创新社会治理体制研究

张桂芳+张玉平+田胜

摘 要 随着全面深化改革的推进，创新社会治理体制已成为社会建设和发展的必由之路。社区是社会治理的最基层组织。推进社会治理体制创新，首先就要从社区治理体制创新入手。本文主要是从社区去行政化改革、创建社区多元主体合作共治体制创建、创新社公共服务供给体制等几个角度，探讨了社区治理体制创新的路径和方法。

关键词 社会治理 社区治理 社区治理体制创新

中图分类号：D630；D632.9 文献标识码：A

改革开放以来，随着市场经济的快速发展和所有制结构的多元化，人们的利益格局、就业方式、生活方式以及城市社会环境也随之发生变化，使得城市社会治理的复杂性不断加剧。在此背景下，原有社会治理体制模式已难以适应市场经济发展的要求，改革创新社会治理体制则成为社会建设和发展的必由之路。

社会治理是指政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等诸行为者，通过平等的合作伙伴关系，依法对社会事务和社会生活进行规范和管理，最终实现公共利益最大化的过程。由此可见，社会治理是一个复杂的系统工程，需要政府协调和处理好其内部、政府之间、政府与市场、社会组织、社区居民及其他组织之间的关系，以合理促进社会的发展。

社区作为社会细胞，是社会治理的最基层组织。要推进社会治理体制创新，首先就要从社会细胞——社区的治理体制创新入手。

1创新社区治理体制的路径和方法

那么，究竟如何创新社区治理体制呢？具体来说，我们可以通过以下路径和方法来实现：

1.1去行政化改革

当代社区治理体制的行政化倾向，严重影响了社区建设，削弱了社区自治的功能，为此必须要进行去行政化改革。具体措施如下：

（1）改革社区自治组织的产生方式，由过去的政府指派转向居民民主选举。社区自治组织工作人员必须由居民选举产生，而不能由政府任命。居委会成员可由全体有选举权的居民直接选举产生，也可由居民小组代表间接选举产生，还可由户代表间接选举产生。

（2）转变社区治理理念，由管理居民转向服务居民。居委会是居民实现自我管理、自我教育、自我服务和自我监督的群众性自治组织，其代表的就是社区全体居民的利益，是政府与社区居民之间联络的枢纽和桥梁。社区自治组织还是社区公共产品的提供者和社区公共生活的协调者。因此社区治理体制改革的宗旨就是服务居民。社区自治组织必须树立服务居民的理念，成为居民利益的维护者和政府管理的合作者：一方面积极构造居民参与网络，建立与居民之间的信任与合作关系，利用社区力量，为居民解决好社区问题，发展社区公益事业，另一方面，代表居民与政府对话，要求政府提供那些社区自身无法提供的公共产品和公共服务，并协助政府办理与居民切身利益密切相关的公益事务。

（3）改革服务供给方式，由政府全权包揽转变为政府、市场、社会多方主体协作。过去在公共服务提供方面，我国采取的主要是政府整齐划一的单一供给方式，给政府造成了巨大的财政压力。社区治理体制改革解决的就是公共服务供给者缺、攻击方式单一的局面，让市场和社会共同参与到公共服务的提供过程，使政府、市场、社会多方主体协同互助，如政府购买服务。

（4）变革工作方式，由过去自上而下的行政管理转变为民主协商的合作共治。早期的社会管理的工作方式主要是一种自上而下的行政管理方式，这种方式在社区建设初期确实具有一定的优势，尤其是在发展迅速而社会资源紧缺的社会转型时期其发挥了高效统一的社会整合作用，有效地推动了社区建设的快速发展。但随着社区社会日益的多样性和复杂性，这种管理方式的弊端日益暴露，其僵化和封闭的特征日益不能适应社区发展的需要，必须对其改革，转变成为上下互动的民主协商合作共治模式。

（5）提高社区工作人员的文化水平和知识技能，建立一支职业化和专业化的工作队伍。社区工作人员的文化水平和知识技能状况，不仅直接关系到部门的工作质量和效率，也影响到部门的组织形象。因此提高社区工作队伍的文化水平和知识技能，打造一支又红又专、德才兼备的工作队伍，成为社区治理体制改革的一项重要任务。具体途径包括：

①通过定期培训，不断提高社区工作者的理论知识和专业技术，如沟通、说服、组织动员的技巧和方法；基本的法律法规知识；基本的行政管理知识；社会心理学知识、社区建设基本知识等。

②通过工作会议，相互交流经验，在互相学习中逐渐成长和提高。

③建立人才激励机制。通过人才激励机制不断激发工作者的工作热情和积极性，全心全意为社区居民服务。

（6）改革评估考核机制，由对上级负责的单一指标转变为群众考核的多项指标。传统的评估体系是一种自上而下的面向政府的单一考核体系。这种体系使社区工作者抓不住主要矛盾，工作十分复杂，操作成本较高，结果耗费了大量时间、精力和资金，而对社区工作意义不大，社区居民和其他工作者的意见被完全排除在评估指标之外，使得社区工作只对上级负责，而忽略居民的需要，从而阻碍了社区发展的多样性和差异性，限制了社区创新的动力和活力。因此，这种评估方式必须改革，由“群众满意度”评估体系所取代。“群众满意度”评估体系是一种把群众意见为衡量政府和社区工作效果的最终标准，一方面它使群众能够参与到对政府和社区工作的监督中，增强政府和社区工作的透明度；另一方面它又能为群众发表意见提供了平台和渠道，调动了群众参与到社区公共事务治理的积极性，体现了以人为本的价值理念，符合社区自治要求。

1.2创建多元主体合作共治体制

社区治理是一项复杂系统的工程，它涉及到社区党组织、区政府、街道办事处、社区居民委员会、社区中介组织、物业公司、居民等多元主体。要创新社区治理体制，就必须处理好社区多元之间的关系，充分发挥各主体的优势，使他们相互协调、相互配合，共同参与社区治理，形成一种和谐共治的局面。

1.2.1重构社区治理主体间的关系

（1）厘清基层政府和居委会之间的关系。厘清基层政府与居委会之间的关系，实质就是要使政府转变职能，重心下移，权力下放，使自治权回归社区，实现政社分离，也就是使二者由过去的领导与被领导、命令与被命令的行政隶属关系转变成为指导与被指导的合作监督的互动关系。《城市居民委员会组织法》中明确规定了政府和居委会之间是一种指导与被指导的关系。政府和街道办可以对居委会给予帮助、支持和指导，但不能干预社区自治范围内的事务。为此，政府和街道办必须转变职能，权力下放、重心下移，在“行政归行政、自治归自治”的前提下，与居委会分工协作、相互配合、相互支持，共同实现良治。这里需要注意的是，政府和街道办的职能转变、权利下放、重心下移并非意味着政府完全从社区中退出，使居委会与政府完全脱离。事实上，二者之间并非是相互排斥的关系，而是一种合作共治的关系。因此在实践中，政府依然是社区治理的重要参与者，是社区建设的指导者也是管理者，更是社区自治的重要支持者，以间接的方式履行自己的职责。在社区治理过程中，政府和居委会通过合理分工，相互协作的方式实现合作共治。政府作为掌舵者，充分发挥行政管理和公共服务功能，为社区的建设提供指导，为社区的自治下拨资金，为社区提供必要的制度规范及政策法律和公共服务及公共产品，为社区中介组织的成长创造环境；而居委会作为自治者发挥自治功能，处理和解决社区的公共事务。那么，政府如何实现这种由领导者到指导者的角色转变呢？具体建议如下：政府职能部门可直接向社区派出机构或人员处理和受理行政事务；或在居委会设立“社区工作站”专门负责政府的行政职能和公共服务功能；或在街道设立能让各职能部门工作人员集中办理业务的社区服务大厅；或在区一级建立各部门集中办理业务的政务中心等。除此之外还要注意的是：要如何把握好政府管理职能与社区自治功能之间的比例呢？这个问题如果处理不好，就会出现政府的“越位”、“错位”、“缺位”现象，过去的实践一再证明这一点。事实上，这二者之间的比例不是静止的，它会随着经济发展和社区自治能力的提高而发生动态变化。当社区不完全具备自治能力和条件时，政府应当在实践中承担更多的权能，并培育社区自治能力的生长；当社区建设在实践中逐步具备了成熟的治理能力，政府权力自然要逐渐退出。只有这样的职能定位，才能使区政府-街道-居委会之间形成和谐高效关系，才能使区政府、街道、居委会三者的优势都得到充分发挥，以达到资源配置的最优与最高制度绩效。不同社区，政府职能如何转变，何时转变，怎样转变，完全要结合各个社区的特点具体问题具体分析，不能整齐划一，否则只会适得其反。

（2）理顺社区党组织与居委会之间的关系。在社区自治活动中，党的领导是必不可少的。党的领导是自治民主性和社会主义性质的重要政治保障。社区党组织对社区自治建设具有双重作用：一是社区党组织作为衔接基层政权组织和社区自治组织的桥梁和中介，一方面它代表街道党工委的分支机构，肩负着贯彻和执行上级党组织的指示和意志的职责；另一方面，它还代表着社区居民利益，肩负着向政府和上级党组织反映社情民意的责任；二是它通过在居民中开展的社会工作和思想教育活动，凝聚群众，获得民心。因此，社区党组织在城市社区自治中的角色功能是领导、参与、监督和榜样功能。领导功能即它对居委会的政治领导和思想领导功能；参与功能即积极参与社区去权力机构和工作机构的竞选、社区自治的各项活动及积极地向社区、政府和上级党组织反映社情民意、列席社区各种会议等；监督功能即积极参与社区活动、列席社区会议监督社区自治活动，监督党的路线、方针、政策在社区自治活动中是否有效遵循，监督权重的利益是否得到有效维护等；榜样功能即社区党组织和全体党员要做带领群众进行社区民主建设的模范，做忠实执行党的路线方针、遵纪守法的模范，做关心群众疾苦、维护人民利益模范。只有这样社区党组织才能真正成为社区各项事业的核心和堡垒，成为联系党、政府和人民群众的桥梁，获得人民群众的拥护和支持。

（3）理顺居委会、业主委员会、物业公司三者的权责关系。在理顺居委会、业主委员会、物业公司三者之间的关系时，首先就要强化居委会对业主委员会和物业公司的指导与监督功能。居委会要指导和监督业主委员会的换届选举工作，建立业主委员会和物业管理企业的协调机制，当好住户和物业公司的中介和桥梁。业主委员会和物业公司要积极配合居委会依法履行自治管理职能，接受居委会的指导和监督。同时，业主委员会必须履行《物业管理条例》规定的义务，作出重大决定时，应告知居委会，并听取居委会的建议。其次，赋予业主委员会应有法律地位。业主委员会是按照国家法律规定，通过民主选举产生的行使与房屋有关的各项职权的群众性自治组织，他与物业公司是一种委托与被委托的经济契约关系。但目前，在社区治理中，业委会法律地位并不明确，很多职责无法正常行使；再加上缺乏资金来源，使得很多业委会委员因无法获得报酬而维权积极性不高；同时很多业委会委员由于缺乏物业管理知识而无法维护好业主的自主权。因此，要发挥业委会的作用，必须赋予并强化业委会相应的法律地位，明确物业公司与业委会之间的委托与被委托的契约关系，以保障业委会的基本权利；同时要加强业委会的自治体制建设，将业委会纳入到居民社区自治体系中；再者要从业主缴纳的物业费中预留一部分给业委会作为业委会正常运作资金包括业委会委员的报酬支付。最后，要加强对物业公司运作的监督和管理。物业公司作为以营利为目的的经济性组织，必须加强监管。目前我国物业公司的很多运作机制不完善，导致很多物业公司为了自身利益，未把居民缴纳的物业费用在小区的硬件维护上，服务也不到位。如小区保洁敷衍了事，治安条件比较差，防火设施未达标等。这些问题即使向物业反映，也不能及时得到解决，严重损害了业主的利益。因此，居委会和业委会可以联合起来一起加强对物业公司的监督和管理。如物业公司损害居民公共利益时，业委会、居委会和政府可以联合起来进行干预。总之，在社区治理中，三者可以在厘清其职能的基础上，充分发挥各自职能，相互监督，相互合作，实现共治。如在社区中可以建立居委会、业委会和物业公司参加的议事班子和工作例会制度，及时沟通情况，研究解决工作中的难点问题，形成统一的协调议事机构。例如当小区出现违章建筑时，居委会和物业公司一起赴现场开会，居委会负责调解形成决定，物业公司负责强制拆除。

（4）完善居民参与机制。居民参与是现代社区治理多元化和民主化的重要体现。但目前我国社区居民的参与积极性不高，参与深度和广度不够，参与效果不佳。其原因有多方面：一是受历史文化传统的影响，我国国民性格缺乏公民意识，缺乏自我教育、自我管理、自我服务和自我监督的民主意识。许多居民遇到问题后，总是习惯于依赖政府的权利自上而下地去解决问题。二是有些居民由于工作不在社区，经济收入不在社区，与社区建设的利益关系不高，因而没有参与热情。三是由于受时间和精力的限制，有些居民无法参与社区活动。四是参与机制不完善，导致居民没有途径表达自身诉求。五是参与效果得不到保障，参与结果很少贯彻和落实到社区建设和管理的实践中，打击了居民的参与积极性。如何提升居民的参与度，完善居民参与机制？措施如下：一是培育社区居民的自我参与意识，畅通居民参与渠道；二是完善社区参与机制，包括正式和非正式机制。

（5）积极发展社区中介组织。社区中介组织是社区建设中的重要力量，其参与到社区公共服务，对社区发展具有重要的意义：一是它可以满足社区居民的多样化需求，尽管这些需求琐碎和分散，如一些公益组织开展的为社区老人提供关爱和服务的公益活动中帮助社区老年人理发、洗衣、做饭等，但这些服务却很多元化、个性化，不同于政府提供的整齐划一的规模化制度化服务，而且这些服务也是居委会无暇顾及的，从而在一定程度上弥补了政府和居委会这方面的不足。二是它还可以缓解政府的压力，帮助政府应对服务提供中出现的问题和困境，从而使公共服务机制更加完善。如一些公益组织通过多方筹集资金、招募志愿者，为社区困难弱势群体提供帮扶，根据困难程度确定救助额度并发放救助金。三是它可以鼓励社会力量参与社区建设，促进公民社会的进步和发展，推动公民社会的壮大和社会自治的实现。可见，社区中介组织对于推动社区建设是具有不可替代的重要作用。因此，我们必须大力发展和培育社区中介组织。做到以下几点：一是政府必须减少对社区中介组织的行政干预，使其由“依赖型”转变为“自立型”。二是政府通过向社区中介组织购买服务从而鼓励其参与公共服务供给。三是政府要健全法律保障机制，为社区中介组织创造成长和发展的制度法律环境，提供政策法规支持。同时还要完善民主监督机制，加强对社区中介组织的监督和指导。以实现政府和社区中介组织的良性互动。四加快社区中介组织的人才培育。

1.2.2创建社区多元主体合作共治复合体

由于过去我国在社区治理中过度行政化导致市场和社会力量薄弱，社会资源配置模式过于单一，治理效益低下。社区治理过度行政化不仅影响到社会资源配置的效率，而且也影响到社区居委会自治功能的发挥，因此必须改革。创建社区治理多元主体合作共治复合体，为社区治理体制改革提供了最佳途径。社区治理多元主体合作共治复合体也就是在社区治理过程中，社区治理各主体在自身职责范围内，充分发挥自身优势，各尽所能，彼此配合，互助协作，形成合力，共同管理社区公共事务，推动社区建设，实现社区的和谐稳定和健康发展的一种社区治理模式。

1.3建立以需求为导向的多元主体社区公共服务供给体制

针对社区基本公共服务供给体制中存在的问题，我们需要对社区服务体制进行改革创新。具体改革思路如下：一是完善政府提供公共服务的职能体系，努力提高政府公共服务水平，建设服务型政府；二是鼓励和引导社区多元主体积极参与到社区服务中来，如鼓励和引导社区中介组织参与社区公共服务的供给等；三是完善社会服务体制的政策法规和法律监督体系，为社区服务体制改革创造良好的制度法律环境。

除此之外，社区服务体制创新中需要解决的另一个核心问题是如何使社区提供的服务更好的满足居民的需求。因为能否满足居民需求是衡量服务的质量和水平的根本性标准。从某种意义上说，不能满足居民需求的服务是失败的，也是无效的。这种服务即使提供给了居民，对于居民来说也是毫无意义的，而且对社会来说，它还造成了资源的巨大浪费。为此，在社区服务体制创新中，我们需要建立一种“以需求为导向”的社区服务体制来解决服务供给与服务需求之间的矛盾。

2社区治理体制创新与社会治理体制创新

随着我国改革的全面深化，社会转型的步伐进一步加快，各种新生力量不断产生并发展壮大，社会原有的组织结构也发生巨大变化，这就意味着原有的关系格局必须进行重大调整，进而构建一种新型的关系格局。因此在这种形势下，社会治理体制和运行机制就必须要调整变革。城市是社会治理的一个场域，而且随着市场化、现代化和城镇化步伐的加快，城市治理在社会治理中的重要性更加凸显。而社区作为城市基层社会管理单位，是城市治理的基础。创新社区治理体制，需要地方政府由过去的行政型领导者的角色转变为伙伴型指导者的角色，与其他社区主体互助合作，共同管理好社区各项公共事务。而这实际上就是在推动政府社会治理体制的改革。创新社区治理体制对于推动社会治理体制创新的重要意义具体表现在以下几个方面：

首先，社区治理体制创新是一个复杂的系统工程，其每一项改革都需要多方面的力量共同协作方能推动奏效，尤其是政府的支持和配合。如在创新社区治理体制中的去行政化改革就离不开政府政府的社会管理体制改革。如果没有政府街居之间的由领导与命令的关系到指导和合作关系的转变；没有政府在管理方式上的由自上而下的行政管理到上下互动的合作治理的转变；没有政府角色上的由全权全能的划桨者到有限权能的服务者的转变；没有政府在服务供给上的由全权包揽的方式到政府、市场和社会多方主体协作方式的转变；没有政府评价方式上由对上级负责的单一指标到群众考核的多项指标的转变，社区治理体制创新就只能是一纸空谈，无法变为现实。因此，实现社区治理体制创新需要通过政府社会治理体制创新为其开辟道路，创造环境，而社区治理体制的创新又反过来推动了政府的社会治理体制创新。

其次，创建社区多元主体合作共治体制，需要社区自治组织通过集中社区力量、整合社会资源、沟通政府、社区中介组织和居民，动员居民广泛参与社区治理，解决社区问题，从而创造和谐美好的社区生活环境。一方面，这样既可以解决由于其他社会组织发育不足导致的部分社会群体和成员的组织缺乏和利益无法表达的问题，同时还增强了这些群体和成员的社会责任感和理性精神，把他们发展成为适合社会发展要求的现代公民群体，推动了社会结构的转型；另一方面，通过社区项目建设的推进，在社区文化、社区服务、社区环境卫生和社区治安等方面形成了面向所有社区居民的社会化服务网络，不仅满足了居民的日常性生活需要，还可以推动政府社会性服务供给方式治理方式和职能的转变，加快社会治理体制的创新，从而提高政府的社会治理能和治理水平。

最后，在社区社会服务体制创新中，我们同样需要政府管理体制的改革。当前政府行政管理体制改革的重要任务就是要强化政府公共服务职能，建设服务型政府，而提供公共服务就是服务型政府的重要职责，也是社会服务体制创新的重要保证。服务型政府要求政府的职能更加注重服务功能，使各种公共资源和公共财政政策更有利于社会服务体制的改革和创新。新型的政府功能服务体系要求创新公共管理和服务方式，形成多元主体公共服务供给体制，而这也是社会服务体制创新的主要内容。如前所述的创建社区多元主体公共服务供给体制。从这个意义上说，创新社区服务体制与构建服务型政府之间是相辅相成，相互促进的。

总之，社区治理体制创新与社会治理体制创新是一个双向互动的过程：社区治理体制创新是社会治理体制创新的基础动力，推动者社会治理体制创新不断发展；社会治理体制创新则是社区治理体制创新不可缺少的前提条件，为社区治理体制创新提供必要的法律、制度、政策和舆论环境。因此，在社区和社会治理过程中，一方面，我们要积极推进社区治理体制创新，充分发挥其动力作用；另一方面，我们也要积极推进社会治理体制创新，为社区治理体制创新创造良好的环境，使二者实现良性互动，促进社会发展，加快建设富强、民主、文明、和谐和生态的社会主义现代化国家，以早日实现全面建设小康社会的奋斗目标和中华民族伟大复兴的“中国梦”。

基金项目：2015年度湖北省教育厅人文社会科学研究专项任务项目研究课题。

参考文献

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