调动民航企业承担国防运输任务积极性政策制度研究

海 军， 苏 鹏

(军事交通学院联合投送系，天津 300161)



调动民航企业承担国防运输任务积极性政策制度研究

海 军， 苏 鹏

(军事交通学院联合投送系，天津 300161)

摘要：在社会主义市场经济条件下，民航运输企业追求经济利益最大化的市场行为，与国防运输任务的公益性形成较大反差，民航运输企业承担国防运输任务积极性有一定弱化。分析了存在的主要问题和原因，在此基础上，从任务上倾斜、政策上扶持、经济上补偿、保险上保障、制度上完善等方面，研究提出了相关政策制度建议，为有关部门制定相关政策提供参考。

关键词：民航运输企业；国防运输；积极性；政策制度

民航业是国家空中力量的重要组成部分，具有准军事性质。航空运输具有快速高效、越障能力强、军事利用价值高的突出特点，一旦发生战争或紧急事件，航空运输是部队战略投送和后勤保障的重要支撑，在保障国防安全和经济安全、应对突发事件方面发挥着不可替代的作用。民航运输企业主要包括航空公司、机场以及航油、航材、航信等服务保障单位。在社会主义市场经济条件下，经济效益是企业的命脉所在，正确处理好企业利益与国家利益、军事效益关系，研究制定出台相应的政策制度，以充分调动民航运输企业承担国防运输任务的积极性，具有十分重要的现实意义。

1 我国民航运输企业承担国防运输任务现状

长期以来，民航运输企业以国家利益为重，讲政治、顾大局，按照“平时服务、急时应急、战时应战”的要求，积极履行社会责任和国防义务，圆满完成了国家军队赋予的各项运输保障任务。除担负新老兵、部队战备训练等日常一般性运输任务外，平时急时还担负着国家军队下达的国际维和、海外撤侨、抢险救灾、国防尖端武器装备运输，战时兵力投送、后勤运输保障任务，这些均属于国防特殊运输任务。具有政治性政策性强、协调难度大、运输要求高等突出特点。近年来，民航运输企业深化改革、扩大开放，追求经济效益，这种追求经济利益最大化的市场行为，与国防运输任务的公益性形成了较大反差，靠传统的行政管理措施和行政干预手段，督促民航运输企业完成国防运输任务的影响力越来越弱，民航运输企业承担国防运输任务的积极性有一定弱化。显现的主要矛盾表现在：

1.1 运费标准偏低且支付不及时，与国防运输任务的高要求不相适应

民航运输企业作为生产经营的主体，只有通过参与市场竞争和不断创造经济效益，才能得到持续生存和发展。民航运输企业在承担部队战备训练、新老兵、国际维和等军运任务时大多采用包机形式，现军事运输包机价位未完全与市场接轨，执行的仍是民航内部1996年下发的包机收费标准，时隔近20 a，航空运输所需的人工、燃料、停机等费用上涨了约千倍。由于军运包机费标准偏低，按此结算的结果是民航企业多运多亏、不运不亏，从而影响了民航运输企业的收益。同时，军运运费结算也不够及时，拖欠运费时有发生，有的拖延长达1 a之久。如此现状使得民航运输企业承担国防运输任务越多，造成的经济损失越大，从而影响了其承担国防运输特殊任务的积极性。

1.2 常态化补偿机制未建立，与国防运输任务的高成本不相适应

国防运输任务通常具有临时性、紧急性、高成本、高风险的特点。要求选调最好的飞机，选配精干的机组人员，调配最好的地面保障设备，还要优先安排，有时还会实施空中交通管制，从而造成大面积商业航班延误或取消，势必打乱民航运输企业原有航班计划，需要采取特殊保障措施，增加运营成本。据测算，1架波音737客机停飞1 d，将会造成航空公司减少几十万元的营业收入，任务完成后还会造成飞机空飞，不但减少了营业收入，还会产生更多的油料消耗和其他消耗。在机场设定部队集结待运区、装卸载区等，还会占用机场更多的地方，除了产生一定的直接费用外，将直接影响到机场的正常生产。由于没有建立常态化的补助补偿机制，民航运输企业这些额外支出，往往是军地之间一事一议、协调解决，且难以给予民航运输企业足额补偿，也在一定程度上影响了民航运输企业承担国防运输任务的积极性。

1.3 缺乏与市场经济相适应的法规制度，与国防运输任务法制化要求不相适应

目前，规范民航运输企业执行国防运输任务的相关法规制度还不配套完善。《国防交通条例》、《民用运力国防动员条例》仅规定了民用运力国防动员的基本含义、各部门职责和总体要求，民航运力动员工作缺少配套实施细则，操作性不强，动员补偿经费没有出处、没有标准，给组织实施民航运力动员工作、调动民航运输企业的积极性带来许多实际问题。1980年代制定出台的《航空军事运输暂行规定》、《航空军事运输计划管理规定》等相关规定，相关条款内容已明显滞后，难以适应国防运输任务法制化、规范化保障的需要。

2 调动民航企业承担国防运输任务积极性政策制度的建立

近年来我国民航业快速发展大力发展，已先后成立了52家航空运输企业(民航局在册)，在国家政治、经济、文化等各个领域都发挥了积极作用，与此同时，民航运输企业还要履行社会责任，积极承担国家军队特殊运输任务。在鼓励民航运输企业奉献社会、履行国防义务的同时，还要注重研究和制定出台相关政策制度，以激发和保护其承担国防运输任务的积极性。

2.1 在运输任务上给予倾斜

按照现行有关规定，对于边防、高原、海岛等交通不便地区产生的运输任务，在规定时限内利用铁路、公路、水路运输难以完成的运输任务，才能够由航空军事运输承担。导致长期以来航空军运量极少，在整个军运量中仅占1%左右，且运量构成主要是人员和少量的紧急物资。与外军相比，我国国防空运量仅为美军空运量的0.7%；同我国民航运输总量相比，部队人员运量仅占2.6‰，军用物资仅占0.12‰。与铁路军事运输相比，航空运输人员和物资运量分别为铁路运输的2.3%和0.4%。国防航空运输范围的限制，航空运输的高成本，导致其形不成规模化运输。下一步要大力拓展航空军事运输范围，特别是为组建战略投送支援机队的航空公司，提供来自军队和政府系统的运输业务，以扩大其市场份额。一是继续扩大新老兵航空运输量。除重点保障藏、疆地区驻军外，对于驻岛屿部队、边远艰苦地区部队新老兵也要开展空运保障，建议运距在1 000 km以上的也可考虑航空运输。二是将军队城市间、机场间、边远地区的物资运输和邮政运输等交予列编的航空公司运营。三是研究出台军用危险品航空运输操作规模与指南，提高军用危险品的空运量。政府也应将一定的运输业务赋予航空公司，比如，将政府部门产生的物资运输或邮件、快递运输交给指定的航空公司承运，将公务人员的差旅运输赋予指定的航空公司保障，等等。

2.2 在相关政策上给予扶持

一是平时空域管制时，对承担国防运输任务的飞机优先开放。从我国民航业发展的外部资源环境看，当前突出的一个问题是空域资源严重不足，这一问题已成为制约民航发展的瓶颈和短板。目前，北京、上海、广州、深圳等繁忙机场已经满负荷运行，杭州、昆明等20多个机场，以及京沪、京广、沪广等航路的空域容量已全部饱和，有近20个民航大型机场对航班实行限飞。建议在进行空域管制时，对承担国防运输任务的飞机优先开放。

二是航空公司商业飞行允许有条件地起降军用机场。我国军用机场现有XXX个，分布在全国各地，其中一些等级较高的军用机场能够满足民航飞机的起降要求。此外，空军已建成和计划建设的多机种综合保障基地，均可供民航大型飞机起降。为此可协调空军有关部门，选择确定适当的军用机场对民航飞机开放，预先配备部分民航飞机需要的地面保障设施设备，为民航商业运输提供备降机场或中转地面保障的方便，以协助其更好地开展运营。

三是为民航运输企业提供金融支持。鼓励银行业金融机构对飞机购置和租赁、机场及配套设施建设方面提供优惠的信贷支持，支持民航运输企业上市融资、发行债券和中期票据。完善民航运输企业融资担保等信用增强体系，鼓励各类融资性担保机构为民航基础设施建设项目提供担保。

2.3 在经济上给予一定补偿

一是减免相关税收和收费。协调国家财政部、税务总局、海关等部委，对民航运输企业给予优惠政策。对加入战略投送支援机队的航空公司，加大其在购置飞机、航材(发动机、航空器材等)进口税收优惠的力度。协调国家民航局和地方政府，免收执行国防特殊运输任务的航空运输企业民航基金、地面服务费、进近指挥费和航路费等。民航运输企业在执行国防特殊空运任务时，获得的收入应当减免增值税。

二是建立战略投送支援机队建设使用财政拨款制度。除战时战略投送支援机队所需经费由作战费和支前费支出外，平时应协调国家发改委、民航局等职能部门，对加入战略投送支援机队的民航运输企业所承担的组建投入、日常训练管理开支等，建议采取财政拨款的方式予以保障。比如，为提高列编机队在平时遇有突发事件、抢险救灾、紧急空运和战时迅速由民用转军用而组织的业务培训、必要的应急训练所需经费，为适应军事运输需要而进行的飞机加改装项目，以及增设机场专用地面保障设施设备等开支，均应列入国家、地方政府的财政拨款范围。

三是给予相应补贴。对于参与战时航空运输保障的民航运输企业，除可得到合同规定的金额外,还应额外享受政府特别补贴，得到补贴的民航飞机要保证其随时处于征用状态。在平时以及急时战时执行国防特殊运输任务时，应给机组人员增发一定的补贴。

四是军方将涉密程度不高、军地通用的装备交由民航企业保障。发挥民航企业人力资源较为集中、技术水平较高的优势，对军用运输机和直升机在非战争状态下的维修保养，可交由民航企业负责组织实施，这样做既能压缩维护成本，减少军费支出，又能提高民航企业的经济效益。

五是鼓励航空公司保有大型货机。民航大型货机在执行国防特殊运输任务中发挥着重要作用。但近年来受国际国内民航货运市场低迷影响，我国民航物流业一直徘徊不前，致使民航大型货机停场封存、国际市场上公开抛售，数量越来越少。据统计，波音747-400F全货机由2011年的30架减至目前的13架，2 a内减少了57%[1]，战略航空投送资源日趋流失，一定程度上影响了国家战略投送能力建设。国家要站在维护战略利益高度，制定出台相应政策，鼓励与扶持民航企业保有大型货机的数量规模，以确保维持国家战略投送后备力量。首先，对目前航空公司现有货机运营中出现的亏损，国家应给予一定补贴；其次，国家应动用战储金储备一定数量的货机，平时交给航空公司运营，在营运成本方面国家通过财政优惠政策扶助，或由军方承担因航空公司购买可运载军事装备运输机所产生的额外费用，并对因使用该机型产生的航材、油耗、飞机维修保养加以补偿。

2.4 在保险上提供特殊险种

国防特殊空运任务大都具有一定的风险性，在战时特殊环境或平时恶劣自然条件下，可能会导致飞机损毁、人员伤亡。而飞机本身具有技术密集、价格高昂的特点，这将对航空公司造成巨额的财产经济损失。虽然在常规保险中，战争、军事行动、暴乱或武装叛乱等情况，属于我国意外保险产品的免赔条款内容，但是，如果双方加以特别规定，则保险公司完全可以提供这项服务。而且战争特殊环境下的人身意外伤害保险在我国已有先例，阿富汗战争期间，我国国内保险公司就提供过这项服务。在伊拉克战争中，平安保险公司为赴伊拉克采访的中央电视台记者，提供了每人500万元人民币的人身意外伤害保险，即使记者们染上类似于“海湾战争综合症”类的疾病，也在保单的理赔范围之内。所以，国家或军方应协调保监会，为承担国防特殊运输任务的航空公司与机组人员进行投保。险种主要包括机身一切险、法定责任险、机身战争险及机身免赔额保险，以及为机组人员投保意外伤害险等。

2.5 在法规制度上不断完善

有制度才有秩序，有秩序才有效率。建立与市场经济相适应完善配套的法规制度，才能充分调动民航运输企业承担国防特殊运输任务的积极性，圆满完成好各项急难险重任务。根据《中华人民共和国国防法》、《中华人民共和国兵役法》和《国防动员法》等基本法规，加快《国防交通法》的颁布实施，以便将其作为母法，进一步完善民航运力执行国防特殊空运任务的系列法规制度，确保民航运输企业执行国防特殊运输任务有法可依、有章可循。一方面，适时修订《民用运力国防动员条例》、《航空军事运输计划管理规定》、《航空军事运输管理办法》等现有规章，增加与现行航空军事运输相适应、与《国防交通法》相衔接的有关条款内容。另一方面，抓紧制订与市场经济相适应操作性强的各种法规，明确规范优惠、奖励措施以及经费补偿办法以及资金来源；出台提高军运运费标准，明确优于商运的运输价格。在《战争赔偿法》中应明确对参与作战的民航运输企业、机组人员给予一定的经济赔偿。同时，还应抓紧研究制定《民用航空企业执行国防任务组织与实施方法》、《民用航空运力动员征用经济补偿办法》、《战略投送支援机队建设管理办法》、《军用机场保障民航飞机办法》等规章制度。

3 结束语

航空运输具有快速高效、越障能力强、军事利用价值高的突出特点，在保障国防安全和经济安全、应对突发事件方面发挥着不可替代的作用。本文研究提出了调动民航运输企业承担国防运输任务积极性的政策制度建议，为国家军队有关部门制定相关政策制度提供参考。

参考文献

[1]海 军,王 硕，程 龙.民航大型货机流失影响战略投送能力建设的思考[J].国防交通工程与技术，2014,12(5)：1-2

A Study of Working Out Policies and Systems to Arouse the Enthusiasm of Civilian Aviation Transportation Enterprises in Undertaking Special Transportation Tasks for National Defense

Hai Jun， Su Peng

(The Joint Projection Department of the Military Transportation Institute of the PLA,Tianjin 300161,China)

Abstract:In the conditions of the socialist market economy,all the civilian aviation enterprises are engaged in market activities to seek the maximization of their economic interests,which are in rather sharp contrast with the nature of the public interests of the transportation tasks for national defense, in which case the enthusiasm of civilian aviation enterprises to undertake transportation tasks for national defense is somewhat weakened.The main problems and causes in this aspect are analyzed in the paper,upon the basis of which some suggestions on working out corresponding policies and systems to favor them in assigning tasks,support them in policies,compensate them in economy, safeguard them in insurance and perfecting the corresponding systems are put forward here. The paper may serve as a useful reference for relative sectors in making corresponding policies.

Key words:civilian aviation transportation enterprise;transportation for national defense;enthusiasm;policies and systems

中图分类号：E256

文献标识码：A

文章编号：1672-3953(2016)02-0001-04

DOI：10.13219/j.gjgyat.2016.02.001

作者简介：海军(1963-)，男，教授，博士，主要从事军事交通规划与管理方面的研究、教学工作974816379@qq.com

收稿日期：2015-12-14