国外民族区域自治研究综述

郭丽萍

（广西警察学院，广西　南宁　530028）

国外民族区域自治研究综述

郭丽萍

（广西警察学院，广西南宁530028）

对国外学者关于民族区域自治的理论研究进行梳理，进而从国际视野下对俄罗斯、英国和西班牙所实施广义上的民族区域自治的制度的研究进行归纳概括，最后从国外学者对我国民族区域自治的现状以及完善路径研究中反思当下民族区域自治存在的不足，并探寻解决问题的路径。

民族区域自治；域外研究；综述

在经历了20世纪90年代的“世界第三次民族主义浪潮”后，以苏联为代表的很多国家深受极端民族主义和民族分离主义的影响而分崩离析，中国这个多民族的国家却依然保持着相对稳定。因此，世界的目光开始逐渐投向中国，把民族区域自治制度当成一个解决民族问题的典范［1］。当我们欣喜中国民族区域自治制度的国际影响力的同时，了解国外学者对该问题的研究能为我们理解少数民族自治的正当性提供良好的理论基础，也能让我们更客观地认识到我国民族区域自治制度运行中存在的不足，并为我国本土问题的解决提供一些新的思路。

一、关于民族区域自治的相关理论研究

（一）关于少数民族自治的理论研究

简·怀特在《少数民族、自治、自决》一文中认为，尽管当前少数民族权益的保障在法律和政治层面的关注越来越多，但少数民族权利的集体维度将继续遭受冷遇。因此，自治应该作为少数民族实现合理请求的建构手段。自治反映的是民族平等的原则，也是国家履行尊重少数民族自决权的义务所依托的载体。自治是对主体民族享有的集体权利的一种制衡。这种观点认为，各国应该采取主动措施调整由于主体民族建构的国家机构造成的主体民族和少数民族之间的不平衡，应提升联合国关于各国建立友好关系的宣言的法律地位［2］。而弗洛娜·麦克唐拉德在《族群自治：种族关乎与多元文化范式》一文中认为，多元文化的社群自治已经在学术界和民族政策上建立了正当，自由民主国家的多元文化主义的困境依赖于对社区自治的概念缩小解释，应以道德关怀的方式去阐释文化社群自治［3］。

（二）关于少数人权利的保护的理论研究

少数民族权利的保障与少数人权利的法理息息相关，国外学者在这方面研究颇为深入，代表人物有威尔·金里卡。他在专著《多元文化的公民身份：一种自由主义的少数群体权利理论》中追溯了少数群体权利与自由主义之间的历史关联，认为美国“不区分民族的宪政”信念是由于其种族隔离和移民等因素影响而产生的，但这一观念否定了印第安人等土著居民的特殊情况。他认为，依据自由主义的观念可以推理出保护少数民族群体权利的三个理由：一是少数民族处于劣势地位需要群体权利予以纠正；二是历史上少数群体有过诉求或原有主权等；三是文化上的差异具有内在价值。因此，民族认同是人类历史发展的一个短暂阶段，多元文化的公民将享有更大的活动空间，全球化下的民族国家已经不切实际［4］。他还有一部论文集《少数的权利民族主义、多元文化主义和公民》也被译成了中文，这本论文集围绕民族国家建构与少数群体权利之间的辩证关系展开，试图提出“一个少数群体权利的自由主义理论轮廓”，书中提到了西方民主国家在宪政框架下通过“移民多元文化主义和多民族联邦制”处理民族多样性问题，但总体而言认为自由主义国家的理论和现实之间存在巨大差距［5］。而德沃金在《至上的美德平等的理论与实践》一书中所提倡的少数人权利是从个人主义出发，强调关注少数人中个体的权利，他所指的少数人不限于少数民族，还包括其他处于弱势地位的社会群体，否定了牺牲少数人的权利以保障多数的个体权利的法理传统［6］。

二、关于各国民族区域自治的制度设计的研究

世界各国在解决多民族国家的民族问题的方式各不相同，了解和对比世界其他多民族国家的民族政策和做法也能为我国带来些许启示。

第一，以俄罗斯为代表的民族联邦主义。奥列·波洛茨基和巴扎尔·哈茨主编的《俄罗斯的少数民族管理》一书专章对俄罗斯的少数民族管理的法律法规和实践进行了一个总的综述。不仅介绍了俄罗斯在应对少数民族文化的多元性方面的法律制度架构和政策，还揭示了作为苏联主要贡献的《俄罗斯联邦民族文化自治法》等法律和政策在实质上和运行中存在的明显缺陷［7］。还有安娜·斯塔姆尔-哥斯曼从俄罗斯国家建构的角度历史性地梳理了“土著（indigenousness）”内涵。作为一个特定的法律范畴，俄罗斯和苏联法律层面的“土著”与国际惯例中通用的“土著”是有差别的。“土著”在俄罗斯的解读与地理、人口、文化、政治等因素密切相关，但最主要还体现在种族划分和人口数量的标准上的不同。该作者还在此基础上得出结论，认为在俄罗斯实施国际劳工组织和联合国关于土著居民的相关公约在立法上不具可行性［8］。

第二，以英国为代表的地方自治。英国威斯敏斯特议会为解决各民族自治地方的权限争议，在1998年颁布了《苏格兰法案》和《北爱尔兰法案》。这两个法案分别将苏格兰和北爱尔兰地方事务分为只有英国政府有权管辖的除外事务、暂时保留为英国政府的权限的保留事项和权力让渡事项三类。2009年成立的英国最高法院是英国最高上诉司法机关，享有终审权，可以对苏格兰和北爱尔兰的“权力下放事务”做出裁决，裁定地方立法会的立法是否超出了立法权限或违反了欧盟法，以规范地方权力的行使［9］。

对于1998年的《北爱尔兰法案》，有学者认为，它是用法律解决流血冲突和保障政治协商的典范，基本上结束了北爱尔兰地区三十余年来的动荡不安的局面［10］。还有学者认为，1998年的《北爱尔兰法案》既没有带来永久的和平也没有带来战争，只是为北爱尔兰的未来提供了一个可以谈判的基础。虽然该法案实施以来武装冲突减少了，但由于政府管理、党派、社区关系形势复杂，以及各势力在政治上和内心的不妥协等为后和平时代带来了不稳定因素［11］。此外，对于1998年的《苏格兰法案》，有观点认为，该法案是工党政府制定的最为重要的宪法性法律之一，这一法案当时也赢得了议会绝对多数的支持。由于其良好的立法规划和详细的配套政策，法案实施之初非常顺利，政治、金融、立法等领域的权力下放事项总体都运行良好。只是由于近几年复杂多变的形势才使得《苏格兰法案》在实施过程中的灵活性和操作性受到了挑战［12］。

第三，西班牙作为多民族的单一制国家也有类似于我国民族自治地方的制度设计。西班牙有17个自治区和2个自治市。为保障其自治权的行使，每个民族自治地方均已经制定了自治条例。以加泰罗利亚为例，有观点认为，《加泰罗利亚自治条例》只是西班牙民主转型期对民族主义的一种和平安置，而2006年加泰罗利亚议会依据法定程序大幅修改自治条例所要求和呼吁的更广泛的自治权则是分离主义运动所引发的实质性转变。另一种观点认为，加泰罗利亚的区域自治制度是务实的，它不只是为调和中央与地方关系的笼统性协议，而是坚持了西班牙宪法中明确倡导的基本原则，西班牙宪法为不同民族在西班牙的和平共处提供了坚实的基础。但该观点也认为在转型期之后这些规定也存在暧昧性，宪政进程的发展可能朝向单一制的中央集权或更灵活多样的地方自治［13］。

此外，国外民族区域自治的研究还体现在2001年国家民委、美国哥伦比亚大学和香港科技大学联合发起和主办的首届民族区域自治国际学术研讨会上，美国、英国、德国、意大利、西班牙等16个国家的代表参加了此次会议。会议的成果也以论文集形式发表《国际视野中的民族区域自治》。该书汇集了参会各国在处理民族问题、实施民族自治和帮助少数民族地区的发展方面的实践经验，为我们研究民族区域自治提供了很多启示和重要的素材。

三、关于我国民族区域自治实施现状的研究

（一）关于我国民族区域自治取得的成就与不足

一方面，国外学者秉承中庸客观的态度，既指出了中国民族区域自治的成就，也看到了存在的不足。比如挪威奥斯陆大学人权研究中心从2000年开始，启动了专门研究我国民族区域自治的科研项目。多次派出科研人员来我国实地调研，并在我国呼和浩特和昆明两地召开了学术研讨会，出版了中挪中国民族区域自治制度项目组编的《中国民族区域自治法研究文集》、周勇与挪威的玛丽雅主编的《民族、自治与发展：中国民族区域自治制度研究》论文集。该书收录了很多实地调研的成果，涵盖了改革开放以来工业化进程中民族自治地方的自然资源、文化资源、生态环境、民族文化、生活方式的保护现状，以及国家法实施过程中与少数民族习惯法的冲突与融合［14］。

巴瑞·萨特玛在《中国的民族区域自治法与少数民族权利：进步与限制》一文中提到，西方语境下通常认为中国人权的讨论是自取其辱，因为中国是集权国家；但是，他认为中国民族区域自治法的颁布赋予了少数民族广泛的权利和优惠政策，改变了这一状况；同时，民族区域自治法又不足以保障中国政府所声称的广泛的权利，少数民族地区的很多权利都受到中国市场经济的冲击，比如民族区域自治的范围无法扩大，汉族地区和少数民族地区发展差距无法用优惠政策抵消、对少数民族的偏见难以克服。该文还认为虽然少数民族精英是少数民族地区与中央关系维持稳定的重要因素，但还需要额外采取措施拓宽少数民族的权利的实质内容，并建议参考其他亚洲国家比如马来西亚、新加坡的政策［15］。

另外一方面，国外学者对于我国民族区域自治的效果持否定消极态度。比如，2005年4月美国国会中国问题执行委员会第109次代表大会第一次会议报告资料“中国的民族区域自治法：是否真的保护少数民族权益？”记录了参加此次会议的三位资深专家的发言：大卫L·菲利普斯结合他在中国西藏、甘肃实地考察的经验，认为依据民族区域自治法所保障的“正常”的宗教活动实际上根本保障不了少数民族公民的信仰自由。克里斯托弗P·阿特伍德结合内蒙古的生态移民情况分析了民族区域自治法中的第二十七条和第二十八条一些相互矛盾的规定。加德纳·伯文顿认为中国的民族自治地方的官员的选拔缺乏民主，少数民族自主管理内部事务的这一权利的行使实际上是被几个少数民族代表所垄断，还强调如果这种权利受到侵犯的话也没有任何救济的渠道。基于此，他得出结论：2001年修改的民族区域自治法对少数民族权益的保障也收效甚微［16］。

加德纳·伯文顿在其著作《新疆的自治：汉族的规则与维吾尔族的不满》中所持观点更加偏激，认为民族区域自治是新疆地区动荡的局势的根源，民族区域自治的主要目的是为了保卫中国边疆安宁。为了论证这一的观点，该书详尽地回顾了1949年建国以来维吾尔族的不满以及与汉族的冲突和中央的政策的演变。从20世纪50年代温和的民族政策到民办“大跃进”时代压制性的同化，从20世纪60年代政策有所缓和到“文化大革命”时期民族政策又反弹，对少数民族语言和文化同化施压以及宗教迫害等。从邓小平1978年的改革开放开始，中央对新疆的文化和经济又持相对宽容态度，但在经历了1988-1990年期间新疆公众的游行示威和武装冲突后，邓小平采取了镇压措施。该文还认为这种政治上的镇压伴随着更为严格的文化和宗教方面的限制［17］。这种观点所依托的事实大多是基于国外媒体的负面报道，缺乏一手资料和实证研究，显然有扭曲事实、断章取义之嫌。

（二）关于民族自治地方的自治立法的重要意义和迫切性

玛丽雅·伦德贝里在《民族区域自治的挑战：规范、实践、完善路径》一文中认为，少数民族管理内部事务的权利在民族区域自治法这一“基本法”的框架内本应该得到保障，但实际上却只停留在政治层面，因为五个少数民族自治区的自治条例和单行条例至今仍无一出台。中央与地方的权限界分不清晰，意味着这些自治权实际上还是掌握在中央政府手中，民族自治地方的自治机关无法有效行使实质上的自治权。她结合民族区域自治法实施过程中四个最关键因素是区域、族群、自治机关和自治权，还为解决西藏问题提供了有参考价值的完善建议，即采用不以地域为限制的功能自治的方式来表达少数民族在处理内部事务上的诉求［18］。她还在《中国民族区域自治与少数民族的语言权利》一文中关注到我国民族自治地方在推广少数民族语言上的自治立法和决策都需要依据民主集中制的原则上报上级国家机关的审批。她认为既然中国政府声称依法治国，以国际人权标准保护少数民族语言权为目标，那么就应通过出台中央和省级的民族区域自治法实施细则加强自治机关在自治中的地位，并为其提供有效的程序保障［19］。

同样，雅修·盖伊和索菲娅·伍德曼在《没有使用的权力：中国的自治立法》一文中也认为民族自治地方的自治权中最为重要的是通过自治立法权变通执行上位法和变通执行国家政策的权力，这也是行使自治权的主要方式之一。该文认为，中国五个自治区的自治立法权的行使一直遇到阻碍，使得民族自治地方实际享有的自主权十分有限；民族自治地方的自治有深厚的历史根基，对民族自治地方未来的经济发展非常关键。然而，由于民族自治地方的自治权限不清晰，这种权限和利益的争议将继续存在，以至于即使民族自治地方有足够的自治意愿，中央政府部门的利益的平衡仍然是自治立法的发展的阻力［20］。

（三）对于民族区域自治的完善路径的研究

国外学者对我国民族区域自治完善路径的讨论很多是在对我国新疆和西藏问题的讨论中延伸出来的。这些论著多以西方的人权观和民族自决的标准来衡量中国的民族区域自治，其中一种有代表性的观点认为，中国的西藏和新疆问题的解决在于如何在宪法框架下建立特别行政区以实现真正的高度自治。

迈克尔·C·戴维斯在《论如何在西藏建立切实可行的自治》一文中认为中国政府对待西藏的政策应该有所改变才能兑现国家承诺和国际义务。该文指出，虽然20世纪50年代从人民解放军的部队开进西藏，签订和平解放西藏的十七条协议，但对西藏而言，中国所承诺的地方自治始终没有真正兑现。目前，中国政府在西藏的统治主要是通过宪法第四条规定的少数民族政策和民族区域自治法为依据。尽管中国政府在法律层面规定了西藏的自治机关享有区域自治的权力，但中国高度中央集权的人民代表大会的政治体制和共产党的党内监督体制几乎没有留给西藏在立法和行政方面太多自治的余地。考虑到中国与西藏长期以来的历史关系和国际法的要求，该文得出结论：建议依据中国宪法第三十一条建立一个特别行政区实施真正的自治［21］。持这种观点的还有雅修·盖伊、索菲娅·伍德曼等学者，这些学者认为西藏要保持自己的文化、价值观和身份困难重重，在中国国家主权下与民族区域自治制度框架内可以接受的路径选择只能是依据中国宪法第三十一条和民族区域自治的相关规定建立特别行政区［22］。

而对于我国民族自治地方自治立法的完善，南卫理公会大学法学院博士张海汀的《中国民族自治地方的法律：法律规范与实践》所提的观点相对切合中国国情，具有一定的现实指导意义。该文认为中国央地关系中最为重要的就是民族区域自治制度，从我国宪法和民族区域自治法的文本出发，将法律所规定的民族自治地方享有的广泛的自治权限概括为三类：立法权、人事安排权和其他权力。并在此基础上研究了自治机关的地方政府本质、自治区自治立法滞后、人事安排背后的政党政治、历史上自治权的脆弱、经济发展不平衡以及自治资源开发中的一些问题。该文还试图寻找缩小法律规范与现实之间的差距的路径，提出应提高民族区域自治法的宪法地位，完善自治权的行使更重要的是有法律保障，即自治区的自治条例，并认为自治区自治条例的立法过程中中央政府可能起着主要作用［23］。

四、结语

综上，近20年来，国外学者对我国民族区域自治的关注逐渐增多，这里面有偏激的观点，也不乏理性的批判和思考。国外学者关于民族国家、民族主义、多元文化、公民与民族国家关系、少数人与共同体的理论研究为我们理解少数民族自治的正当性提供了良好的基础。尽管国外关于我国民族区域自治的研究可能由于文化和历史的差异有些观点难免有以偏概全之处，比如提出的依据宪法第三十一条建立特别行政区的路径也脱离了中国的历史和现实，但客观地说，国外学者的论著中关于我国民族区域自治目前存在的一些问题，比如民族自治立法中的央地权限模糊，其鞭辟入里的论证值得我们警醒并反思当下。因此，对于国际视野下的广义上的民族区域自治的制度设计的研究和国外学者对中国民族区域自治的观点的梳理为我们从不同的视角理解和完善我国的民族区域自治提供了一些新的启示。

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责任编辑：刘少霞

［Abstract］This paper provides a literature review about the foreign scholars' studies on the theory of regional ethnic autonomy， and a brief summary of the implementation of regional national autonomy in the broadest sense， especially in Russia， Britain， and Spain， under international prospect.Furthermore， the paper illustrates some foreign scholars' view on the status quo of the regional national autonomy in our country， and their thoughts on how to improve our regional ethnic autonomy.

［Key words］Regional Ethnic Autonomy； overseas studies； literature review

Literature Review of Overseas Studies on Regional Ethnic Autonomy

GUO Li-ping
（Guangxi Police College， Nanning 530028， China）

D633.2

A

1008-9438（2016）03-0115-05

2013-01-12

网络出版：http://www.cnki.net/kcms/detail/45.1333.D.20160519.1546.048.html

郭丽萍（1985-），女，湖南娄底人，广西警察学院讲师，中南财经政法大学博士研究生，主要从事宪法学与行政法学方面的研究。