重视和健全我国水资源资产产权制度

□王晓娟 李晶 陈金木

重视和健全我国水资源资产产权制度

□王晓娟 李晶 陈金木

水资源是自然资源的重要组成部分，需要按照自然价值和自然资本的理念，加强水资源资产管理，推动建立健全水资源资产产权制度。

水资源资产产权制度存在的问题

水资源所有者和管理者没有区分，中央和地方的所有权人职责不清，所有权人权益保障不力。一是尚未按照三中全会决定和生态文明制度建设的要求，区分水资源资产所有者权利和管理者权力。二是没有分清中央政府和地方政府行使水资源所有权的权力清单和空间范围。三是按照取水条例，工业企业等经营性用水只需在使用环节缴纳较低的水资源费，但在取水权取得环节是不需要付费的，属于“无偿取得、低价使用”，不符合总体方案“全面建立覆盖各类全民所有自然资源资产的有偿出让制度，严禁无偿或低价出让”精神。

水资源使用权归属不清，资产功能受限，市场机制未能发挥应有作用。一是现行法律没有清晰界定各种终端用水户的权利，确权登记制度不健全，水资源使用权的归属不清晰。二是使用权的权能不完整，按照取水条例向政府申请取水许可获得的取水权，转让权利受限制，也不具备抵押、担保、入股等其他资产功能。这与总体方案“除生态功能重要的以外，可推动所有权和使用权相分离，明确占有、使用、受益、处分等权力归属关系和权责，适度扩大使用权的出让、转让、出租、抵押担保、入股等权能”的精神不相符。三是市场机制未能发挥对水资源配置完全通过行政手段，不符合十八届三中全会决定“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”精神。

上述问题之所以产生，从根本上看，是因为对水资源是按照资源管理而不是按照资产管理的理念进行制度设计，由此导致在水资源管理中，偏重实物管理，忽视价值管理；偏重使用权的监管，忽视所有权的实现；偏重行政权力的行使，忽视权利人权利的保护；偏重行政手段，忽视市场手段。

其他自然资源资产产权制度的经验借鉴

改革开放以来，土地、矿产、森林等自然资源领域都在积极探索推进产权制度改革，目前土地使用权、探矿权、采矿权、林权已经在不同程度上实现了资产化管理。近年来，党中央国务院还进一步推进排污权、农村土地经营权、国有林权等领域的改革。总体上看，其他自然资源领域虽然在资产管理体制等方面也不健全，但已经在保障所有权人权益、实现使用权资产功能、发挥市场机制作用等方面积累了不少经验，可供推进水资源资产管理、健全水资源资产产权制度借鉴。

经验一：按照“有偿取得、有偿使用”的精神，推进水资源资产产权制度建设。我国土地、矿产等自然资源的取得和使用大体上经历了3个阶段：第一阶段是在经济社会发展与自然资源开发利用矛盾很小的时候，自然资源开发利用处于放任状态，实行“无偿取得、无偿使用”；第二阶段是在经济社会发展与自然资源开发利用矛盾较大时期，为了强化资源管理，实行“无偿取得、有偿使用”；第三阶段是在经济社会发展与自然资源开发利用矛盾进一步加剧时期，开始重视资产管理，实行“有偿取得、有偿使用”。水资源当前正处于“无偿取得、有偿使用”的第二阶段。伴随着水资源供需矛盾的不断加剧，水资源资产的价值将不断提升，应按照生态文明体制改革的精神，借鉴其他自然资源资产产权改革经验，尽快进入“有偿取得、有偿使用”的第三阶段。

经验二：区别无偿配置和有偿出让，对水资源使用权实行不同的权属管理。土地、矿产等自然资源产权改革过程中，区分公益性和经营性，按照权利取得的不同条件，确立了不同的权利内容。例如城市建设用地实行有偿出让和无偿划拨2种方式，对经营性的建设用地，通过招拍挂等方式有偿出让土地使用权，资产功能得到发挥，在使用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动；而对公益性的建设用地，通过无偿划拨方式取得的土地使用权，资产功能受到限制，土地使用权不得转让、出租、抵押，如果要转让、出租、抵押必须补交土地使用权出让金。水资源资产也具有公益性和经营性双重属性，在构建水资源资产产权制度时，也有必要区分公益性用水和经营性用水，采取无偿配置和有偿出让2种方式，实行不同的权属管理。

经验三：区分增量和存量，实行有差别的水资源资产产权改革制度安排。土地、排污权等自然资源资产产权改革过程中，注意区分增量和存量，实行“新人新办法，老人老办法”。以排污权为例，按照《国务院办公厅关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》，在实行排污权有偿取得时，对于“增量”部分，即新建项目排污权和改建、扩建项目新增排污权，原则上要以有偿方式取得；对于“存量”部分，即现有排污单位已经无偿取得的排污权，要考虑其承受能力、当地环境质量改善要求，逐步实行有偿取得。在推行水资源资产产权制度，实行政府有偿出让水资源使用权时，也要考虑当地水资源条件、企业承受能力等，区分新增水资源使用权和现有水资源使用权逐步推进。

健全水资源资产产权制度的思路和措施

基本思路：按照建立健全自然资源资产产权制度的总体要求，遵循自然价值和自然资本的理念，结合水资源的资产特性，将水资源作为资产进行管理，围绕水资源所有权制度和使用权制度，保障所有权人权益和使用权人权利，加强国家对水资源资产的监管，充分发挥市场在资源配置中的作用，构建归属清晰、责权明确、流转顺畅、保护严格、监管有效的水资源资产产权制度。

明确水资源资产管理机构及其职责。健全水资源资产管理体制是建立健全水资源资产产权制度的内在要求。总体方案提出“整合分散的全民所有自然资源资产所有者职责，组建对全民所有的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、滩涂等各类自然资源统一行使所有权的机构”。水资源是自然资源的重要组成，远期上看，将水资源资产纳入自然资源资产进行统一管理是基本趋势。但是，水资源具有明显不同于其他自然资源的特性，包括可再生性、流动性、多功能性、重复利用性、利害双重性等，而且我国水资源资产管理具有高度的复杂性和专业性，目前尚处于起步阶段，从改革实际操作出发，近期尚有必要按照《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》“有序推进国家自然资源资产管理体制改革”的精神，充分发挥水行政主管部门的管理优势，合理设计水资源资产管理体制改革方案。

探索建立分级行使水资源所有权的体制。落实总体方案精神，需要实行由中央政府和地方政府分级代理行使水资源所有权职责的体制，实现效率和公平相统一。分清中央政府和地方政府行使所有权的权力清单和空间范围。中央政府的所有权人职责是：主要对大江大河大湖和跨界河流直接行使所有权并收取水资源使用权出让金，收取中央分成水资源费；分配区域用水总量控制指标、批准跨省江河水量分配方案等；制定水资源资产评估、用途管制、离任审计、责任追究等制度并组织实施。地方政府的所有权人职责是：对其他河流直接行使所有权并收取水资源使用权出让金，收取地方分成水资源费；具体实施水资源资产评估、用途管制、离任审计、责任追究等制度。

探索实行政府有偿出让水资源使用权。探索实行政府有偿出让水资源使用权是保障水资源所有权人权益的必然要求，其核心是按照自然价值和自然资本的理念，形成反映水资源稀缺程度的价格体系和市场。探索实行政府有偿出让水资源使用权应当区分公益性和非公益性分类处理。由于水资源具有典型的公益性，居民生活、农业、生态用水事关百姓生存、粮食安全、生态安全，应给予基本保障，现阶段主要限于工业企业等非公益性用水，生活、农业、生态等公益性用水仍然应当按照取水条例的规定取得。探索实行政府有偿出让新增取水权涉及到水资源管理体制的重要变革，不能一蹴而就，需要选择具备条件的试点地区积极探索，分类实施、逐步推进。

开展水资源使用权确权登记。按照十八届五中全会提出“建立用水权初始分配制度”的要求，对工业企业等自备水源取用水户、灌区内用水户、农村集体经济组织及其成员等终端用水户的水资源使用权进行确权登记，明确权利归属与内容。

推行水资源使用权（水权）交易。探索开展地区间、流域间、流域上下游、行业间、用水户间等水权交易方式。研究制定水权交易管理办法，明确可交易水权的范围和类型、交易主体和期限、交易价格形成机制、交易平台运作规则等。开展水权交易平台建设。

加强水资源用途管制和水市场监管。一是加强水资源用途管制。在水资源使用权确权和交易过程中，要区分生活、农业、工业、服务业、生态等用水类型，明确水资源使用用途。审批机关在办理水资源使用权变更等手续时，应当对用途变更进行严格审核，防治农业、生态或者居民生活用水被挤占。二是强化水市场监管。逐步建立水市场准入规则，加强对可交易水权、交易方式、交易价格、交易用途等监管，建立水权交易第三方和生态环境影响评估及补偿机制。

有关建议

开展水资源资产产权相关法规建设。按照十八届四中全会“立法和改革决策相衔接”的要求，开展法规建设。一是适时启动修改水法，坚持资源公有、物权法定，在法律层面上构建水资源所有权和使用权制度体系，健全水资源资产产权制度。二是启动修改取水条例，实行政府有偿出让水资源使用权，完善水资源使用权的资产功能，落实所有权人权益。三是研究制定水权交易管理办法，明确可交易水权的范围和类型、交易主体、程序和期限、交易价格形成机制、交易平台运作规则等。

推动国务院出台水权试点指导意见。当前开展的水权试点工作是探索建立健全水资源资产产权制度的重要抓手。考虑到探索实行政府有偿出让水资源使用权等需要突破现行法律法规的规定，按照“凡属重大改革都要于法有据”的精神，需要推动国务院出台关于推进水资源确权和水权交易试点工作的指导意见，为试点地区提供授权。

在水利系统和全社会形成水资源资产产权制度建设的共识。目前对水资源资产产权制度与水权制度的关系、水资源所有权的实现方式和路径等问题认识还不一致，有必要进一步统一思想，凝聚共识。还要加强宣传，增进各界对健全水资源资产产权制度重要性的认识，提高社会参与度。□

2016-03-14

注：源自《水利文萃》2016年第3期第31页。