加剧的今天，这种方式有一定可取之处。但是，从长远来看，一方面，这种“短期的”、“临时性”的政策设计，势必造成一部分农村教师的临时思想和短期行为，使他们不能安心从事农村教育工作，不利于农村教育的长远发展；另一方面，这种以“输血”为主的农村教师政策设计，不利于农村教师队伍建设内生机制的形成。目前实施的一系列针对农村教师队伍建设的支持性、补偿性政策，实质上是通过向农村地区输入骨干教师的方式，达到补充农村教师队伍、改善农村教师质量的目的。在我国农村教师队伍建设问题突出、积重难返的今天，这种方式无异于“雪中送炭”。但是，从我国农村教师队伍建设的长远目标来审视，这种援助性的政策设计并不利于农村教师队伍建设的可持续发展。

(三)农村地区“缺师资”与“进不去”的矛盾突出

建国之后，由于我国农村教育投入主体逐渐上移，农村教育改革体现了明显的集权倾向。这种改革不可避免地造成了农村教育的衰落，甚至造成了“村落学校的终结”。农村教育的发展限于自身财力的匮乏，逐渐失去了自身特有的活力和特性，成为了城市教育的“翻版”。2001年，“以县为主”的经费投入体制的实施，使得农村教育的发展开始陷入“财力危机”。财力的薄弱衍生了普遍的拖欠教师工资的现象，而教师的编制通道也因此关闭。2005年，我国义务教育投入体制改革的继续深入，义务教育投入的重心上移省级财政甚至中央财政，建立了义务教育的经费保障机制。但即便如此，农村义务教育经费薄弱的现状依然没能得到彻底的改变。正是由于义务教育经费的薄弱而导致的编制问题，使得低薪聘用代课教师来补充农村学校师资的不足成为一时的应对之举。而师范院校的毕业生亦被阻隔在编制之外，无法从教。这便造成了农村地区“缺教师”与“进不去”的矛盾的日益突出。

除此之外，教师“进不去”乡村地区还有一个重要原因，那就是农村教师队伍被大量“民转公”教师所占据。自上世纪80年代中期以来，我国大约有200多万民办教师转为公办教师，这些获得了“铁饭碗”的“民转公”教师挤占了农村教师的原有空间，造成了当前我国农村教师队伍的结构老化、僵化，成为了优秀教师“进不去”和不合格教师“出不去”的体制根源和历史根源。因此，建立科学、合理的退出机制尤为必要。

(四)师范毕业生不愿意去农村任教

目前，在农村教师队伍建设上，除了存在“缺教师”与“进不去”的矛盾之外，还普遍存在着师范毕业生“不愿去”的现实，这与农村教师的自身利益长期得不到应有的保障密切相关。建国后，我国农村教师队伍建设遇到很多问题，这与我国农村教育的境遇不无关系。至上世纪90年代末，随着我国义务教育投入体制的改革，人民教育人民办的经费投入体制被抛弃，乡镇政府由于缺乏足够的资金办教育，出现了拖欠农村教师工资、农村学校举债“普九”的情况。进入新世纪以来，尤其是2001年“以县为主”体制的确立，农村教育的发展陷入经费不足的“囹圄”。虽然国家在之后陆续实施了“两基攻坚”项目(2004年)、农村义务教育经费保障机制(2005年)、农村义务教育免费师范生(2006年)等政策，但农村教师待遇低下、晋级困难、难以落编、素质偏低的状况依然没有得到较好的解决。在这种状况下，师范生到农村任教的积极性便大打折扣。另外，师范毕业生不愿去农村地区任教也与城乡二元结构导致的城乡差距过大有莫大的关联。农村教师工资待遇低、工作负担重，与城市教师“同工不同酬”，保障水平低，都是造成师范毕业生不愿到农村任教的主要原因。

(五)师范院校“去师范化”趋向日益明显

上世纪90年代末，是建国后我国师范教育体制改革的重要时期。由此，我国师范教育体制开始了转型，由封闭的三级师范教育体制逐渐过渡到开放式的二级教师教育体制；由过去面向行政区域办学过渡到面向市场办学。市场导向从此成为我国师范院校发展的主要取向。一批经济效益好、就业出路广的学科和专业受到各师范院校的青睐，而那些公益性较强、面向农村、经济效益较差的学科和专业逐渐边缘化，在师范院校遭遇压缩。我国师范教育的这场重大变革，导致了师范教育所固有“师范性”的日益颓丧，“去师范化”的取向日益明显。师范院校与非师范院校甚至综合性大学之间的界限日益模糊。非师范院校甚至综合性大学也开始开设一些师范类专科和学科，师范院校被置于与其他非师范院校甚至综合性大学的竞争环境当中。由此，师范教育的独立地位消失了，师范院校培养教师的垄断地位被剥夺了。最重要的是，原来为农村地区培养和输送教师的一系列保护性政策相继取消。

而造成师范院校“去师范化”趋向日益明显的根本原因在于竞争环境。据统计，各个层次的师范院校的经费来源不尽相同，国家财政拨款成为教育部直属大学的主要经费来源，学费收入仅占17.4%。而学费收入却是一些地方师范大学、一般本科高校、师专的主要经费来源，国家财政拨款的比重较低，更多的是来自学费的收入，这一比重分别占到了43.59%、50.26%、49.06%[5]。另外，以“大学偏好”为主要价值取向的师范教育改革中，不可避免地将师范院校与非师范院校置于同一竞争环境当中，师范院校在对社会资源和学术资源的争夺中，逐渐淡化了自身的“师范性”。只有这样，才能使自身的办学层次和竞争力得以提升。“这种‘大学偏好’与培养农村教师需要面向基层、面向实践、注重应用之间的冲突，导致很多师范院校在发展定位、资源配置和人才培养上表现出‘去师范化’的倾向。”[6]54-55由此，师范学校的毕业生，逐渐失去了“师范性”，造成了“师范不师”的普遍现象。据统计，2003年，全国师范院校与非师范院校的师生比为66∶34，全国36所师范大学有师范专业801个，其中非师范专业有1 039个；而在师范院校中，非师范专业超过师范专业数的有25所，占师范院校总数的69.4%。非师范专业与师范专业两者基本持平的有6所，占师范院校总数的16.7%；非师范专业明显少于师范专业数的有42个，占师范院校总数的11.1%；完全没有非师范专业的有1所，占师范院校总数的2.8%[7]19-24。

(六)师范教育“去农村化”倾向严重

上世纪90年代末开始的师范教育改革，使得师范教育不仅带有明显的“去师范化”倾向，而且存在明显的“去农村化”倾向。这场改革，使得原来的三级师范向二级师范过渡，曾经为农村教育的发展输送过大量优秀师资，与农村教育联系最为紧密的中等师范学校在新的体制下逐渐淡出农村教师培养的体制之外。在“城市偏好”的价值引领下，我国师范院校也发生了布局上的变化。由以前的以县城、地市、面向农村为主逐步向中心城市集中，农村地区逐渐远离师范教育的视野。除了布局上远离农村地区之外，更重要的是，师范院校在内涵发展商也带有明显的“去农村化”倾向，具体包括基础设施、校园文化建设、课程设置、价值观念、就业目标等方面。

三、我国农村教师教育政策的应然走向

(一)农村教师教育政策需要“量身定制”

农村教师教育政策的制定，要体现与乡村社会的有机联系和良性互动。要以培养真正能够扎根农村、愿意扎根农村的师资为目标。而要达到这一目标，就应该做到以下几点：首先，农村教师队伍建设内生机制的生成，仅仅依靠以外部援助或“输血”为主的农村教师政策，只能起到辅助作用，无法从根本上解决农村教师数量不足、质量不高的问题，这些援助性的政策设计和制度安排，是对农村地区实施的一种教育补偿行为，并且在政策设计上体现了临时性和短期性的特点，无法使农村教师政策达到可持续发展。其次，坚持“农村”取向，强化“务农”意识[8]195-198。当前，师范院校的毕业生不愿意投身于农村教育当中，一方面与农村的贫困落后有关，他们更愿意去经济文化更加繁华的大都市工作。另一方面也和我国教师教育课程设置不无关系，现有的教师教育课程设置具有明显的“离农”倾向，造成了师范生缺乏对“农村”、“农民”的了解。那么如何增强教师教育政策中的“务农”意识，培养真正愿意扎根农村的师资呢？在这一点上，民国时期的乡村师范教育实践无疑为我们提供了借鉴。陶行知当年也曾经面临着师范生不愿意服务乡村的问题，他秉持以乡村为中心的教育理念，于1927年创办了晓庄试验乡村师范学校。晓庄学校的创办，在很大程度上是基于其与乡村社会之间的密切联系。晓庄学校非常重视学生的乡村生存能力，作为乡村师范学校培养的未来乡村教师，在对乡村生活有一个必要的认同的同时，必须要具备在乡村生活的能力。否则，学生就不能持久地居于乡村、服务乡村，更谈不上改造乡村。

(二)需要形成长效机制

以“项目”、“工程”形式为主的农村教师政策，无法从根本上解决农村优质师资短缺的问题。从实施方式看，这类政策均制定了明确的时间表和实施步骤，规定了每年的工作进度和实施规模以及人员资金支持等细则，界定了权责范围和主管部门。这种政策安排不乏优点，比如具有明确的针对性，但缺点依然明显，比如政策本身缺少稳定性和预期性，充满“临时性”的特点。这种这种“临时性”的政策安排，结果必然是为农村学校补充“临时教师”。我们不能否认这种政策形势对于农村教育发展的积极意义，尤其是在当前我国农村地区优秀师资匮乏的困境中。但这种输入“临时教师”的政策安排也容易导致各种问题。如造成教师的临时思想和短期行为等。农村教师政策不仅仅需要“雪中送炭”，更要建立长效机制，如是，才能促进农村教师的真正的可持续发展。那么，应该怎么建立这种长效机制呢？一是要出台专门的农村教师培养政策，要通过定向培养的方式，为农村地区输送大量师资；二是要提高农村教师工资待遇，在确保城乡教师同等工资待遇标准的情况下，加大针对农村教师的专项补助，要针对农村教师尤其是边远农村地区的教师发放津贴或额外补贴，以此来提升农村教师的吸引力；三是要进一步加大“特岗计划”、“免费师范生”等“补偿性”政策的实施力度和范围，要努力规避这些政策实施过程中的“失范”行为，确保这些政策能够发挥其应有的作用。

(三)纳入公共服务制度体系之中

有学者指出，“中小学师资与教师教育属于公共服务领域，是国家的事业与政府的责任，教师资源的配置不应该市场化”[9]。农村教师的培养不应该仅仅依靠市场调节，政府的职责和公共财政的功能理应得到强化，要通过政策的倾斜给予。为此，可以实行师范院校的定向招生与定向培养，扩大免费师范生招生规模，建立公费师范教育体系，对服务农村的师范院校给予专项、定向投入，强化师范院校的公益性。

(四)调动师范院校毕业生服务农村教育事业的积极性

师范毕业生之所以对服务农村教育缺乏积极性，一个重要原因在于，与城市教师相比较而言，农村教师的工资待遇水平比较低。据《国家教育督导报告2008》的披露，全国农村小学、初中教职工人均年工资收入分别相当于城市教职工的68.8%和69.2%。抽样调查显示的结果为，67.3%的农村学校校长反映本校教师尚未纳入社会基本医疗保险。因此，要想调动师范毕业生服务农村教育事业的积极性，就应该在保障和改善农村教师的工资待遇和工作环境上下工夫，努力使农村教师成为各种惠农政策和促进教育公平政策的利益主体。

(五)构建合理的不合格教师退出、交流机制

首先，要进行必要的编制改革。目前，农村教师不能及时地补充，很大一部分原因是受编制所限，即农村中小学并没有多余的编制可用。学者袁桂林于2015年在河北的调研中发现，有的地方还在执行2001年的编制标准，城市、县镇和乡村的教师编制标准存在较大差距。因此，未来编制改革的方向应该是构建城乡统一的编制标准，必要时可适当向农村学校倾斜。其次，要合理地清退不合格的农村教师。可以通过考试的方式甄别不合格的农村教师，采取令其提前退休的方式，扩充师范毕业生服务农村的编制空间。再次，要加大城乡教师的交流力度，改变农村教师单纯的“向城性”流动和城市教师“支教式”流动模式，并对交流教师规定服务年限，提供优厚待遇和绩效考核等政策措施。

[参 考 文 献]

[1] 何东昌.中华人民共和国重要教育文献[M].海口:海南出版社， 1997.

[2] 翁乃群.村落视野下的农村教育——以西南四村为例[M].北京:社会科学文献出版社，2009.

[3] 课题组.“特岗计划”与打造优质教师队伍探析[J].河北师范大学学报：教育科学版，2009(12).

[4] 蔡华伟.调查万余毕业生去向——首届免费师范生去了哪？[EB/OL].http://edu.people.com.cn/GB/15770803.html，2011-09-28.

[5] 朱旭东.教师教育质量与教育均衡[EB/OL].http://www.cnier.ac.cn/ztxx/fltbg/z2007-11-13.

[6] 阮成武.健全农村教师培养制度[J].求实杂志，2010(5).

[7] 张斌贤.论高等师范院校的转型[J].教育研究，2007(5).

[8] 杨兆山，侯玺超，陈仁.农村教育理论建设：必要性、问题域与落脚点[J].东北师大学报：哲学社会科学版，2015(6).

[9] 管培俊.在科学发展观指导下推进教师队伍建设[N].中国教育报，2007-11-07.

[责任编辑：何宏俭]

Rural Teacher Policy Change and Ought Trend After the Founding of the State

ZOU Qi，SU Gang

(Faculty of Education Science，Northeast Normal University，Changchun 130024，China)

Abstract：After the founding of the state，normal education of our country upholds the aim at servicing workers and peasants, training a large number of qualified teachers for rural areas. But with the large changes of normal education in the end of the last century，normal education has “go normal” tendency，Teacher Training policy has “go rural” tendency.This causes many difficulties in terms of China’s current rural teacher training, how to solve these difficulties has become urgent priority to build rural teacher education policy.

Key words：Rural Teacher；Policy Change；Normal Education

[中图分类号]G650

[文献标志码]A

[文章编号]1001-6201(2016)01-0130-05

[作者简介]邹奇(1981-)，女，吉林长春人，东北师范大学教育学部博士研究生；苏刚(1982-)，男，宁夏西吉人，吉林省教育科学院助理研究员。

[基金项目]国家社会科学基金一般项目(15BTY027)。

[收稿日期]2015-10-17

[DOI]10.16164/j.cnki.22-1062/c.2016.01.026