软法视角下铁路线路治安管控工作研究

赖锴

（铁道警察学院　法律系，河南　郑州　450053）

软法视角下铁路线路治安管控工作研究

赖锴

（铁道警察学院法律系，河南郑州450053）

铁路线路治安防控是铁路公安的重要工作任务，随着铁路事业的发展，铁路线路治安形势更复杂，需要进一步加强线路治安管控。但线路治安管控法律依据的作用有限，加强线路治安防控需要依托软法的支持。将线路治安防控的要求积极融入到群众喜闻乐见的村规民约和学生行为守则的软法形式中，借助软法载体，实现铁路安全的源头管控，实现线路治安工作的长效健康发展。

村规民约；线路治安；治安防控；软法

铁路线路治安防控是铁路公安的重要工作任务，对于保障铁路运输安全具有重要意义。近些年，铁路公安机关不断创新工作方式，加强治安基础工作建设，加大技防、物防的投入，加强沿线爱路护路的宣传教育，注重路地联防，铁路线路治安取得了显著的效果。

一、铁路线路治安面临的复杂形势

随着我国铁路事业的高速发展，铁路通车里程不断飙升，许多新线、高速铁路逐步开通运营，一方面意味着铁路安全运营需要更严苛的运营环境，需要线路治安更有效作为；另一方面意味着线路治安情况更趋复杂，不但面临治安信息基础工作建设、线路防护设施欠缺等不利情况，而且还面临警力有限的问题。

从微观上看，铁路跨城越区，各区地理环境、社会环境各异，新线沿线社情复杂，重点人员（留守儿童、五残人员等）、重点场所（回收站等）需要梳理掌握。有些线路还呈开放状态，私设平交道口、随意横越铁路的现象频繁发生，沿线放牧牲畜、坐卧路轨等影响铁路运营安全的危行行为、事件多发，群众爱路护路意识欠缺，侵犯铁路行为时有发生。一些重要的铁路技术设备裸露在外，像“铁鞋”“信号机”等，增加了被破坏、盗窃的诱因。另外，社会转型期矛盾多发，因土地、房屋征用、拆迁补偿问题、铁路建设中的劳资纠纷引发的群体事件、列车途停事件偶有发生；因新线建设和运营给沿线群众生产生活造成不便，导致群众不满，破坏铁路设施的行为多发；因铁路企业内部矛盾及规章制度不健全引发的铁路内部人员破坏铁路设施，穿行铁路线路的事件需要加强管控等。

二、铁路线路治安管控法律法规作用有限

目前，我国线路治安主要依据《铁路法》《铁路安全管理条例》《治安管理处罚法》《人民警察法》《公安机关办理行政案件程序规定》等法律法规规章，对非法拦截列车，在铁路线路上放置障碍物，击打列车，擅自移动线路上的机车及设备，盗损铁路设施设备、机车配件、标桩、防护设施和安全标志，随意横越线路，擅自进入铁路线路封闭区域或者在禁行区域通行等危害铁路安全行为进行管理和处罚。

（一）线路治安管控的法律依据存在缺陷

《铁路法》过于“老龄化”，且属于综合性法律，涉及铁路线路的治安规定较为原则，已远不能满足线路治安的需要。《铁路安全管理条例》和《治安管理处罚法》为线路治安经常适用的法律法规，但二者在一些问题的规定上却存在冲突，如对在铁路线路上放置障碍物，或者故意击打列车的行为，《中华人民共和国治安管理处罚法》规定处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款；情节较轻的，处5日以下拘留或者500元以下罚款。而《铁路安全管理条例》对此类行为则规定由公安机关责令改正，对单位处1万元以上5万元以下的罚款，对个人处500元以上2 000元以下的罚款。这就出现针对同样行为存有不同的法律追究责任，造成法律适用困惑，容易产生执法不公问题，引起执法对象的不满。

（二）线路治安管控法律法规的作用力有限

前已述及的铁路线路治安管控的法律规范重在对已经发生的危害铁路运营安全的行为进行处罚，而无法有效地从源头进行治安防范，其教化作用也极其有限。以国家强制力保障实施的治安处罚无法化解沿线群众的“利益心结”，不考虑行为原因或行为诱因，生硬的线路治安管理只会平添受罚对象的忿恨，刺激其采取更隐蔽的危害。此外，违法成本偏低，国家所规定的治安处罚发挥的震慑效果有限，个别群众为泄私愤，敢于以身犯险。且由于线路沿线缺乏必要的视频监控，更使各种危害铁路安全行为难以得到应有的发现与制裁。值得注意的是，对于一些特殊对象，因年龄或智力限制，现有的法律规范更是效果不彰。对于一些顽劣儿童、智呆人员的击打列车、穿越护网、铁轨上行走嬉戏等危险行为，法律规定似乎并不能发挥出惩罚等强制作用。

综上，依靠具有国家强制力的国家“硬法”进行铁路线路治安管控，存在一些缺陷，已较为实质地影响到线路治安的实效，铁路线路治安管控工作需要找寻补充、辅助机制，即能够从源头上对沿线群众进行教化，使沿线群众能够积极地将护路爱路内化于心，并最终成为自觉遵从的外在行为机制。

三、依托软法加强线路治安工作的可行性

（一）软法的界定及其功能

“软法”在我国的提出，是近些年的事。关于软法的内涵与外延，研究界尚无统一的认识。囿于本文主旨，笔者无意陷入定义之争的窠臼。综观学术观点，一般认为，软法是相对于硬法而言。硬法是指国家制定的具有国家强制力的行为规范。软法是指由国家机关之外的社会共同体通过一定的程序制定的自律规范，通过舆论、谴责等较为柔性的方式保证实施。软法不具有法律效力，但具有实际约束力，是一类缺少国家强制力保障实施的行为规则的总称。软法是“非典型意义的法（非严格的法），它不一定要由国家立法机关制定，不一定要由国家强制力保障实施，不一定由法院裁决其实施中的纠纷。包括但不限于基层群众自治组织（如村委会、居民委员会）规范其本身的组织和活动及组织成员行为的章程、规则、原则，如村规民约等。”［1］就本文的研究主旨来看，铁路沿线的村集体、企业组织、事业单位等通过集体协商制定的本共同体一体遵循的村规民约、企业规章制度、学生守则、员工行为规范等当属于软法的范畴。

在软法的功能方面，由于软法是一定的共同体成员直接意志的体现，不但反映了共同生活的群体成员的共同习惯，也是对其共同生活生产秩序的期冀，较易获得共同体成员自觉自愿地遵守和服从，能够发挥出硬法不具有的功效。“软法规范在矫正硬法失灵方面发挥着重要作用，通过填补硬法空白、弥补硬法不足、丰富硬法细节等方式，大大拓展法治化疆域。”［2］在软法的易接受上，以村规民约为例，“乡规民约是对传统的、符合乡村社会道德伦理的价值与理念的确认，在解决乡村社会矛盾纠纷时具有容易让人接受等优势。”［3］

（二）国家政策和实践经验的支持

在国家政策层面上，2014年10月23日，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，支持各类社会主体自我约束、自我管理。发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。2015年，《中共中央国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》指出，要从农村实际出发，善于发挥乡规民约的积极作用，把法治建设和道德建设紧密结合起来。管窥党和政府政策精神，国家鼓励村规民约、行业规章、社团章程等社会规范的建设，为依托软法实现行政管理目标提供了政策背景和机遇。

在实践经验方面，我国存在许多通过软法范畴内的规范，将国家法律和政策的规定渗透其中，借助软法的桥梁作用及特性，获得了目标共同体的内心信服及自觉遵循，取得了期冀效果。比如，周山村通过修订村规民约成功地将男女平等、计划生育政策等融入到村规民约中，并获得村民的高度认可［4］。这些政策引导和成功经验，为铁路线路治安提供了工作创新思路。

四、加强铁路线路治安管控的具体对策与建议

为加强线路治安管控，各地铁路公安千方百计地进行爱路护路宣传教育，为维护铁路安全做了大量的工作。实践工作中，各地线路民警有的到沿线村屯、学校、企业组织进行爱路护路宣传，有的利用为村屯放露天电影时进行宣传，也有通过娱乐节目的形式进行宣传，有的为随时掌控五残人员、顽劣儿童的行踪，不厌其烦地与其监护人搞好关系，获得其对监护对象加强监管的回报。铁路沿线社情复杂，各地经济发展不平衡，沿线群众法治观念不一，线路治安任务异常严峻，迫切需要创新工作方式，探索一条充分利用软法形式，依靠沿线群众，增强线路安全实效的新思路。

（一）推动村规民约对爱路护路要求的吸纳

铁路跨区越乡，铁路沿线自然分布着大量村屯，虽然村民们的法治意识有所提高，但关于法的精细化规定却鲜有人明。农村社会秩序的维护大多沿袭世代相传及遵守的习惯，在长期的共同生活中，许多农村发展出自己的村约，并由全体村民言传身教式地相互影响。现代的村规民约是由《村民委员会组织法》认可或授权的村民自治的一种法定形式。村规民约具有调整农村社会关系、解决乡村纠纷、统慑社会治安、维持农村社会秩序的功用。“具有契约性规范的村规民约，是农村社会关系的稳定器、调节器，是社会有序化的重要工具。”［5］

当前，村规民约建设引起各地政府的重视，许多地方加强了对村规民约的修订，引导并赋予了其新的时代内涵。线路治安所进行的走村入户的护路教育，呈现出工作量大与有限警力的矛盾。为解决这一矛盾，线路治安管控的实现可由各地铁路公安加强与沿线地方政府及其他有关单位的沟通，积极推动村规民约的修订，积极争取将铁路安全的责权义通过群众喜闻乐见的方式融入村规民约。凭借村民公约“接地气”的语言表述和约束力保障，推动村规民约“上墙入心”，培育村民新的习惯，创造沿线群众将铁路安全内化于心的氛围，促进村规民约要求的实现。“村规民约既是新习惯的认可者，也是新习惯的创造和培育者，即它在国家法律赋予的权利框架内，创造并培育新习惯。”［6］从而通过新习惯的养成，从源头上保障铁路安全良好秩序的形成。

（二）利用企业规章制度实现铁路安全防范

企业员工手册等是企业对所属劳动者的行为规定，属于前述软法的重要形式。铁路沿线分布着大量的企业或准企业组织，劳动者众多，人员流动频繁，有些生产组织还不规范，铁路安全宣传教育难度大，组织民警经常到这些生产经营单位进行宣传，有些企业主还不欢迎，认为影响其正常生产等。加强对这一特定群体的爱路护路宣传教育，铁路公安可与地方综治部门、铁路企业内部的有关部门加强沟通，加强对沿线企业的规范管理，与其签订综合治理承包协议书等，要求建立员工名册、企业管理规范等。通过加强与企业组织的协商，达成共识，在企业员工纪律中增添一些铁路安全方面的要求，使其成为企业文化的重要组成部分，使劳动者在日常工作中潜移默化地增强铁路安全意识，自觉拒绝、抵制威胁铁路安全的行为。为保障实施效果，铁路公安还可联系综治部门，完善综治考核评价指标，督促企业积极落实，通过这一形式实现特定场所爱路护路宣传之长效，实现铁路线路治安防控的目的。

（三）积极推动铁路安全规定融入学校文化

铁路沿线分布的各类学校等教育机构是铁路线路安全防控的重点场域。这个场域的线路防范工作做得好就可以将铁路安全的效果通过教育单位的受教育者辐射到其家庭、社区等社会面；若做得不好，则极易成为危行案件的高发地带。这些单位具有“铁打的营盘，流水的兵”特点，每年都有一批新的受教育对象到来，故此，铁路安全教育的常态化就成为铁路公安工作的重点和难点。学生行为守则是各个学校规范学生言行的“软法”，也是各受教育者最容易接受的纪律约束。各学校也善于通过学生行为守则明确学生行为界限，培养学生遵章守法的意识。铁路公安可以加强与学校等有关方面的协调，引导线路两侧的学校在学生行为守则中加入爱路护路内容，让学生认识到击打列车、穿越护网、铁轨上玩耍等行为会给铁路安全造成巨大的威胁，增强学生爱路护路意识。为保障爱路护路效果，有关方面可以积极协调资金，帮助学校将学生行为守则印发成册，每生一份，对于爱路护路表现突出的学生给予一定的物质奖励或荣誉称号等精神奖励。另外，沿线学校可将学校行为守则的遵守状况作为对学生考核的重要内容以保障教育效果。总之，沿线学校或有关方面可通过教育、奖励机制营造爱路护路的校园文化，使受教育者在文化熏陶中潜移默化地受到教育，并自觉抵制不法行为，从而实现铁路安全防范的长效化。25-29.

［2］罗豪才.我的软法观［N］.北京日报，2009-11-16（20）.

［3］傅珊.重视发挥乡规民约的作用［N］.人民日报，2014-04 -23（18）.

［4］中央党校妇女研究中心“性别平等政策倡导课题组”悄然而深刻的变革——周山村村规民约修订纪实［M］.郑州：河南人民出版社，2009：58-70.

［5］杨建华，赵佳维.村规民约:农村社会整合的一种重要机制［J］.宁夏社会科学，2005（9）:66.

［6］谢晖.村规民约与村民自治［N］.中国民族报，2015-10-30（6）.

责任编辑：王真真

［1］姜明安.软法的兴起与软法之治［J］.中国法学，2006（2）:

［Abstract］With the rapid development of railway industry and increasingly complex railway public security situation，railway public security controls，as a key task of railway public security，calls for further intensification of public security controls.Due to the limited roles of legal basis for the public security control，intensification of railway public security controls calls for support from the soft laws.The requirements of railway public security controls is integrated into the popular village regulations as well as the form of soft laws for students code of conduct.With soft laws as a carrier，the source control of railway public security and long-term healthy development of the railway public security are implemented.

［Key words］village regulations；public security；public security controls；soft laws

Research on Railway Public Security Controls:A Perspective of the Soft Laws

LAI Kai
（Railway Police Academy，Zhengzhou 450053，China）

D631.4

A

1008-9438（2016）03-0045-04

2015-11-22

网络出版：http://www.cnki.net/kcms/detail/45.1333.D.20160519.1546.020.html

铁道警察学院2014年度中央高校基本科研业务经费项目（2014TJJBKY011）；河南省社科联2015年项目（SKL-2015-277）；河南省高等学校重点科研项目计划资助项目（13B820210）

赖锴（1978-），男，河南汝南人，铁道警察学院法律系讲师，法学硕士，主要从事公安行政法研究。